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Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire

3 novembre 2010 : Droit communautaire ( rapport - première lecture )

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi présentée par MM. Gérard LONGUET, Jean BIZET et Jean-Paul EMORINE portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE ENGAGÉE),

Par M. Bruno SIDO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

693 (2009-2010) et 86 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans son rapport d'information1(*) réalisé en 2002 au nom de la délégation pour l'Union européenne du Sénat sur l'amélioration des procédures de transposition des directives communautaires en droit français, notre ancien collègue, Hubert Haenel, aujourd'hui membre du Conseil constitutionnel, relevait déjà que « les projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire permettent d'assurer, à l'occasion d'une même procédure parlementaire la transposition de plusieurs directives, tout en respectant les droits du Parlement notamment le droit d'amendement ».

Aussi, serait-il sans doute aujourd'hui satisfait de constater que le Parlement se saisit lui même de la question du retard de transposition des directives communautaires à travers cette proposition de loi « portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire » déposée par nos collègues Gérard Longuet, Jean Bizet et Jean-Paul Emorine le 6 septembre 2010.

Ce texte comporte huit articles au contenu varié, puisque les dispositions sont relatives à l'environnement et au climat, aux professions et activités réglementées, et aux transports. Le point commun de ces dispositions réside dans leur objectif. Il s'agit de mettre le droit national en conformité avec les obligations résultant de la législation communautaires, et en particulier de répondre au retard de la France dans la transposition de plusieurs directives.

Ces retards de transposition ne sont pas sans conséquences. En effet, ils fragilisent la position de la France dans les négociations communautaires et dans les institutions de l'Union ; ils placent notre pays dans une situation délicate au regard des potentielles procédures contentieuses qui peuvent être enclenchées pour non transposition ou transposition insuffisante, avec le risque de se voir condamné au versement d'amendes forfaitaires ou d'astreintes journalières ; ils sont vecteurs d'une forte insécurité juridique, la jurisprudence développée par la Cour de justice de l'Union européenne reconnaissant un « effet vertical partiel »2(*) aux directives communautaires lorsque le délai prévu pour leur transposition a été dépassé ; ils constituent une atteinte à l'esprit communautaire, car la construction européenne repose sur la confiance mutuelle entre les États membres, ceux-ci ayant la responsabilité de la bonne application du droit de l'Union ; ils sont un mauvais signal à l'adresse des pays candidats ou de ceux qui ont récemment rejoint l'Union et qui ont dû faire des efforts pour absorber l'acquis communautaire afin de satisfaire aux exigences de l'intégration.

Par ailleurs, les retards de transposition peuvent indirectement constituer une atteinte aux pouvoirs du Parlement, en incitant le Gouvernement à recourir aux ordonnances pour transposer à la hâte plusieurs dizaines de textes à caractère législatif sans les garanties qu'apporte l'examen parlementaire au delà de la simple ratification.

Les récents débats lors de la révision constitutionnelle de 2008 ont montré le profond malaise que suscitait la tentative de régler le problème en recourant aux ordonnances. Dès lors, faut-il se satisfaire de voir les parlementaires se saisir de cette question de la transposition des normes communautaires comme l'illustre la présente proposition de loi ?

Le sentiment de votre commission est nuancé. Sur le fond, elle ne peut que se féliciter de constater que les représentants de la nation porte une attention particulière au respect du droit communautaire en se souciant tant de l'image de la France auprès de ses partenaires que de la préservation de ses finances publiques dans le contexte actuel. S'agissant de la méthode en revanche, elle s'interroge sur l'opportunité ou non de voir l'initiative parlementaire se substituer au Gouvernement en matière de transposition de directives.

Par réalisme ou par pragmatisme, votre commission reconnaît qu'à ce jour, aucun vecteur législatif adéquat n'a pu être identifié pour adapter notre législation à plusieurs règlements et à de nombreuses directives dans ces domaines extrêmement variés.

C'est pourquoi, afin de répondre aux retards de transposition et se prémunir contre tout risque de voir notre pays exposé à des condamnations pécuniaires majeures, votre commission estime que cette proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire (DDAC), constitue une option qui doit néanmoins rester une « nécessité conjoncturelle ».

I. LA TRANSPOSITION DU DROIT COMMUNAUTAIRE EN DROIT INTERNE : UNE OBLIGATION JURIDIQUE FORTE

A. LES PRINCIPES DE LA TRANSPOSITION DU DROIT COMMUNAUTAIRE EN DROIT INTERNE

Le droit communautaire contient de nombreux actes juridiques comme les traités, les règlements ou encore les décisions individuelles. Toutefois, ce sont les directives qui ont été largement utilisées pour construire le marché unique et qui ont suscité le plus de jurisprudence tant au niveau communautaire que national.

1. La directive est un instrument souple

La directive communautaire, contrairement au règlement, constitue un élément souple, car, en théorie, elle doit seulement fixer des objectifs tout en laissant aux États membres le soin de choisir les moyens adéquats pour les réaliser.

De fait, le nouvel article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) reprend la définition classique de la directive, qui « lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». A la différence du règlement, la directive ne produit pas, dès son entrée en vigueur, tous ses effets dans l'ordre juridique interne. Elle nécessite d'être transposée par les États membres. Ainsi, les autorités nationales disposent d'une autonomie tant sur le fond de la transposition que sur la forme (loi, ordonnance, décret, arrêté ou encore simple circulaire...). Toutefois, on observe que les directives sont de plus en plus précises, réduisant ainsi les marges de manoeuvre de l'État lors de la transposition.

Le Conseil constitutionnel a jugé3(*) que la transposition d'une directive est une exigence constitutionnelle qui découle directement de l'article 88-1 de la Constitution4(*). Dès lors, le Conseil contrôle les lois qui lui sont déférées en faisant prévaloir le droit issu des directives, tout en précisant que la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, à moins que le pouvoir constituant n'y ait consenti. En outre, le Conseil constitutionnel a estimé qu'il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d'exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France, et, le cas échéant, de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne.

En dépit de cette jurisprudence volontariste du Conseil constitutionnel, la France peine toujours à transposer dans les délais impartis les directives communautaires.


* 1 Rapport d'information n° 250 (2001-2002) fait au nom de la délégation pour l'Union européenne sur l'amélioration des procédures de transposition des directives communautaires en droit français.

* 2 Un administré peut ainsi se prévaloir contre l'État, sous conditions, de dispositions d'une directive non transposée.

* 3 Cf. la décision du Conseil constitutionnel du 10 juin 2004, n° 2004-496 DC « Loi pour la confiance dans l'économie numérique ».

* 4 Pour mémoire, cet article dispose que « la République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »