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Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire

3 novembre 2010 : Droit communautaire ( rapport - première lecture )

B. LA PROPOSITION DE LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION DE LA LÉGISLATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE

1. Le recours à un véhicule normatif qui invite à la réflexion sur les méthodes de transposition

Un des enjeux fondamentaux de la bonne transposition des directives communautaire réside dans l'anticipation du choix des véhicules normatifs. Et plus spécifiquement en France, l'enjeu de la sélection de la norme interne de transposition est vecteur d'une double problématique.


· D'une part, se pose la question du choix entre l'instrument règlementaire et l'instrument législatif. En effet, la hiérarchie des normes française distinguant, en application des articles 34 et 37 de la Constitution, les dispositions de nature législative, des dispositions de nature réglementaire, la transposition des actes européens en droit interne ne passe pas nécessairement et systématiquement par la loi. Au demeurant, le plus souvent, du fait de son hétérogénéité, l'intégration normative d'une directive est mixte, une partie l'étant sous forme législative, l'autre sous forme réglementaire. En l'espèce, la présente proposition de loi ne reprend que celles des dispositions communautaires à transposer nécessitant un recours à la loi.


· D'autre part, se pose la question de l'initiative de la transposition et donc du type de loi utilisée : projet ou proposition de loi ? En clair, s'il convient de se féliciter que les parlementaires se saisissent de la question de la transposition des normes communautaires en droit interne, faut-il pour autant se satisfaire de constater que l'initiative parlementaire se substitue au Gouvernement en matière de transposition des directives ?

Sur ce point, le sentiment de votre commission est nuancé. Sur le fond, elle ne peut que saluer la volonté des représentants de la nation de se préoccuper du respect du droit communautaire, surtout eu égard aux risques de condamnations pécuniaires lourdes. S'agissant de la méthode en revanche, elle s'interroge sur l'opportunité du recours à l'initiative parlementaire. L'ordre du jour réservé aux initiatives parlementaires depuis la réforme constitutionnelle de 2008 a t-il vraiment vocation à s'occuper de transposition, alors que d'autres véhicules législatifs auraient pu être utilisés, à l'image de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ?

Par réalisme votre commission reconnaît toutefois que ce véhicule n'aurait été pertinent que pour la transposition des seules dispositions à caractère environnemental. Or, la présente proposition de loi contient des dispositions diverses touchant à plusieurs domaines législatifs puisqu'elle concerne le marché intérieur. C'est pourquoi, compte tenu de la diversité de la législation à adapter dans des domaines extrêmement variés, votre commission reconnaît l'opportunité de cette proposition de loi.

Toutefois, dans la mesure du possible, elle souhaite qu'à l'avenir les « propositions de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire » ne se substituent pas aux projets de loi ayant le même objet, car cela pose le problème de l'absence d'étude d'impact qui n'est obligatoire que pour les projets de loi, ce qui peut être particulièrement gênant pour des directives dont les conséquences peuvent être importantes.


· Enfin, se pose la question du recours à la procédure accélérée d'examen du texte de transposition en droit interne. Votre commission est d'avis de distinguer selon les normes communautaires à transposer. Concrètement, si les dispositions à transposer revêtent un caractère plus ou moins complexe sur le seul plan technique, ou bien si la directive n'est pas transposée dans les délais prescrits, il apparait justifié de recourir à la procédure accéléré d'examen du texte. La mise en oeuvre d'une procédure législative accélérée est d'ailleurs préconisée21(*) par la Commission européenne dans le cas où la directive souffre d'un retard de transposition.

En France, la procédure accélérée n'est pas spécifique aux lois de transposition. Il s'agit, en réalité, d'une procédure d'urgence applicable à l'ensemble des textes législatifs, qui a pour effet de réduire le nombre de lectures parlementaires et qui ne peut être mise en oeuvre qu'après l'accord du Parlement. C'est pourquoi, sur ce point, votre commission estime que cette procédure d'examen accéléré permet de limiter la durée d'examen en séance publique sans affecter toutefois ni l'expertise des commissions permanentes, ni le droit d'amendement des parlementaires.


* 21 Point 5.4 de l'annexe à la recommandation de la Commission du 12 juillet 2004 relative à la transposition en droit national des directives ayant un impact sur le marché intérieur.