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Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers ( rapport général - première lecture )

B. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE EN 2011 PLUS CRÉDIBLE

L'année 2009 avait été marquée par la chute du trafic aérien - auquel est corrélée une large part des recettes - et la nécessité de réviser à la baisse, en cours d'exercice, l'équilibre budgétaire pour 2009 et 2010. Cette révision s'était traduite en 2009 par une augmentation du recours à l'emprunt et par un plan d'économies de 40 millions d'euros, avec l'approfondissement du plan de mutualisation des fonctions support initié en 2008 et le report de certains projets (essentiellement la construction d'un bloc technique, l'extension de deux centres de contrôle en-route et le programme de modernisation des systèmes de tour de contrôle des aéroports).

Le plafond prévisionnel pour 2011, tel que fixé par la loi de programmation pour 2009-2012, n'avait en revanche pas été revu et prévoyait donc une hausse de 5,5 % des CP par rapport aux prévisions révisées de 2010, ce que votre rapporteur spécial avait jugé peu crédible au regard d'une reprise du trafic probablement lente. De fait, les crédits nets finalement budgétés pour 2011 sont inférieurs de 2,2 % au plafond antérieurement fixé.

Au total, les dépenses brutes du BACEA sont en augmentation de 4,4 % par rapport aux crédits ouverts en 2010, et les dépenses nettes de 3 %. Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 22,74 millions d'euros et proviennent pour l'essentiel de la participation aux projets aéronautiques européens et de la rémunération de prestations de services effectuées pour le compte de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA).

Evolution de l'équilibre du BACEA de 2009 à 2011
(en CP et hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

 

CP
2009

CP LFI 2010

2011 (loi de program-mation 2009-2012)

PLF 2011

Opérations courantes

1 731,7

1 767,6

1 943,34

1 804,45

Evolution n/n-1 en %

2,1 %

9,9 %

2,1 %

Opérations en capital

270,5

313,02

333,6

367,77

Evolution n/n-1 en %

15,7 %

6,6 %

17,5 %

Total brut

2 002,27

2 080,61

2 276,94

2 172,22

Total net (après amortissements)

1 852,38

1 940,34

2 043,34

1 998,83

Evolution n/n-1 en %

4,7 %

5,3 %

3 %

Sources : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2009, projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2010 et 2011

C. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE ET DES TARIFS DES RECETTES

1. Une hausse globale des recettes de 3,2 % en 2011

Les sources de financement du BACEA peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances, soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la circulation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, les loyers perçus par la DGAC ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA, en extinction progressive...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe, qui devrait représenter un peu moins de 15 % des ressources du BACEA en 2010 et dont l'article 29 du présent projet de loi de finances prévoit le relèvement de 77,35 % à 80,32 % pour financer l'intégration du SNIA (cfsupra).

Au total, la progression des recettes nettes du budget annexe serait de 3,2 % en 2011, soit 61,8 millions d'euros, par rapport aux prévisions de la LFI pour 2010, et de 2,4 % par rapport à la prévision réactualisée de juillet 2010, qui table notamment sur une augmentation du produit de la redevance de route (+ 14 millions d'euros) et de la TAC (11,5 millions d'euros supplémentaires), compte tenu de la reprise du trafic, estimée à 2 % en unités de service.

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros)

Recettes du BACEA

Exécution 2009

Prévision LFI 2010

En % du total

Prévision PLF 2011

Evolution PLF 2011/
LFI 2010

Redevances de route

1 014,08

1 062,63

55 %

1 147,5

8 %

Redevance océanique

0

0

0 %

12

N.S.

Redevance RSTCA métropole

213,22

226,25

11,06 %

228,9

1,2 %

Redevance RSTCA outre-mer

34,26

45

2,3 %

33

- 26,7 %

Redevances des deux autorités de surveillance

6,1

6,25

0,32 %

12,6

x 2

Redevances de surveillance et de certification

28,86

30,05

1,86 %

29,7

- 1,2 %

Taxe de l'aviation civile (quotité du BACEA)

282,17

277,93

14,6 %

307,96

10,8 %

Produit brut des emprunts

281,82

250,74

12,8 %

194,38

- 22,5 %

Recettes diverses (1)

102,93

38,2

1,97 %

32,74

- 14,3 %

Total des recettes nettes

1 963,42

1 937,05

100 %

1 998,83

3,2 %

(1) : Les recettes diverses de 2011 intègrent 8 millions d'euros de reversement de produits de cessions immobilières de la DGAC, en provenance du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'Etat ».

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2009 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

2. La généralisation progressive de l'incitation à la performance

Le cadre juridique des redevances de navigation aérienne en métropole a évolué avec l'abandon du système actuel de recouvrement intégral des coûts et le passage à un régime d'incitation économique à la performance, conformément à l'option ouverte par le règlement communautaire n°1794/200648(*). Le règlement n° 1070/2009 du 21 octobre 200949(*) et ses règlements d'application prévoient une meilleure cohérence des objectifs communautaires et une généralisation de ces incitations à compter de 2012.

Cette évolution conduit à une disparition progressive du double mécanisme correcteur de l'assiette des coûts, en vigueur depuis plus de vingt ans, qui a été anticipée par un décret n° 2009-1609 du 18 décembre 200950(*). Ce décret prévoit de déterminer à l'avance des taux unitaires de référence sur une durée d'au plus cinq ans, en se fondant sur un plan de performance imposant des gains de productivité et ne s'appuyant donc plus uniquement sur l'évolution des coûts et du trafic.

Afin de mieux garantir la réalisation des objectifs de performance, il est prévu la possibilité de moduler les taux annuels par une incitation financière, en fonction des résultats ainsi que d'indicateurs et d'objectifs de performance portant notamment sur la qualité de service et l'efficacité économique de la gestion du trafic aérien. Les taux annuels résultant du plan de performance sont fixés et publiés annuellement par arrêté conjoint de la DGAC et de la direction du budget.

Pour assurer une meilleure stabilité du plan de performance face aux aléas de l'évolution du trafic, la modulation des taux peut également comprendre un mécanisme d'ajustement en fonction du trafic51(*), et un mécanisme d'ajustement en fonction des investissements52(*).

Les règlements européens précités conduisent toutefois à mettre en oeuvre une période de transition :

- d'ici 2012, le plan de performance peut être annuel et ne pas contenir toutes les clauses de modulation évoquées supra. Tel est le cas du plan adopté pour 2010 après consultation des exploitants aériens, dont les indicateurs de performance sont observés à titre expérimental. Le plan de 2011 aura des caractéristiques voisines ;

- le plan de performance doit être triennal à partir de 2012 et limité aux redevances de route, puis quinquennal à compter de 2014 et inclure la RSTCA ;

l'extinction du mécanisme correcteur des redevances sera donc progressive jusqu'en 2014 : les sur-recouvrements constatés jusqu'en 2009 inclus - soit 80,95 millions d'euros pour la redevance de route et 23,9 millions d'euros pour la RSTCA, au profit des usagers - pourront faire l'objet d'un apurement par report sur les taux unitaires, lissé sur la période. Fin 2011, le solde des sur-recouvrements devrait être de 47,8 millions d'euros pour la redevance de route et de 967 000 euros pour la RSTCA.

3. Les redevances de navigation aérienne

L'enveloppe budgétaire du BACEA pour 2011 est construite sur une hypothèse d'augmentation de 4,9 % du taux unitaire de la RSTCA, qui avait diminué de 15,20 euros à 12 euros en 2010 grâce à la création de la redevance océanique, et de 3,8 % de celui de la redevance de route. Les hypothèses de trafic et de coûts ainsi que les taux unitaires ne seront définitivement arrêtés qu'en décembre 2010, après consultation obligatoire des usagers aux niveaux national et international. Une augmentation du trafic de 2 % est néanmoins attendue.

La recette prévisionnelle de la redevance de route s'établit ainsi à 1 157,9 millions d'euros, et celle de la RSTCA à 231,1 millions d'euros, dont respectivement 10,4 millions d'euros et 2,2 million d'euros correspondent au coût de la surveillance de l'opérateur de navigation aérienne. Le traitement des recettes sera harmonisé avec une comptabilisation en droits constatés des deux redevances à compter de 2011, et non plus en encaissements.

Le produit de la redevance océanique de navigation aérienne, créée par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009 pour assurer une meilleure couverture des coûts de la navigation outre-mer, est estimé à 12 millions d'euros et celui des RSTCA pour l'outre-mer à 33 millions d'euros.

4. Les redevances de surveillance et de certification

En complément des redevances de navigation aérienne, l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 200453(*) a institué quinze nouvelles redevances destinées à couvrir progressivement les coûts liés aux prestations de contrôle technique et d'octroi de divers titres effectuées par la direction de la sécurité de l'aviation civile et les service technique de l'aviation civile. Leurs tarifs sont fixés par voie réglementaire, à l'exception des redevances relatives à l'autorité de surveillance, dont le montant est établi par la loi de finances initiale.

Lors de la création de ces redevances, il avait été décidé de ne pas recouvrer la totalité des coûts des activités concernées, pour tenir compte de l'impact sur certains secteurs économiques, mais de maintenir un scénario de montée en puissance progressive jusqu'en 2011. Diverses raisons expliquent cependant une progression de ces recettes moindre que ce qui était envisagé lors de leur mise en place : situation tendue de l'aviation civile depuis 2009, champ des redevables plus réduit que prévu, moratoire sur certaines redevances, augmentations de tarifs non appliquées.

Le projet de budget pour 2011 repose comme en 2010 sur un maintien des tarifs en euros constants, mais prévoit une augmentation nette du produit de 6 millions d'euros, à 42,3 millions d'euros, pour les raisons suivantes :

- l'augmentation de la part des coûts complets relatifs à la surveillance de la navigation aérienne, pour un gain estimé par rapport à 2010 de 6,2 millions d'euros ;

- la diminution, à hauteur de 400 000 euros, des reversements de l'Agence européenne de sécurité aérienne ;

- une restriction du champ de l'exonération de redevances de titres et d'examens de personnels navigants pour les demandeurs d'emplois, en se limitant aux demandeurs d'emplois « immédiatement disponibles ». Le gain attendu est de l'ordre de 200 000 euros ;

- la création d'une redevance pour rémunérer le pilotage de l'Organisme pour la sécurité de l'aviation civile (OSAC), nouvelle entité habilitée qui remplace le Groupement pour la sécurité de l'aviation civile (GSAC). Cette redevance, qui sera collectée par l'OSAC et reversée à la DGAC, devrait rapporter 300 000 euros mais ne constituera pas une nouvelle charge pour les usagers puisque les redevances pour le compte de l'OSAC seront abaissées du même montant.

Votre rapporteur spécial approuve les mesures de redéfinition du périmètre de ces redevances mais regrette que l'évolution des tarifs ne soit pas mieux corrélée à la hausse attendue du trafic, pour une « montée en puissance » plus dynamique.

5. Une nouvelle quotité de la taxe de l'aviation civile

La taxe de l'aviation civile, régie par l'article 302 bis K du code général des impôts, est perçue auprès des transporteurs aériens proportionnellement aux passagers et au fret transportés lors des vols commerciaux. Son produit est réparti entre le budget général et le BACEA, selon une clef fixée en loi de finances. Après que cette quotité a été modifiée par l'article 58 de la loi de finances pour 2009 et que les tarifs ont été augmentés en moyenne de 4,9 % par l'article 54 de la loi de finances pour 2010, l'article 29 du présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle augmentation de la fraction affectée au BACEA. Elle passera ainsi en 2011 de 77,35 % à 80,32 %, afin de couvrir le transfert budgétaire de 219 ETPT du Service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 vers le BACEA.

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2011

 

2008

2009

2010

2011

2009

2010

2011

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

80,32

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

19,38

Source : commission des finances, d'après les lois de finances

Le produit attendu de la TAC en 2011 s'élève à 307,96 millions d'euros, soit une augmentation de 10,8 % par rapport aux prévisions de la LFI 2010. Il tient compte, outre l'augmentation de la quotité et l'indexation des tarifs sur l'inflation prévisionnelle54(*), d'un « rebasage » du produit attendu en 2010 à hauteur de 11,53 millions d'euros supplémentaires (du fait d'un nombre de passagers supérieur aux prévisions et d'une diminution du montant des déclarations tardives), de la croissance attendue du trafic de passagers en 2011 et de l'estimation des titres de redressement émis à la suite de contrôle.

6. Les recettes annexes et diverses

Le montant des recettes diverses serait en forte baisse en 2011, avec 24,8 millions d'euros contre 38,6 millions d'euros en 2010, en raison de la perte des recettes du SEFA (8,6 millions d'euros) et de moindres recettes en produits exceptionnels (mécanismes correcteurs, trop-perçus et reprise sur provisions). La fusion de l'ENAC et du SEFA conduit en effet à ce que les recettes nées de la vente des produits du SEFA soient désormais comptabilisées en ressources propres de l'ENAC.

Une somme de 8 millions d'euros a également été budgétée en produits exceptionnels, au titre du reversement à partir du compte d'affection spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » des produits de cessions immobilières de la DGAC, et sera affectée au désendettement du budget annexe.


* 48 Règlement (CE) de la Commission n° 1794/2006 du 6 décembre 2006 établissant un système commun de tarification des services de navigation aérienne.

* 49 Règlement (CE) n°  1070/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE) n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004 et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen.

* 50 Décret n° 2009-1609 du 18 décembre 2009 relatif aux redevances de navigation aérienne.

* 51 Si le trafic fluctue au-delà de certaines marges, ce mécanisme permet de reporter une partie du manque à gagner sur la facturation des années ultérieures, ou au contraire de restituer aux usagers une partie de l'excédent. Si les conditions économiques, notamment les réalisations de trafic, s'écartent des prévisions au-delà de certains seuils d'alerte, à prévoir dans le plan de performance, ce dernier peut être révisé à la demande de l'une des parties.

* 52 Ce mécanisme vise à garantir aux usagers que, dans le cas où les investissements seraient inférieurs aux prévisions, l'économie réalisée au-delà d'une marge précisée dans le plan de performance soit restituée aux usagers. Toutefois, dans certaines limites, des économies d'investissements doivent pouvoir rester acquises au prestataire de services, en tant qu'ajustement pertinent aux ressources disponibles.

* 53 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

* 54 Suite à une disposition introduite par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010. Cette indexation représente un produit estimé à 6,4 millions d'euros en 2011, pour une inflation prévisionnelle de 1,5 %.