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Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers ( rapport général - première lecture )

E. UNE RELATIVE STABILISATION DE L'ENDETTEMENT MAIS À UN NIVEAU TROP ÉLEVÉ

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 et du projet de loi de règlement pour 2009, l'année 2009 a vu une augmentation inédite - de près de 20 % en un an - de l'endettement du BACEA, qui a franchi le seuil du milliard d'euros avec 1 051,6 millions d'euros au 31 décembre 2009.

Rappelons qu'après une première augmentation de l'autorisation d'emprunt par la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009, 65 millions d'euros avaient été ouverts par le décret d'avance du 8 décembre 2009. La commission des finances avait cependant émis un avis défavorable sur le projet de décret, au motif que la DGAC devait recourir à une avance de l'Agence France Trésor amortissable sur huit ans pour couvrir un besoin de trésorerie de quelques jours.

Une solution acceptable et témoignant d'une plus grande flexibilité du mécanisme des avances du Trésor a toutefois été trouvée. Une avance de 20 millions d'euros à court terme (un mois) a ainsi été consentie pour répondre à ces difficultés de trésorerie, et le solde de 45 millions d'euros, destiné à augmenter le fonds de roulement, a fait l'objet d'une avance selon les modalités habituelles (huit ans). Le refus de la direction générale des finances publiques d'accorder un découvert au budget annexe - alors que la LOLF le permet en gestion infra-annuelle pour les comptes d'affectation spéciale, de commerce et d'opérations monétaires -n'en a pas moins mis en évidence la crise de financement qu'il traverse.

L'encours de la dette devrait poursuivre sa hausse en 2010 pour atteindre 1 148,3 millions d'euros, soit une progression de 30,8 % en deux ans. La dette représente donc désormais 17,6 années d'autofinancement, contre 11,4 en 2009. La prévision pour 2011 demeure cependant fixée à 6,7 années...

La reprise du trafic aérien, et donc l'augmentation des redevances, et les efforts de réduction des dépenses de fonctionnement permettent de diminuer l'autorisation d'emprunt en 2011. Elle atteint cependant près du double de celle de 2008 avec 181,5 millions d'euros, et excède encore les capacités de remboursement - quoique l'écart se réduise fortement par rapport à 2010 et surtout 2009. L'endettement net devrait dès lors augmenter de 12,9 millions d'euros en 2011 pour représenter 53,5 % des dépenses brutes du BACEA. L'annuité d'emprunt représentera 15,6 % de l'encours, contre 13,4 % en 2010 et 10,3 % en 2009.

Evolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2011

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

LFI 2010

PLF 2011

Emprunt contracté

253

103

104

282

250,7

194,4

Remboursement des emprunts (capital)

114

104

104

108

154

181,5

Endettement net au 31/12

878,44

877,74

877,73

1 051,6

1 148,3

1 161,2

Evolution en pourcentage

18,7 %

- 0,08 %

0 %

19,8 %

9,2 %

1,1 %

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011 ; réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En dépit de cet effort, votre rapporteur spécial constate que ni la RGPP ni la démarche transversale de réduction des frais de fonctionnement de l'Etat ne permettent pour l'heure d'amorcer le désendettement du budget annexe. L'atteinte de ce point d'inflexion étant indispensable à moyen terme pour éviter que la dette ne devienne réellement insoutenable, et de surcroît compromis par une probable remontée des taux d'intérêt, il sera nécessaire de créer de nouvelles marges de manoeuvre à partir de 2012-2013 en amplifiant l'effort de réduction des crédits de personnel et en revalorisant les recettes.

Les charges d'intérêts sont quant à elles estimées à 31,9 millions d'euros (30 millions d'euros en 2010) pour treize emprunts en cours d'exécution (dont neuf avances de l'Agence France Trésor), sur la base d'un taux moyen de 1,5 % pour les avances à taux fixe de l'Agence France Trésor56(*).

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1. Après une diminution de 4,3 % en 2009, le trafic aérien en France connaît une reprise hésitante en 2010, enrayée au premier semestre par l'éruption du volcan islandais. Les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic de 2 % en 2011.

2. Le périmètre du BACEA évolue quelque peu dans le cadre de la rationalisation des activités d'ingénierie aéroportuaire et de formation : rapatriement de 219 ETPT du Service national de l'ingénierie aéroportuaire, qui justifie un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au BACEA, et entrée en vigueur de la fusion de l'ENAC et du SEFA, dont il résulte un élargissement de la subvention accordée à l'ENAC.

3. Les performances sont globalement en progression, voire remarquables en matière de sécurité et de sûreté en 2009, mais l'objectif et l'indicateur relatifs à l'équilibre financier du BACEA ne reflètent plus la réalité.

4. Outre les réformes liées aux engagements européens (SESAR et COFLIGHT), la rationalisation de certaines fonctions se poursuit, notamment dans le cadre de la RGPP, pour une meilleure optimisation des dépenses : modernisation des fonctions achats et logistique, mise en place de nouveaux logiciels de gestion financière et des ressources humaines, réduction des effectifs (188 ETP en 2011), plan de renforcement de la productivité de l'ENAC et du SEFA. Sur la programmation triennale 2011-2013, le coût unitaire par salarié augmenterait cependant de 7,3 % (par rapport à 2010) et les dépenses de fonctionnement diminueraient de 7,1 %, soit une évolution moins stricte que la norme de 10 % censée être appliquée aux services de l'Etat.

5. Les sévères critiques de la Cour des comptes sur le coût et l'organisation du contrôle aérien ont été en partie prises en compte dans le nouveau protocole de négociation, avec la régularisation du régime indemnitaire des personnels techniques et la mise en place d'un dispositif plus transparent de vérification des « clairances ». Des contreparties financières substantielles sont cependant accordées aux personnels : revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, 7,8 millions d'euros de mesures de revalorisation catégorielle en 2011, soit un montant a priori largement supérieur à la norme de « retour catégoriel » de 50 %. Cette situation justifie un amendement de votre rapporteur spécial.

6. La prévision d'équilibre pour 2011 paraît crédible avec une augmentation escomptée des recettes de 3,2 %, qui repose essentiellement sur l'augmentation de la quotité de la TAC affectée au BACEA et sur le relèvement des taux de la redevance de route et de la RSTCA. La « montée en puissance » des redevances de surveillance et de certification pourrait cependant être plus dynamique.

7. Après avoir augmenté de près de 31 % en 2009 et 2010, l'endettement du budget annexe devrait se stabiliser à un niveau élevé en 2011 (1,16 milliard d'euros), représentant 53,5 % des dépenses brutes, à l'orée d'une probable remontée des taux d'intérêt. Il n'en demeure pas moins que ni la RGPP ni la démarche globale de réduction des frais de fonctionnement ne permettent aujourd'hui d'atteindre le point d'inflexion du désendettement du BACEA, rendant nécessaire l'obtention de nouvelles marges de manoeuvre en 2012-2013.


* 56 A l'exception de l'avance accordée en 2005, dont le taux est de 1 %.