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Projet de loi de finances pour 2011 : Immigration, asile et intégration

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

C. UN PROGRAMME N° 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE » RÉAMÉNAGÉ

Le second programme de la mission, n° 104, « Intégration et accès à la nationalité française », regroupe les crédits d'intervention consacrés aux quatre actions suivantes :

- l'insertion des migrants ;

- la subvention pour charge de service public à l'Ofii ;

- les crédits en faveur des aides au retour ou à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ;

- les dépenses de fonctionnement de la sous-direction des naturalisations, délocalisée à Rezé depuis 1987.

Ce programme est d'un montant budgétaire plus faible que le premier puisqu'il regroupera, en 2011, 72,9 millions d'euros de crédits (AE = CP).

1. Plusieurs modifications affectent l'architecture du programme en 2011

Il convient de relever, par rapport au projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010, plusieurs modifications de périmètre.

a) La disparition de l'action relative à l'aide au retour et à la réinsertion

L'ancienne action n° 13 « Aide au retour et à la réinsertion » a été supprimée. Dotée de 1,5 million d'euros de crédits (AE = CP) en 2010, elle correspondait théoriquement à l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine, créée par l'article 58 de la loi relative au droit au logement opposable, dite « loi Dalo »11(*). Cette aide était destinée aux étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, vivant seuls, âgés d'au moins 65 ans, qui justifient d'une résidence régulière et ininterrompue en France pendant les quinze ans précédant la demande d'aide et qui effectuent des séjours de longue durée dans leur pays d'origine.

Elle visait en réalité certains travailleurs immigrés retraités, parfois hébergés dans les foyers de l'Adoma (ex-Sonacotra), qui ne peuvent retourner dans leur pays d'origine en raison de la condition de séjour en France nécessaire pour bénéficier du minimum vieillesse et des autres minima sociaux. Le dispositif d'aide prévu par la loi Dalo était censé faciliter leur retour dans leur pays d'origine en compensant la perte des minima sociaux du fait de leur séjour à l'étranger.

Toutefois, plusieurs problèmes ont rendu l'aide impossible à mettre en place en pratique.

D'une part, le Conseil d'Etat a estimé que le texte n'était pas conforme au droit européen en exigeant quinze ans de résidence en France pour bénéficier de l'aide. La condition de résidence devrait être étendue à tous les pays de l'Union européenne, ce qui pose à la fois des problèmes de contrôle de l'effectivité de cette condition de résidence dans un des Etats membres (en pratique impossible) et de coût du dispositif, qui risquerait d'être considérablement plus élevé que prévu s'il était mis en place, du fait de son extension à ces nouveaux bénéficiaires.

D'autre part, le ministère chargé de l'immigration a tenté, depuis maintenant trois ans de mettre en place ce dispositif via des conventions bilatérales. En pratique, les négociations bilatérales n'ont pu aboutir et le dispositif n'a jamais été créé.

Ces difficultés juridiques et pratiques avaient d'ailleurs déjà été pointées par la commission des affaires sociales du Sénat lors de l'examen du projet de loi Dalo. Celle-ci avait formulé « un jugement d'ensemble très nuancé sur les modalités de cette mesure, qui soulèvent d'importantes difficultés sur le plan juridique et financier »12(*), en particulier son coût potentiel pour les finances publiques et les difficultés de lutte contre la fraude.

Il résulte de la modification de l'architecture du programme en 2011 que les crédits de l'ancienne action n° 13 sont englobés dans ceux de l'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » mais ne sont plus identifiables en tant que tels au sein de l'enveloppe budgétaire de cette action. Votre rapporteur spécial jugerait plus sincère budgétairement de supprimer ce dispositif plutôt que de le voir subrepticement disparaître au sein d'un autre.

b) La scission de l'action relative aux aides à l'intégration

Par ailleurs, l'ancienne action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière et des réfugiés » est, dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011, scindée en deux :

- l'action n° 12 est consacrée aux seules « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » ;

- une action n° 15 est créée pour rassembler spécifiquement les « Actions d'intégration des réfugiés ».

Cette scission correspond au souhait, pour le ministère, de donner une lisibilité plus importante aux interventions menées dans le cadre de la politique d'intégration en faveur des réfugiés alors qu'actuellement les dispositifs à destination de cette catégorie ne peuvent être distingués de ceux dont bénéficient les étrangers en situation régulière.

Le tableau ci-dessous présente donc l'évolution des crédits du programme en retraitant les crédits alloués en 2010 en fonction de la nouvelle maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2011.

Evolution des autorisations d'engagement du programme n° 104

(en millions d'euros)

 

Votées en 2010

Prévues en 2011

Evolution

Action n° 11
« Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique »

15,0

14,4

- 4,0 %

Action n° 12
« Actions d'intégration des étrangers en situation régulière »

48,2

41,9

- 13,1 %

Action n° 14
« Naturalisation et accès à la nationalité »

2,0

1,9

- 5,0 %

Action n° 15
« Actions d'intégration des réfugiés »

14,1

14,7

+ 4,3 %

Total

79,3

72,9

- 8,1 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits demandés au Parlement pour le programme n° 104 « Intégration et accès à la nationalité française » sont donc en forte diminution : - 8,1 %, soit une enveloppe inférieure de 6,4 millions d'euros à son montant en 2010. Cette contraction résulte essentiellement de la baisse de 6,3 millions d'euros des crédits de l'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui sera détaillée ci-après.

Par ailleurs, 9,7 millions d'euros de fonds de concours sont attendus pour l'année 2011, au titre du fonds européen d'intégration et du fonds européen pour les réfugiés.

2. Une subvention stable en faveur de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii)

L'action n° 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo arrivants et de formation linguistique » du programme n° 104 est intégralement composée de la subvention pour charge de service public versée à l'Ofii, second opérateur de la mission avec l'Ofpra, rattaché au programme n° 104.

L'Office national de l'immigration et de l'intégration (Ofii)

L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé, sur l'ensemble du territoire, de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de les engager dans un parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France.

L'opérateur a également pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives :

1) à l'entrée et au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;

2) à l'introduction en France, au titre du regroupement familial ou du mariage avec un Français, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ; pour préparer leur intégration, l'Office est responsable de l'organisation de tests et, le cas échéant, de formations dès le pays d'origine ;

3) à l'introduction en France, au titre du travail, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne et des ressortissants mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 21-2 du code civil ; à ce titre, l'Office facilite l'action des entreprises à l'étranger ;

4) à l'organisation du contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ;

5) à l'accueil et au suivi des demandeurs d'asile, notamment dans les conditions prévues par le II de l'article L. 348-3 du code de l'action sociale et des familles ;

6) au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ainsi qu'à des actions de développement solidaire.

Dans le cadre du parcours d'intégration, l'Office est chargé de la mise en oeuvre des dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés aux besoins d'intégration des personnes de nationalité étrangère.

Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

En 2010, la subvention pour charges de service public prévue pour l'Ofii était de 15 millions d'euros. En 2011 interviendra le transfert vers le ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de quinze agents de l'Ofii chargés de fonctions liées à l'accueil des étrangers en préfecture dans le cadre de procédures d'admission au séjour des étrangers ou de naturalisations. Il en résulte une diminution mécanique de la subvention pour charges de service public versée à l'Ofii, qui s'élèvera à 14,4 millions d'euros pour l'année 2011.

La situation financière de l'Ofii a longtemps été marquée par un fonds de roulement excessivement élevé au regard du budget total de l'opérateur et votre rapporteur spécial s'était inquiété, dans son rapport précité sur le projet de loi de finances pour 2010, que « malgré l'absence de versement des dotations de l'Etat durant trois années consécutives, le fonds de roulement [n'ait] pas été significativement réduit et reste bien au-delà des normes prudentielles applicables aux établissements publics ». Or, comme l'indique le graphique ci-dessous, cette situation s'est assainie au regard des derniers chiffres disponibles, relatifs à l'année 2009.

Evolution du fonds de roulement de l'OFII depuis 2005

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, un versement de la subvention pour charges de service public à hauteur de 4,7 millions d'euros a été opéré en 2009 et, sur l'enveloppe de 15 millions d'euros ouverte pour l'année 2010, une somme de 14,45 millions d'euros a déjà été consommée. Cela traduit l'assainissement de la situation budgétaire de l'opérateur.

Dans ce contexte, le maintien, à périmètre équivalent, du montant de la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à l'Ofii paraît justifié pour l'année 2011.

Le présent projet de loi de finances propose par ailleurs, dans son article 74, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », de modifier le régime des taxes bénéficiant à l'Ofii afin « d'adapter durablement ses ressources propres aux besoins de financement liés à l'évolution de ses missions depuis deux ans »13(*). Il est renvoyé, sur ce point, au commentaire de cet article, à la suite du présent rapport.

3. La scission bienvenue de la principale action du programme

Comme indiqué ci-dessus, l'ancienne action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière et des réfugiés » est, dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011, scindée en deux. L'objectif de cette scission est de distinguer l'aide apportée, d'une part, aux étrangers en situation régulière et, d'autre part, aux réfugiés.

Votre rapporteur se félicite de cette évolution qui traduit la nécessité, de manière générale, de distinguer l'immigration légale « classique » de la situation spécifique des étrangers qui risquent d'être persécutés dans leur pays et viennent trouver refuge en France.

a) L'action n° 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière »

D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, les crédits de l'action n° 12 diminuent fortement en 2011 pour passer de 48,2 millions d'euros à 41,9 millions d'euros (AE = CP), soit une baisse de 13 %. Les chiffres de l'année 2010 ont toutefois dû être reconstitués pour correspondre au périmètre de la nouvelle action n° 12. D'après les calculs de votre rapporteur spécial, la diminution est moins forte puisque les crédits figurant dans le projet annuel de performances correspondant au périmètre de l'action n° 12 s'élevaient à 46,2 millions d'euros en 2010.

La baisse porte essentiellement :

- à hauteur de 3,5 millions d'euros, sur les actions d'intégration, à la fois nationales et déconcentrées, en faveur des populations étrangères. Ces crédits, d'un montant total de 27 millions d'euros en 2011, sont destinés à subventionner des associations et à financer des dispositifs régionaux de soutien social et culturel aux migrants ;

- à hauteur de 745 000 euros, sur le financement des foyers de travailleurs migrants (FTM), doté de 12 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 6,2 % par rapport à 2010.

Votre rapporteur spécial est réservé sur ces diminutions, dont on ne maîtrise pas l'impact qu'elles auront sur le financement des dispositifs d'intégration des étrangers en situation régulière.

b) L'action n° 15 « Actions d'intégration des réfugiés »

Les crédits de l'action n° 15 sont stables par rapport aux dotations prévues en 2010 pour les actions correspondantes. Ils s'élèvent à 14,7 millions d'euros (AE = CP).

L'action n° 15 « Actions d'intégration des réfugiés » est une nouveauté du présent projet de loi de finances mais ne fait que regrouper des actions déjà existantes :

- des aides d'urgence ou d'actions au bénéfice des réfugiés statutaires et bénéficiaires de la protection subsidiaire ayant pour but d'assurer une prise en charge médicale, sociale et psychologique. Une partie est distribuée via des associations ;

- des activités relevant de l'intégration des réfugiés, notamment celles ayant trait à l'aide à l'accès au logement et à l'emploi de ces populations ;

- les allocations forfaitaires régulières, d'un montant de 300 000 euros, versées précédemment par le ministère des affaires étrangères et européennes à des réfugiés marocains ou tunisiens, anciens chefs ou fonctionnaires des anciens protectorats français, qui ont dû se réfugier en France au moment de l'indépendance de leur pays. Ces crédits avaient été transférés en 2008 au programme n° 104.


* 11 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 12 Rapport n° 181 (2006-2007), M. Bernard Seillier, rapporteur, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 13 Réponses aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.