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Projet de loi de finances pour 2011 : Immigration, asile et intégration

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME N°303 « IMMIGRATION ET ASILE » SONT SOUS-ÉVALUÉS

Le programme n° 303 « Immigration et asile » rassemble quatre actions qui retracent respectivement les crédits destinés :

- au fonctionnement de l'administration des visas ;

- au soutien apporté aux demandeurs d'asile et à l'organisation de la demande d'asile ;

- à la lutte contre l'immigration irrégulière ;

- aux fonctions « soutien » des services du ministère en charge de l'immigration.

Evolution des crédits du programme n° 303

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Votées en 2010

Prévues en 2011

Evolution

Votés en 2010

Prévus en 2011

Evolution

Action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas »

2,6

2,6

0,0 %

2,6

2,6

0,0 %

Action n° 2
« Garantie de l'exercice du droit d'asile »

315,8

327,8

+ 3,8 %

316,3

327,8

+ 3,6 %

Action n° 3
« Lutte contre l'immigration irrégulière »

103,7

92,7

- 10,6 %

93,7

90,5

- 3,4 %

Action n° 4
« Soutien »

63,6

67,9

+ 6,8 %

65,4

67,9

+ 3,8 %

Total

485,7

490,9

+ 1,1 %

478,1

488,6

+ 2,2 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Le montant total des fonds de concours attendus pour 2011 est, en outre, de 12,3 millions d'euros. Ils correspondent essentiellement aux fonds européens « retour » et « frontières extérieures ».

La légère augmentation des crédits du programme s'explique principalement par la hausse de l'enveloppe budgétaire destinée à l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », alors que les crédits destinés à l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » diminuent de manière significative.

1. Le financement de la politique des visas

Les crédits de l'action n° 1 n'appellent pas de remarque particulière. Stables à 2,6 millions d'euros (AE = CP) par rapport à l'année 2010, ils correspondent au coût de fonctionnement de l'administration des visas :

- d'une part, 1,6 million d'euros consacrés au fonctionnement de la sous-direction des visas et à la mise en oeuvre de la politique des visas dans les postes diplomatiques et consulaires ;

- d'autre part, 1 million d'euros de crédits d'investissement destinés à financer les évolutions du système d'information Réseau Mondial Visa (RMV), en particulier son adaptation au Visa Information System (VIS) européen, et le renouvellement du parc informatique des postes diplomatiques et consulaires.

2. La sous-budgétisation persistante des actions de soutien aux demandeurs d'asile
a) Les crédits d'hébergement des demandeurs d'asile et d'ATA augmentent...

Les crédits de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » augmentent de 12 millions d'euros en AE et de 11,5 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2010.

Cette hausse résulte presque exclusivement de la majoration des crédits destinés au dispositif déconcentré d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, qui passent de 21 millions d'euros en 2010 à 31 millions d'euros en 2011. D'après les informations fournies par le Gouvernement, cette hausse doit permettre de financer 5 865 places en hébergement d'urgence en 2011, au lieu de 3 978 en 2010, pour un coût moyen journalier stable estimé à 14,52 euros.

Ce dispositif déconcentré, géré par les préfets, permet le financement des dépenses d'hébergement d'urgence en hôtel ou en structures collectives lorsqu'il n'y a pas de places en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), qui sont les structures pérennes d'accueil, ou lorsque les demandeurs d'asile ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier de l'accès à un CADA.

Au sein de la même action, le dispositif des CADA voit néanmoins, pour sa part, les crédits qui lui sont consacrés diminuer. Ils passent en effet de 202,6 millions d'euros en 2010 à 199 millions d'euros en 2011 (AE = CP), alors même que le nombre de places disponibles en CADA a augmenté, passant de 21 189 à 21 689 en 2010. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, pour faire face à cette diminution, le ministère chargé de l'immigration a programmé un audit des CADA, qui devrait notamment permettre de rationaliser leur organisation et de dégager des marges de manoeuvre budgétaires supplémentaires.

Le reste des crédits de l'action n° 2 est principalement consacré au financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA), dont bénéficient7(*) les demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la CNDA. Cette prestation est servie aux demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés en CADA alors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. L'enveloppe prévue pour 2011 est de 54 millions d'euros (AE = CP), en hausse de 1 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Elle correspond au versement d'une allocation, non revalorisée en 2011, de 10,67 euros par jour, à un nombre annuel moyen de bénéficiaires de 13 405, en hausse de 1,9 % par rapport à l'année 2010, soit 300 bénéficiaires de plus.

b) ...mais ne suffiront pas à financer les dépenses

Votre rapporteur spécial souhaite pointer plusieurs incohérences dans le projet de budget présenté par le Gouvernement.

Ainsi, d'une part, les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence augmentent de manière significative, alors que ceux consacrés à l'ATA augmentent faiblement. Certes, ce ne sont pas exactement les mêmes publics qui bénéficient des deux dispositifs en raison de conditions d'octroi de ces prestations qui diffèrent l'un de l'autre. Toutefois, ils sont influencés par les mêmes phénomènes : la hausse du nombre de demandeurs d'asile et l'allongement des délais de traitement des dossiers, notamment par la CNDA. Il est donc paradoxal qu'une enveloppe augmente de 48 % alors que l'autre ne progresse que de 1,9 %.

Cette différence est d'autant plus étonnante que les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances restent, pour ces deux dispositifs, inférieurs à ceux ajoutés en gestion en 2010. En effet, par décret d'avance8(*), ont été ouverts, en 2010, 60 millions d'euros (AE = CP) pour financer, d'une part, l'ATA, à hauteur de 10 millions d'euros et, d'autre part, l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, à hauteur de 50 millions d'euros. Il en résulte qu'au total, les crédits disponibles pour 2010 s'élevaient respectivement à 63 millions d'euros pour l'ATA et à 71 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence.

Par rapport aux crédits ouverts en 2010, le présent projet de loi de finances propose donc des diminutions de 14,3 % pour l'ATA et de 56,2 % pour le dispositif d'hébergement d'urgence.

Or, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le rythme de la demande d'asile est en hausse durant les neuf premiers mois de l'année 2010 : + 8,5 % par rapport à la même période en 2009. Aucune raison n'indique qu'il doive diminuer en 2011. Seule une légère décélération est, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, perceptible à la fin de l'année 2010.

Evolution des demandes d'asile formulées en France

Année

Premières

demandes

Réexamens

Total demandes hors mineurs accompagnants

Demandes mineurs accompagnants

Total général

2005

42 578

9 488

52 066

7 155

59 221

2006

26 269

8 584

34 853

4 479

39 332

2007

23 804

6 133

29 937

5 583

35 520

2008

27 063

7 195

34 258

8 341

42 599

2009

33 235

5 568

38 803

8 883

47 686

2010

(estimation)

       

50 000

Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Même si les délais de traitement des dossiers par la CNDA peuvent diminuer, il est peu probable que cette diminution ait lieu à court terme et suffise à compenser budgétairement l'augmentation du flux des demandes d'asile. Il apparaît donc que dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Un nouveau décret d'avance sera donc nécessaire, en 2011, pour abonder à nouveau les crédits du programme n° 303, faisant suite à ceux :

- du 24 octobre 20089(*), pour un montant de 36 millions d'euros (AE = CP) ;

- du 9 novembre 200910(*), de 70,1 millions d'euros en AE et de 60,4 millions d'euros en CP ;

- et du 29 septembre 2010, pour un montant de 60 millions d'euros (AE = CP).

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement visant à abonder à un niveau plus raisonnable le montant des crédits affectés à l'hébergement des demandeurs d'asile et au versement de l'allocation temporaire d'attente (ATA) en leur faveur.

Il transfère sur le programme « Immigration et asile » une partie des crédits de l'action « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière » du programme « Intégration et accès à la nationalité française » :

- 2,85 millions d'euros destinés à la Cité nationale de l'histoire de l'immigration qui, en tant qu'opérateur du ministère de la culture, devrait être financée intégralement par lui ;

- 10 millions d'euros de subventions à des acteurs économiques et sociaux mettant en place des dispositifs d'intégration.

Ces actions ne sont pas inutiles, mais la sincérité budgétaire impose d'abonder à une hauteur raisonnable les crédits liés à la demande d'asile. Le transfert proposé porte donc sur 12,85 millions d'euros, ce qui devrait combler une partie du déficit du programme « Immigration et asile », estimé par votre rapporteur spécial à près de 50 millions d'euros.

3. La forte diminution des crédits consacrés à la lutte contre l'immigration irrégulière

Les crédits de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » connaissent une forte diminution dans le projet de budget pour 2011. Ils s'élèveraient, l'année prochaine, à 92,7 millions d'euros en AE et 90,5 millions d'euros en CP, soit des baisses respectives de 10,6 % et 3,4 % par rapport à 2010.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette contraction résulterait de la baisse du coût de la billetterie et par conséquent des frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière.

La diminution des crédits de l'action s'explique également par la chute des crédits d'investissement consacrés aux centres de rétention administrative (CRA). La gestion de ces crédits a été transférée au ministère chargé de l'immigration au 1er janvier 2010. Pour l'année en cours, ils s'élevaient à 24 millions d'euros en AE et seront de 15,9 millions d'euros en 2011. Cette diminution correspond à une réduction du programme de construction par rapport à 2010.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, sur les 15,9 millions d'euros d'AE pour 2011, plus de 9 millions d'euros devraient être consacrés au financement du nouveau CRA de Mayotte, pour lequel un appel d'offre doit être lancé en 2011. Le ministère chargé de l'Intérieur prendra à sa charge le reste du coût du CRA, qui s'élève au total à 18 millions d'euros.

4. L'Ofpra : un opérateur financièrement sain, à l'efficacité satisfaisante

L'office français de protection des réfugiés et des apatrides

Créé en 1952, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) est un établissement public administratif placé, depuis sa création, sous la tutelle de l'État et plus précisément, depuis le 1er janvier 2008, du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Le financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par le ministère.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, l'OFPRA traite toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial), au cours d'une instruction unique et assure la protection des réfugiés. L'action de l'Office contribue à l'atteinte de l'objectif 3 du programme n° 303 visant à l'amélioration de la fluidité du traitement de la demande d'asile en réduisant le délai moyen d'instruction de cette dernière.

Par ailleurs, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, un contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2009-2011 a été signé le 9 décembre 2009 entre les ministères en charge de l'immigration et du budget et l'Office. Le contrat détermine six objectifs fixés à l'Office, dont l'un concerne la mise en place d'un contrôle interne comptable. Il prévoit également un processus de gouvernance, fondé d'une part sur le renseignement trimestriel d'un certain nombre d'indicateurs de suivi, d'autre part sur la création d'un comité de suivi du contrat qui s'est réuni notamment à mi-parcours de son exécution. Il fixe enfin les moyens affectés à l'Office sur la période, en termes d'effectifs et de crédits alloués par l'État dans le cadre de sa subvention annuelle pour charges de service public.

Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

a) Un fonds de roulement satisfaisant

La situation financière de l'Ofpra paraît saine. En effet, son fonds de roulement, comme l'indique le tableau ci-dessous, est relativement faible, et correspond à 34 jours de charges de fonctionnement pour l'office.

Evolution du fonds de roulement de l'Ofpra

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010 (estimation)

Fonds de roulement

3,95

7,74

7,27

3,81

2,88

3,33

Source : réponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur spécial

Cette situation est satisfaisante au regard des normes prudentielles applicables aux établissements publics, qui préconisent un fonds de roulement égal à environ 30 jours de fonctionnement de l'établissement.

b) Un renforcement de moyens humains pour juguler la hausse des délais de traitement des dossiers

La subvention pour charges de service public versée à l'Ofpra augmente entre 2010 et 2011, passant de 32 millions à 34,5 millions d'euros. La convention d'objectifs et de moyens signée avec l'Etat prévoyait, pour 2011, une enveloppe de 33,6 millions d'euros. La dotation prévue dans le présent projet de loi de finances est donc en hausse de 0,9 million d'euros par rapport à cette prévision. Cette augmentation correspond au solde de deux mouvements : d'une part, une réduction de 0,6 million d'euros résultant d'un effort de gestion budgétaire et, d'autre part, une dotation supplémentaire de 1,5 million d'euros.

Cette dotation de 1,5 million d'euros doit permettre de financer l'augmentation du plafond d'emplois de l'opérateur, qui sera porté à 442 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETP) contre 412 ETP en 2010, du fait du recrutement de trente contractuels, pour une période de dix-huit mois, afin de résorber le stock de dossiers existant au 31 décembre 2010 et de limiter autant que possible l'allongement des délais d'instruction, malgré les variations de la demande d'asile.

Evolution des délais moyen et médian de traitement des dossiers par l'Ofpra

(en jours)

Année

Délai moyen sur 1ères demandes

Délai médian sur 1ères demandes

Délai moyen toutes décisions

2006

140,8

106

110

2007

130,2

97

105

2008

127,1

108

100

2009

143,5

132

118

2010 (données provisoires sur 6 mois)

152,7

118

135

Source : réponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur spécial

En effet, comme l'indique le tableau ci-dessus, l'accroissement de la demande d'asile a mécaniquement conduit à un allongement des délais de traitement des dossiers devant l'Ofpra.

Le délai moyen pour les premières demandes est ainsi passé de 127 jours en 2008 à plus de 152 sur les six premiers mois de l'année 2010. Sur un plan budgétaire, comme l'a montré le rapport précité de votre rapporteur spécial et de votre collègue Jean-Claude Frécon sur la CNDA, le coût de l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile par l'Ofpra et par la CNDA est élevé.

Par conséquent, on ne peut que saluer le renforcement des moyens humains de l'Ofpra, qui devrait permettre d'éviter une nouvelle dérive de ces délais de traitement, qui s'avèrerait encore plus coûteuse pour les finances publiques. Ce renforcement fait d'ailleurs partie des orientations dégagées pour le ministère par la révision générale des politiques publiques (RGPP).


* 7 Conformément à la directive européenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative aux normes minimales d'accueil des demandeurs d'asile.

* 8 Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 9 Décret n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 10 Décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.