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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice ( rapport général - première lecture )

D. LA BAISSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT : - 2,1 %

Le présent programme comporte 757,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 757,9 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse respectivement de 1,6 % et de 2,1 %.

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent légèrement de 3,3 millions d'euros, soit + 0,8 %.

Cette quasi-stabilité de la dépense s'explique par la perte de 140 ETPT, le plafond d'emploi du programme baissant à 8 501 ETPT. Alors que 60 ETPT sont créés au titre des personnels d'encadrement, les suppressions portent sur :

- 147 ETPT de catégorie C ;

- 41 ETPT de catégorie B (métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif) ;

- 12 ETPT de catégorie B (administratifs et techniques).

Il convient de souligner que les suppressions d'emplois ne concernent que les fonctions support de la PJJ, et pas les postes d'éducateurs. Par ailleurs, 50 % des économies dégagées grâce à cet effort de rationalisation sont réaffectées à la PJJ.

Pour autant, votre rapporteur spécial considère qu'un seuil a probablement été atteint et qu'il est désormais difficile d'aller encore au-delà en matière de réduction des effectifs de la PJJ.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) reculent de 15,5 millions d'euros (soit - 4,7 %, contre déjà une baisse de - 3,3 % en 2010), tandis que les crédits d'investissement (titre 5) s'élèvent à 13,6 millions d'euros (- 20,9 %, contre déjà une baisse de - 14 % en 2010).

Ces diminutions de crédits s'expliquent par le recentrage de l'activité de la PJJ sur les mineurs délinquants ainsi que par la rationalisation de son organisation territoriale.

Il convient, dans ce cadre, de relever la poursuite de l'évolution à la baisse (- 7 %) de la dotation allouée au secteur associatif habilité (SAH). La réduction des prises en charge des jeunes majeurs compense, ainsi, le surcoût lié à l'extension en année pleine de trois centres éducatifs fermés (CEF) en 2010.

Après une baisse de 25 % en 2010, les dépenses d'intervention (titre 6) demeurent quasi stables en passant de 3,4 millions d'euros en 2010 à 3,2 millions d'euros en 2011 (- 5,9 %). Ces dépenses correspondent aux subventions aux associations qui accompagnent l'action de la PJJ, particulièrement en matière d'insertion.

E. UNE PERFORMANCE DIFFICILE À APPRÉHENDER

La performance du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » est difficile à appréhender, dans la mesure où elle dépend aussi de plusieurs variables qui lui sont, au moins en partie, extérieures.

Ainsi, l'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat, avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence).

En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante.

Enfin, le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire doit être pris en compte, notamment concernant le pouvoir de prescription des mesures éducatives. Le juge décide seul, dans le respect des textes en vigueur, de la nature et de la durée des mesures éducatives qu'il prononce. Il peut également choisir le service chargé de les mettre en oeuvre.

En 2011, les indicateurs de la PJJ feront l'objet d'évolutions ou d'adaptations afin d'en réduire le nombre ou d'en améliorer la pertinence.

L'indicateur 1.4 est renommé « Part des jeunes âgés de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi » afin de préciser son périmètre exact.

Relatif au taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge au pénal, cet indicateur permet de mettre en évidence, pour 2010, une performance relativement satisfaisante : 70 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure. La prévision pour 2011 se situe à un niveau de 71 %, avec une cible de 73 % pour 2013.

Les deux sous-indicateurs relatifs aux taux d'activité des psychologues et des assistants de service sociaux de l'ancien indicateur 3.2 « Taux d'activité par catégorie de personnel pour chaque type de mesure » sont supprimés car peu représentatifs. En effet, il s'agit d'effectifs réduits et les modalités de réalisation des investigations vont évoluer avec la mise en oeuvre d'une nouvelle mesure d'investigation venant remplacer l'investigation d'orientation éducative ainsi que l'enquête sociale et rendant obsolètes les cibles actuelles. Par ailleurs, le calcul des sous-indicateurs ne prenait pas en compte la totalité des missions de ces agents qui interviennent également en soutien des équipes éducatives pour l'ensemble des mesures. En conséquence, l'indicateur 3.2 est renommé « Taux d'activité des éducateurs en milieu ouvert ».

Le sous-indicateur « Prix d'une journée de placement collectif mineurs délinquants hors CER et CEF (secteur associatif habilité) » de l'indicateur 3.3 est renommé « Prix d'une journée de placement en établissement non spécialisé (secteur associatif habilité) » afin d'en améliorer la lisibilité.

Le sous-indicateur « Prix d'une journée de placement en établissement de placement éducatif UEHC (secteur public) » de l'indicateur 3.3 est renommé « Prix d'une journée de placement en établissement de placement éducatif EPE (secteur public) ». Son périmètre est élargi à l'ensemble des placements effectués au sein des établissements de placement éducatif (EPE).

Le sous-indicateur « Prix d'une journée de placement CER (secteurs public et associatif habilité) » de l'indicateur 3.3 est renommé « Prix d'une journée de placement CER (secteur associatif habilité) ».

L'indicateur 3.3 relatif au « coût complet des mesures judiciaires par journée ou par acte » offre, pour sa part, une perspective très complète sur le niveau et l'évolution des coûts des principales mesures judiciaires prononcées. Le coût d'une mesure d'investigation et d'orientation éducative, par exemple, s'élève à 3 242 euros en prévision actualisée pour 2010 (soit un niveau identique à la réalisation en 2009).

Le coût d'une journée en centre éducatif fermé (CEF) est de 625 euros en prévision actualisée pour 2010 (contre 600 euros en réalisation en 2009), avec une cible de 616 euros en 2011. Ce coût relativement élevé doit, toutefois, être remis en perspective au regard de la montée en charge progressive de ce dispositif et des charges fixes importantes engendrées initialement par ces structures d'accueil. Ces charges ont vocation à être étalées à mesure que ce programme de création de CEF55(*) approche de son régime de croisière.

Les taux d'occupation des établissements sont en progrès. Ainsi, ce taux est-il passé de 86 % pour les centres éducatifs renforcés (CER) en 2009, à 88 % en prévision actualisée pour 2010, avec une cible de 90 % en 2011.

L'amélioration observée sur cet indicateur s'inscrit dans un processus d'optimisation des structures d'hébergement du secteur public. Ce processus a notamment conduit à la réalisation d'un bilan individualisé de la situation des établissements qui ont connu une sous-utilisation importante et durable, afin de prendre des mesures correctives. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, une prise en compte de la performance en fonction de la réalisation des objectifs de taux d'occupation a été introduite en 2006. En 2008, elle a pris la forme d'une bonification budgétaire au regard de l'activité des services.


* 55 Le programme d'ouverture de CEF comprend 48 structures, dont 11 dans le secteur public et 37 dans le secteur associatif, soit à terme 532 places. A ce jour, 40 CEF sont ouverts (9 dans le secteur public et 31 dans le secteur associatif) et 2 autres ouvriront avant la fin de l'année 2010. Pour 2011 et 2012, 6 ouvertures sont encore programmées.