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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

- Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » augmentent en autorisations d'engagement de 13,2 %, en passant de 342,6 millions d'euros à 388 millions d'euros, et de 12,4 % en crédits de paiement, en passant de 294,8  millions d'euros à 331,3 millions d'euros.

- L'action 1 « Aide juridictionnelle » voit sa dotation augmenter de 274,8 millions d'euros en 2010 à 312,3 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

- Au regard de cette progression, il convient de souligner que, en 2011, les crédits d'aide juridictionnelle (AJ) devront également couvrir l'assujettissement des rétributions versées aux avocats et aux avoués à un taux de TVA à 19,6 %, contre 5,5 % antérieurement. Cette disposition représente un coût de 36,7 millions d'euros pour le programme.

- 99,8 % des moyens de ce programme sont constitués de crédits d'intervention (AJ, subventions aux associations d'aide aux victimes, associations de médiation familiale...).

- Votre rapporteur spécial estime nécessaire une réforme de l'AJ afin de répondre à la hausse du nombre d'admissions au cours des dernières années (900 000 en prévision pour 2011).

- Reprenant l'une des propositions de votre rapporteur spécial, l'article 41 du présent projet de loi de finances instaure un ticket modérateur de 8,84 euros à la charge du bénéficiaire de l'AJ. L'objectif visé par cette mesure est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l'AJ, afin d'éviter les abus de procédure. Il en est attendu une économie d'environ 3,9 millions d'euros en 2011 et de 5,2 millions d'euros à partir de 2012.

- Les délais de traitement des demandes d'AJ enregistrent une amélioration continue. Ainsi, alors qu'en 2007 22 % des bureaux d'AJ (BAJ) dépassaient le délai cible de deux mois, ils n'étaient plus que 18 % en 2009 et seront 12 % en 2010.

- Le « taux de recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'AJ » reste faible avec 12 % en cible pour 2011.

V. LE PROGRAMME 101  « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

A. UN PROGRAMME DOMINÉ PAR LE POIDS DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)

Bien qu'il ne contienne que 4,6 % des moyens de la mission « Justice » (crédits de paiement), le programme « Accès au droit et à la justice » revêt une importance singulière, car il vise à répondre à l'aspiration croissante des citoyens à mieux connaître leurs droits et à pouvoir agir en justice.

L'aide juridictionnelle (AJ) constitue la première action du présent programme, avec 94,3 % de ses moyens. Le « passage en limitatif » des crédits d'AJ, à compter du 1er janvier 2006 avec l'entrée en vigueur de la LOLF, a marqué une étape essentielle pour ces dépenses dont, d'une certaine manière, l'ordonnateur est le justiciable, puisque l'AJ est un droit pour ceux qui répondent aux conditions légales.

L'AJ (totale ou partielle) concerne les personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice, en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense, devant toute juridiction, et s'applique aux procédures, actes ou mesures d'exécution. Les prestations sont versées aux avocats par l'intermédiaire des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA)56(*) et directement pour les autres auxiliaires de justice.

Le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité, objet de l'action 2 du présent programme, est mis en oeuvre par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), actuellement au nombre de 94 et dont l'implantation sur l'ensemble du territoire atteindra son terme dans les deux ans à venir. Ces groupements d'intérêt public (GIP) sont des opérateurs de l'Etat chargés, notamment, de coordonner les activités des « maisons de la justice et du droit » (MJD), implantées principalement dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ainsi que les « points d'accès au droit » (PAD). Cette action dispose de 1,8 % des moyens du programme.

La politique d'aide aux victimes d'infraction pénale (action 3, dotée de 3,1 % des crédits de paiement du programme) consiste principalement dans le soutien des associations d'aide aux victimes, dont le réseau assure l'accueil, l'information et l'orientation auprès des TGI57(*). L'action vise, également, des dispositifs plus ciblés de réponse en urgence, tels que le numéro 08VICTIMES58(*). Enfin, elle renvoie aux bureaux d'aide aux victimes implantés au sein des principaux TGI59(*).

Enfin, l'action 4 « Médiation familiale et espaces de rencontre » représente 0,8 % des crédits de paiement du programme et s'inscrit dans les orientations du ministère de la justice et des libertés qui visent à maintenir les liens familiaux au-delà des séparations et des divorces. L'intégration de dispositions spécifiques sur la médiation familiale dans le code civil et le nouveau code de procédure civile60(*) a, en effet, été l'occasion de promouvoir ce mode de résolution amiable des conflits et de mieux prévenir les conflits ou leur multiplication. La mise en oeuvre de ces dispositions repose essentiellement sur le réseau des associations et services de médiation familiale.

Gérés par des associations, des espaces de rencontre parent(s) / enfants, organisent, le plus souvent sur décision du juge aux affaires familiales (JAF), un droit de visite entre un enfant et l'un de ses parents, lorsqu'un accompagnement particulier est requis. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l'enfance permet au JAF de recourir à un tel espace.


* 56 Votre commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, a demandé à la Cour des comptes une enquête sur la gestion de l'AJ par les CARPA. Une audition « pour suite à donner » à cette enquête s'est déroulée le 29 octobre 2008, qui a donné lieu à un rapport d'information n° 63 (2008-2009), « Vers un regroupement des caisses de règlements pécuniaires des avocats ? ».

* 57 Au total, 180 associations d'aide aux victimes sont conventionnées par les CA.

* 58 Ce numéro offre une écoute et une orientation personnalisée, 7 jours sur 7, de 9 h à 21 h. Il est géré par l'institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM) et subventionné en majorité par le ministère de la justice.

* 59 En 2009, 13 bureaux d'aide aux victimes ont été mis en place et l'objectif consiste à en créer 50 supplémentaires d'ici à 2012, dont 13 en 2011.

* 60 Loi n° 2002-305 du 2 mars 2002 sur l'autorité parentale et loi n° 2004-439 du 26 avril 2004 sur le divorce.