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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice ( rapport général - première lecture )

G. LES INCERTITUDES QUANT À LA RÉFORME DE L'APPEL

Ayant été examiné en première lecture à l'Assemblée nationale34(*) et au Sénat35(*), puis en seconde lecture à l'Assemblée nationale36(*), le projet de loi portant fusion des professions d'avocat et d'avoué près les CA vise à simplifier l'accès à la justice en appel. Il comporte en particulier la suppression de l'obligation de recourir à un avoué pour suivre une procédure d'appel.

Ainsi, sous la réserve de l'adoption définitive de ce texte par le Parlement, les 231 offices regroupant 430 avoués seront, à cette date, supprimés et la postulation devant la CA sera ouverte à l'ensemble des avocats du ressort de la cour.

L'article 54 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 200937(*) a institué un droit d'un montant de 150 euros dû par les parties à l'instance d'appel lorsque la constitution d'avocat est obligatoire devant la CA. Ce droit est acquitté par l'avocat postulant pour le compte de son client. Il n'est pas dû par la partie bénéficiaire de l'aide juridictionnelle (AJ). Le produit de ce droit est affecté au fonds d'indemnisation de la profession d'avoués près les CA, qui sera créé dans le cadre de la réforme de la représentation devant les CA.

Le même article comprend également des exonérations fiscales visant à accompagner les opérations de restructuration liées à la suppression du statut d'avoué.

Outre ce volet fiscal, la Chancellerie prévoit des mesures d'accompagnement de cette réforme pour les collaborateurs des avoués, via notamment l'ouverture de postes dans les services judiciaires. Ainsi, au titre de l'année 2010, un recrutement par concours de 100  greffiers en catégorie B et un recrutement sans concours de 130 adjoints administratifs en catégorie C ont été ouverts en faveur des personnels des études d'avoués. Il est prévu que ce dispositif  d'accompagnement soit poursuivi en 2011 avec des recrutements complémentaires en catégorie A et C.

Dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi précité, il est toutefois particulièrement difficile d'avoir une idée précise sur les incidences budgétaires de cette réforme.

Cependant, votre rapporteur spécial attire l'attention de votre commission sur la nécessité de trouver un mode d'indemnisation juste et équitable pour les avoués, ainsi que de prévoir des mesures de reclassement adaptées pour leurs personnels38(*).

H. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE LA JUSTICE DES MINEURS DANS LE VOLET PERFORMANCE

Pour le programme « Justice judiciaire », les objectifs retenus par le projet annuel de performance de la présente mission se situent dans le prolongement de ceux fixés par la LOPJ avec une attention particulière attachée à l'amélioration de l'efficacité de la justice au service des citoyens, à l'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et au développement de l'effectivité de la réponse pénale.

D'une manière générale, les indicateurs, portant, tant en matière civile que dans le domaine pénal, sur les délais des procédures, l'ancienneté du stock, le nombre d'affaires traitées par magistrats et par fonctionnaires, sont satisfaisants dans leur conception. Ils répondent aux préoccupations des justiciables qui souhaitent une « justice plus rapide ».

Dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau document de politique transversale (DPT) relatif à la justice des mineurs, créé par l'article 137 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le programme « Justice judiciaire » s'enrichit en 2011 de plusieurs sous-indicateurs propres à la justice des mineurs, définis et déclinés à partir des objectifs et indicateurs existants :

- pour l'objectif 1 « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile », l'indicateur 1.1 « Délai moyen de traitement des procédures par type de juridiction » comprend un sous-indicateur pour les CA et relatif aux « Appels sur décisions du juge des enfants en assistance éducative » et un sous-indicateur pour les TGI et relatif au « Juge des enfants (assistance éducative) » ;

- pour l'indicateur 1.6 « Nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège ou par conseiller rapporteur (en équivalent temps plein travaillé) » du même objectif, un nouveau sous-indicateur porte sur les TGI et s'intéresse au « Juge des enfants (mesure en matière d'assistance éducative) » ;

- pour l'objectif 2 « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale », les sous-indicateurs « Mineurs (crimes) » et « Mineurs (délits) » viennent enrichir l'indicateur 2.1 « Délai moyen de traitement des procédures pénales » ;

- pour l'objectif 3 « Amplifier et diversifier la réponse pénale et améliorer l'exécution des décisions pénales », l'indicateur 3.2 « Taux d'alternative aux poursuites (TGI) » est complété par le sous-indicateur « Justice des mineurs (y compris les mesures de rappels à la loi) ».

L'analyse des performances du programme en matière de délais pour les décisions rendues met en évidence une réduction de ces délais au civil. Ainsi, pour les CA par exemple, une affaire civile était en moyenne traitée en 11,9 mois en 2009, mais l'a été en 11,5 mois en 2010 (avec une cible de 11 mois en 2011).

De même, les efforts pour réduire les stocks au civil semblent continuer de porter leurs fruits, comme l'illustre l'évolution de l'indicateur rendant compte de l'ancienneté moyenne du stock par type de juridiction : 13 mois en 2009 et 12,9 mois pour 2010 (avec une cible de 12,8 mois en 2011) dans le cas des TGI.

Au pénal, les juridictions peinent en revanche plus à réduire les délais, ainsi que l'illustre l'accroissement du délai moyen de traitement des procédures devant la Cour de cassation : 133 jours en 2010 contre 129 jours en 2009 (avec une cible de 130 jours pour 201139(*)). S'agissant de cet indicateur, on doit en outre regretter l'absence de données disponibles en réalisation pour 2009 en dehors de la Cour de cassation.

Une fois la décision rendue, encore faut-il qu'elle soit exécutée. De ce point de vue, le taux de mise à exécution ne progresse guère. Par exemple, le taux de mise à exécution d'une condamnation à un travail d'intérêt général (TIG) était de 89,6 % en 2008, de 89,4 % en 2009, de 90 % en prévision actualisée pour 2010 et se situe à 91 % en prévision pour 2011.

A cet égard, il convient néanmoins de noter que la mise en place de bureaux d'exécution des peines (BEX)40(*) a constitué un facteur d'efficacité certain, en évitant toute discontinuité entre le prononcé de la décision à l'audience et la mise en oeuvre de la sanction.

L'indicateur portant sur la « Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale », rattaché à l'objectif 4 « Maîtriser la croissance des frais de justice », constitue une base pertinente pour un suivi efficace et dans le temps de ce poste budgétaire. Il devient d'autant plus stratégique que la dynamique de ces frais repart à la hausse depuis 2009.

En 2008, cette dépense moyenne s'élevait à 211 euros. En 2009, elle se montait à 225 euros et une légère inflexion à la baisse est notée en 2010 avec une dépense de 220 euros en prévision actualisée. La prévision pour 2011 est, pour sa part, établie à 215 euros.

Votre rapporteur spécial estime toutefois que cet indicateur, portant sur la seule matière pénale, mériterait d'être complété pour couvrir l'ensemble du domaine des frais de justice. Un tel enrichissement, par l'intermédiaire de sous-indicateurs, permettrait en effet de disposer d'une vision plus complète de l'évolution de ce poste de dépense.

Enfin, l'objectif 5 « Développer la communication électronique » permet de rendre compte de la capacité de l'institution judiciaire à tirer le meilleur profit des nouvelles technologies.

Il est mesuré au travers de l'indicateur « Nombre d'utilisations de la visioconférence » portant sur les CA (3 220 en prévision actualisée pour 2010 et 3 300 en cible pour 2011) et les TGI (5 520 en prévision actualisée pour 2010 et 5 620 en cible pour 2011).

A cet égard, votre rapporteur spécial souligne que désormais toutes les CA et tous les TGI sont équipés d'un matériel de visioconférence. Ce dispositif, également implanté dans les établissements pénitentiaires, doit aussi permettre de réduire les charges de transfèrements judiciaires.


* 34 Texte adopté par l'Assemblée nationale le 6 octobre 2010.

* 35 Texte adopté par le Sénat le 22 décembre 2009.

* 36 Texte adopté par l'Assemblée nationale le 13 octobre 2010.

* 37 Cf. notamment, rapport n° 158 (2009-2010) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2009, tome I, Philippe Marini.

* 38 Les offices d'avoués comptent plus de 1 800 salariés.

* 39 L'évolution de la cible pour la Cour de cassation tient compte de l'impact prévisible de la réforme sur la question préalable de constitutionnalité (QPC), qui introduit pour le justiciable la possibilité d'un recours en constitutionnalité devant la Cour de cassation puis, le cas échéant, devant le Conseil constitutionnel. Ces recours sont synonymes d'un rallongement des durées de traitement des procédures pénales.

* 40 Expérimentaux dans huit juridictions en 2004, ils ont été généralisés à compter du 1er janvier 2007.