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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

J. PROGRAMME « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLE »

Le programme 142 finance l'enseignement supérieur agricole et la recherche conduite par le ministère de l'agriculture, notamment au travers de l'Institut national de la recherche agronomique.

L'enseignement supérieur agricole a accueilli plus de 11 600 étudiants durant l'année universitaire 2009-2010. 59,6 % de ces étudiants relèvent de l'enseignement public.

1. Les principaux chiffres

Le programme 142 regroupe 297,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 300,1 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 1,2 % des CP de la mission. L'évolution des crédits de ce programme à périmètre constant est de - 0,56 %.

Ce programme est divisé en deux actions dont les crédits sont ainsi répartis.

Présentation par action des crédits demandés pour 2011

(en milliers d'euros)

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Enseignement supérieur

258 923,0

261 445,0

87,1 %

Recherche, développement et transfert de technologie

38 698,3

38 698,3

12,9 %

TOTAL

297 621,3

300 143,3

 

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Le plafond d'emplois de ce programme serait fixé en 2011 à 2 676 emplois ETPT, soit le maintien du niveau d'emploi de 2010.

La reconstitution du plafond d'emplois du programme entre 2006 et 2011 permet de constater une stabilité des effectifs sur la période considérée. L'objectif de maintien des moyens humains a pu être assuré en matière d'enseignement supérieur et de recherche. Votre rapporteur spécial y voit un effet bénéfique du caractère interministériel de cette mission qui a permis, grâce aux dérogations dont elle bénéficie (cf. supra), de préserver les emplois du secteur de la recherche et de l'enseignement supérieur, quel que soit le ministère de rattachement de ces emplois.

Évolution du plafond d'emplois à périmètre constant

(ETPT)

Nouvelle nomenclature d'emplois

LFI 2006 périmètre 2011

LFI 2007 périmètre 2011

LFI 2008 périmètre 2011

LFI 2009 périmètre 2011

LFI 2010 périmètre 2011

PLF 2011

A administratifs

84

85

84

77

74

70

A techniques

477

433

383

451

507

505

B et C administratifs

349

359

315

303

289

283

B et C techniques

788

787

800

782

772

777

Enseignants

1 002

1 038

1 104

1 063

1 034

1 041

Total

2 700

2 702

2 686

2 676

2 676

2 676

Source : Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

A ce plafond d'autorisations des emplois de l'Etat, il convient d'ajouter les emplois des opérateurs rémunérés par le programme, soit 2 653 emplois ETPT, ainsi que les emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs, soit 917 emplois ETPT.

2. La justification des crédits
a) L'enseignement supérieur agricole

L'enseignement supérieur (action n° 1) agricole représente un coût de 261,4 millions d'euros en crédits de paiement.

(1) L'enseignement supérieur public

Avec quatorze établissements, l'enseignement public, comprend principalement les écoles d'ingénieurs agronomes, les écoles d'ingénieurs des travaux, et les écoles vétérinaires. Hors aides sociales, le coût de cet enseignement se répartit de la manière suivante :

174,9 millions d'euros représentent des dépenses de personnel (titre 2), finançant 2 628 emplois ETPT, soit 98 % des emplois du programme. Cette dotation est en augmentation par rapport à 2010 compte tenu des mesures générales et des mesures catégorielles mises en oeuvre ;

- 46,9 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement (subvention de fonctionnement de base, subvention contractualisée, gestion des étudiants et des élèves fonctionnaires, missions spécifiques, investissement CPER et hors CPER).

Ces dépenses reculent de plus de 7,5 millions d'euros par rapport à 2010, compte tenu notamment :

- de la diminution des crédits en faveur de la politique de contractualisation (- 0,3 million d'euros) et celle des pôles de compétences (- 0,2 million d'euros).

- de la réduction des crédits au titre des investissements inclus dans les CPER (- 2,8 millions d'euros) et hors CPER (- 4,3 millions d'euros). Les documents budgétaires, comme les réponses du ministère aux questions de votre rapporteur restent relativement « flous » quant aux critères qui ont présidé à de telles réductions. Votre rapporteur spécial souligne en outre que ces crédits ne sont pas, à proprement parler, des crédits de fonctionnement, mais des dotations d'investissement. Etant toutefois intégrés au sein de subventions pour charge de service public alloués aux établissements, ces moyens sont présentés comme du fonctionnement.

(2) L'enseignement supérieur privé

L'enseignement supérieur agricole privé regroupe  sept écoles d'ingénieurs. La contribution au financement de ces établissements représente 24,38 millions d'euros dans le projet de budget pour 2011. Elle s'inscrit dans le nouveau cadre réglementaire prévu par le décret n° 2009-791 du 23 juin 2009 relatif aux contrats entre l'Etat et les établissements d'enseignement supérieur agricole privés.

(3) Les aides sociales

Enfin, les aides sociales  représenteraient en 2011 un coût de 11,6 millions d'euros de crédit de paiement, soit une légère augmentation par rapport à 2010. Sont ainsi financées :

- les bourses sur critères sociaux à hauteur de 10,9 millions d'euros, bénéficiant à environ 3 858 étudiants. Cette somme est en hausse compte tenu des nouvelles mesures en matière d'aides aux étudiants, et en particulier la mise en place du versement d'un dixième mois de bourses (cf. supra) ;

- les bourses de coopération internationale à hauteur de 0,7 million d'euros, pour un nombre de bénéficiaires estimé à 1 530 étudiants.

Votre rapporteur spécial souligne que, selon les informations qui lui ont été communiquées, cette action supporterait en l'absence de mesures correctives d'ici la fin de l'année, un report de charge de l'ordre de 2,34 millions d'euros au titre de l'année 2010, soit le double de l'année 2009.

Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, cette aggravation résulte, à la fois, du jeu de la réserve de précaution sur une partie des crédits de fonctionnement, et du financement de mesures supplémentaires obligatoires décidées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, mais non budgétées lors de la loi de finances initiale pour 2010.

b) La recherche agricole

Cette action représente 43,6 millions d'euros en AE et en CP, répartis entre l'appui à la recherche et le transfert de technologie.

L'appui à la recherche regroupe les crédits de rémunération des personnels mis à disposition du CEMAGREF ainsi que les subventions aux établissements publics de recherche tels que l'Institut national de recherche agronomique (INRA). Le transfert de technologie et le développement agricole englobent essentiellement des financements relatifs aux instituts et centres techniques agricoles et de l'industrie agro-alimentaire.

Votre rapporteur spécial observe que la subvention pour charges de service public à l'Association de coordination technique agricole (ACTA) et à l'Association de coordination technique pour l'industrie agroalimentaire (ACTIA) est en baisse de 340 000 euros par rapport au PLF 2010, ceci afin de dégager des marges de manoeuvre réaffectées à des dépenses d'intervention au sein de ces mêmes organismes. Ce transfert, selon les informations communiquées, a été décidé en accord avec ces organismes, et ne remet pas en cause leur activité. La dotation des organismes de développement demandée pour 2011 devrait ainsi permettre :

- à hauteur de 3,7 millions d'euros, le financement des différents dispositifs en lien avec la qualification des structures de développement (UMT et RMT) ;

- à hauteur de 1,65 million d'euros, la qualification des Instituts agro-industriels.

En outre, il convient de noter qu'une convention a été signée en 2007 entre le MAAP et OSEO afin de financer le développement d'un fonds spécifique pour compléter et élargir les actions en faveur des Industries agro-alimentaires (IAA).Ces crédits, de 650 000 euros en 2011, visent également à soutenir des projets partenariaux de recherche et de développement, sources d'innovation au bénéfice de ces industries.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) La mise en oeuvre de la réforme du financement des établissements d'enseignement supérieur privés

Votre rapporteur spécial s'était félicité lors de la dernière discussion budgétaire de la réforme du financement des établissements privés par le décret n° 2009-791 du 23 juin 2009. Ce dispositif permet de fixer des objectifs et d'introduire une évaluation de la performance dans les nouveaux contrats.

Ainsi, l'aide financière versée par l'État comprend-t-elle désormais une part fixe, dont le montant est indiqué dans le contrat, et une part variable dont le montant, notifié chaque année par le ministre chargé de l'agriculture, peut atteindre 25 % de celui de la part fixe :

la part fixe finance tout ou partie des filières de formation. Elle est le produit d'un nombre d'heures d'enseignement pris en compte par un coût horaire dont le montant, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget, est le même pour tous les contrats ;

la part variable correspond à la réalisation d'objectifs, indiqués dans le contrat, portant sur les domaines de l'enseignement, la recherche, le transfert, la valorisation et le développement international. La réalisation des objectifs fait l'objet d'une évaluation.

Le ministre chargé de l'agriculture fixe le montant annuel de la part variable en fonction de l'évaluation et dans la limite des crédits disponibles. Les contrats quadriennaux souscrits en application du nouveau dispositif réglementaire sont entrés en vigueur le 1er janvier 2010.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits entre les différents établissements selon la nouvelle procédure.

Subventions en faveur de l'enseignement supérieur agricole privé en 2010

(en euros)

Établissements

Part fixe

Part variable

Total

ESA ANGERS

3 486 704

354 999

3 841 703

EI PURPAN

3 508 747

357 244

3 865 991

ESITPA

2 622 709

267 032

2 889 741

ISA LILLE

3 240 397

329 922

3 570 319

IP LaSalle Beauvais

3 839 064

390 875

4 229 939

ISARA

2 985 998

304 020

3 290 018

ESB NANTES

1 372 545

139 746

1 512 291

TOTAUX

21 056 163

2 143 837

23 200 000

Source : ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

Pour ce qui est de l'année 2011, l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » au PLF pour 2011 indique que la dotation allouée, aux établissements privés - 24,38 millions d'euros - se décomposerait de la manière suivante :

- 21,06 millions d'euros au titre de la part fixe, sur la base de 75 750 heures d'enseignement. Cette somme est équivalente à celle versée l'année précédente ;

- 3,32 millions d'euros au titre de la part variable, soit près de 16 % du montant de la part fixe. Il convient de souligner que cette part augmente de plus de 55 % par rapport à 2009.

Attentif aux évolutions des différents systèmes d'allocation des moyens aux établissements de l'enseignement supérieur, votre rapporteur spécial se félicite de l'introduction d'une part variable dont le montant serait, en principe, corrélé à la « performance » de l'établissement quant à la réalisation d'objectifs prédéfinis. Néanmoins, il rappelle que cette méthode n'est vertueuse que s'il existe des procédures d'évaluation objectives et harmonisées entre les établissements.

b) Les pôles de compétence du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

Les pôles de compétences du MAAP sont définis comme des rassemblements territoriaux d'établissements d'enseignement, d'organismes de recherche et d'organismes de développement dans les domaines des sciences et technologies du vivant et de l'environnement fondés sur un potentiel humain et intellectuel d'enseignants-chercheurs, de chercheurs et d'étudiants et selon une triple logique : pluridisciplinarité, appui à la recherche - formation - expertise, territorialité.

Les sept pôles de compétences ont été créés à partir de 2006 et sont organisés sous la forme de Groupement d'Intérêt Scientifique (GIS) ou d'association pour l'un d'entre eux. En complément de ces approches, deux établissements ont engagé une démarche d'insertion dans les politiques de site locales, selon des modalités spécifiques :

- d'une part, l'école nationale d'ingénieurs des travaux agricoles de Bordeaux (ENITAB) ;

- d'autre part, l'école nationale du génie de l'eau et de l'environnement de Strasbourg (ENGEES) caractérisée par la thématique gestion de l'eau et de l'environnement au sein d'un site strasbourgeois et transfrontalier.

En plus de favoriser le lien entre l'enseignement supérieur et la recherche, votre rapporteur spécial souligne que ces pôles accompagnent et facilitent les réorganisations structurelles de leurs établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, six « Grands Établissements » ont été créés, par fusions d'écoles, entre 2007 et 2010 :

· Agrocampus Ouest, Institut supérieur des sciences agronomiques, agroalimentaires, horticoles et du paysage ;

· AgroParisTech, Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement ;

· AgroSup Dijon, Institut national supérieur des sciences agronomiques, de l'alimentation et de l'environnement ;

· Montpellier SupAgro, Centre international d'études supérieures en sciences agronomiques ;

· ONIRIS, École nationale vétérinaire, agroalimentaire et de l'alimentation, Nantes-Atlantique ;

· VetAgro Sup, Institut d'enseignement supérieur et de recherche en alimentation, santé animale, sciences agronomiques et environnement.

Après cette phase de restructuration de l'enseignement supérieur agricole, les nouvelles missions des pôles devraient s'orienter vers le développement d'actions renforçant le lien avec l'enseignement technique agricole et avec les acteurs de la valorisation et du transfert, ce que votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver.

En matière de financement, les pôles peuvent bénéficier d'un soutien de la part de leur ministère de tutelle pour des projets qui répondent à des critères de visibilité, de cohérence et de structuration du pôle : plateforme d'incubation de projets européens, projet de recherche européen sur la fréquentation des forêts, création d'une nouvelle maquette d'offre de formation, développement de projets de formation à l'international, prospectives emplois... En 2011, l'enveloppe du MAAP en faveur des pôles s'élèverait à 400 000 euros. Il convient de souligner que chaque année, un entretien stratégique est mené avec chacun des pôles afin d'apprécier sa dynamique.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Les dépenses de fonctionnement associées à l'enseignement public supérieur agricole enregistrent une diminution sensible. Il convient de noter que ces crédits dits « de fonctionnement » comprennent des crédits d'investissement, ce qui atténue la portée réelle de la réduction des dépenses de fonctionnement à proprement parler.

Les reports de charges en matière d'aides sociales devraient être à la fin de l'année 2010, deux fois supérieurs à ceux de l'année 2009. La politique d'aides sociales aux étudiants, déterminée par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur, devrait faire l'objet d'une réflexion interministérielle afin d'en améliorer la programmation budgétaire.

- Les établissements privés de l'enseignement supérieur agricole bénéficient d'un nouveau dispositif d'allocation des moyens, en partie fondé sur la performance. Il conviendra d'être vigilant sur la qualité des évaluations qui seront conduites pour définir cette « performance ».