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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

Le programme 231 finance les actions concourant d'un part, à favoriser l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur (aides sociales, résidence universitaire) et, d'autre part, à assurer un suivi sanitaire de la population étudiante ainsi que le développement des activités sportives, culturelles et associatives.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 2,01 milliards d'euros d'AE et de CP auxquels il convient d'ajouter 6,5 millions d'euros de fond de concours. Il représente 8,3 % des CP de la mission.

A structure constante, les crédits de paiement du programme augmentent de 3,45 %. Cette évolution résulte notamment des mesures nouvelles en faveur de l'accompagnement social des étudiants.

Le programme se scinde en quatre actions dont les crédits sont répartis de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Aides directes

1 661 163,2

1 661 163,2

79,7

Aides indirectes

268 375,6

270 785,6

13,0

Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives

62 947,9

62 947,9

3,0

Pilotage et animation du programme

88 998,8

88 998,8

4,3

Total

2 081 485,5

2 083 895,5

100,0

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Ce programme bénéficie de plusieurs dépenses fiscales dont le coût est estimé, pour 2011, à 254 millions d'euros s'agissant des mesures dont l'objet principal contribue à la réalisation du programme. Il s'agit :

- de la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur (200 millions d'euros) ;

- de l'exonération des salaires perçus par les jeunes exerçant une activité pendant leurs congés scolaires ou universitaires (50 millions d'euros) ;

- du crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts en vue du financement de leurs études par les personnes âgés de 25 ans au plus (4 millions d'euros).

2. La justification des crédits

A titre liminaire, votre rapporteur spécial rappelle que, depuis la loi de finances pour 2010, l'ensemble des crédits de personnel relevant du titre 2, ainsi que les emplois rattachés ont été transférés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sur ce programme s'élèvent à 409,4 millions d'euros, soit une diminution de 3,7 % par rapport à 2010. Elles comprennent notamment, à hauteur de :

248,2 millions d'euros, la subvention pour charge de service public versée au réseau des oeuvres, dont 154,1 millions d'euros au titre de la rémunération des personnels des CROUS et 91,6 millions d'euros en faveur du logement et de la restauration étudiante. Votre rapporteur pour avis souligne que ces montants sont strictement identiques aux chiffres présentés lors de la discussion du PLF pour 2010 ;

77,8 millions d'euros, les dépenses des personnels des oeuvres universitaires et sociales qui assurent le pilotage du programme. Ce montant est en régression de 9,2 % par rapport à 2010 ;

51,4 millions d'euros, les dépenses relatives aux secteurs de santé, des activités sportives, socioculturelles et le financement des mesures en faveur des étudiants handicapés. Les mesures d'accompagnement et d'accessibilité des étudiants handicapés dans les établissements représentent 26,9 millions d'euros en 2011, soit une diminution de 5,6 millions d'euros par rapport à 2010.

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent dans le projet de loi de finances, à 1 657,9 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 6,1 % par rapport à 2010.

Cette majoration traduit notamment la mise en oeuvre progressive du versement d'un dixième mois de bourse sur critères sociaux.

Les dispositifs d'aide sociale en faveur des étudiants, qui couvrent 98 % des dépenses d'intervention, bénéficient des crédits suivants :

1 527,6 millions d'euros sont consacrés aux bourses sur critères sociaux, soit 379,3 millions d'euros de plus qu'en 2010. ;

40 millions d'euros sont affectés au fonds national d'urgence qui permet de verser des aides ponctuelles ou annuelles (- 9,5 millions d'euros en 2011 ;

23,7 millions d'euros financent les aides à la mobilité (-8,2 millions d'euros) ;

49,3 millions d'euros concernent les aides au mérite, soit une augmentation de 13 millions d'euros par rapport à 2010. L'effectif prévisionnel de boursiers méritants est de 25 336 en moyenne pour 2001. Il convient de souligner que ces aides continueront d'être versées sur neuf mois, et non sur dix ;

- 3,05 millions d'euros au titre de l'ancien dispositif des bourses au mérite.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'élèvent à 14,2 millions d'euros en AE et 16,6 millions d'euros en CP. Elles correspondent aux opérations de logement prévues au sein des CPER de l'enseignement supérieur.

Ces montants enregistreraient une diminution sensible par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 qui prévoyait d'allouer à cette action 28 millions d'AE et 27 millions d'euros de CP.

Ce recul s'explique par l'impact du plan de Relance qui a permis en 2009 et 2010, par un abondement des lignes budgétaires destinées aux CPER, d'accélérer la mise en oeuvre des opérations prévues par ces derniers. Les moindres crédits prévus pour 2011 doivent ainsi s'analyser comme une mesure de « remboursement » des avances accordées dans le cadre du Plan de Relance, qui, en ce qui concerne les CPER, n'avait pas vocation à apporter un financement complémentaire, mais à prendre en charge plus rapidement les actions prévues dans le contrat.

3. Les observations de votre rapporteur spécial

L'appréciation du calibrage des crédits relatifs aux aides sociales constitue un enjeu relativement important compte tenu des problèmes constatés depuis deux ans lors de la discussion des projets de loi de règlement.

a) L'insuffisance de crédits constatés en 2008, 2009, et a-priori en 2010...

Lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, votre rapporteur spécial avait mis en avant une impasse structurelle budgétaire en ce qui concerne les aides sociales accordées aux étudiants.

En effet, l'exécution 2009 du programme « Vie étudiante » s'est révélée particulièrement problématique compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale. Cette insuffisance avait déjà été constatée en 2008 et avait conduit à des reports de charges d'un montant de 18,6 milliards d'euros sur 2009.

Outre l'apurement des reports de charge pratiqués de 2008 vers 2009, la gestion 2009 a été perturbée par trois éléments :

- une augmentation sensible, et supérieure aux prévisions du nombre de boursiers à la rentrée 2008 suite aux campagnes d'inscription menées par le ministère dans le cadre de la réforme des bourses ;

- l'attribution d'un dixième mois de bourse aux étudiants boursiers dont les examens avaient été reportés pour cause de blocage de leur université. Cette dépense de 11,1 millions d'euros n'était pas prévue dans la programmation initiale ;

- une nouvelle augmentation du nombre de boursiers à la rentrée 2009 non prévue dans la programmation initiale.

Malgré un décret de virement et le dégel de la réserve de précaution, la gestion 2009 s'est achevée par des reports de charges à payer en 2010 à hauteur de 64,1 millions d'euros ainsi répartis :

- 23,1 millions d'euros de report de charges liées à des bourses 2009 dont le paiement a été repoussé à 2010 en raison de dossiers incomplets ;

- 18,5 millions d'euros de différé de paiement au CNOUS, qui a perçu intégralement ce montant en janvier 2010 ;

- 17,3 millions d'euros de bourses partiellement payées faute de crédits ;

- 5,3 millions de reports de charges auprès de la CNAF.

Ces problèmes de gestion se sont traduits dans les résultats des indicateurs de performance. Le taux de paiement des bourses sur critères sociaux pour les mois de novembre et de décembre a diminué de 3,2 points en 2009 et le pourcentage d'étudiants ayant reçu le premier versement de leur bourse avant le 30 décembre est en retraite de 0,9 point.

Pour 2010, les difficultés semblent devoir persister et ce d'autant plus que le versement du demi-mois supplémentaire pour l'année universitaire 2010-2011 a déjà eu lieu.

Selon la réponse du ministère au questionnaire de votre rapporteur spécial, « les informations disponibles à ce jour sur les dossiers sociaux étudiants font état d'une hausse significative du nombre de boursiers à la rentrée 2010 (supérieure aux données prévisionnelles). Le ministère demandera à ce que les arbitrages de fin de gestion permettent la couverture intégrale des besoins. »

b) ...est-elle prise en compte par le PLF pour 2011 ?

Interrogée sur ces difficultés de gestion devant votre commission des finances le 16 juin dernier, Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a reconnu la liquidation des bourses mettait en évidence une impasse budgétaire structurelle à laquelle il conviendrait d'apporter une réponse spécifique à l'occasion de la prochaine discussion budgétaire. Qu'en est-il ?

(1) Des prévisions délicates

A titre liminaire, il convient de souligner que les bourses sur critères sociaux constituent une dépense « à guichet ouvert », ce qui a pour conséquence d'entacher la prévision de dépenses d'un risque, compte tenu des déterminants de la dépense potentiellement fluctuants entre le moment de la construction budgétaire et celui de la réalisation effective de la dépense. Ainsi, le nombre d'étudiants, mais plus encore la répartition entre échelons ont sensiblement varié ces dernières années, en raison de facteurs aussi bien endogènes (liés aux politiques volontaristes du gouvernement en faveur des aides sociales ou de lutte contre l'échec en premier cycle), qu'exogènes exogènes comme la situation économique du foyer de rattachement de l'étudiant. Par ailleurs, le versement des bourses est lié à la réception effective de l'inscription de l'étudiant qui peut arriver plus tardivement dans l'année, même si les délais ont été fortement réduits avec la mise en place d'interface entre les logiciels de gestion des bourses et de gestion des inscriptions.

Enfin, il est constaté de nouvelles entrées au-delà du mois de décembre. Chaque année, il existe des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant. A titre d'exemple, 15 400 nouveaux boursiers hors échelon 0 sont entrés dans le système à partir de janvier 2010.

(2) Les crédits relatifs aux bourses sur critère sociaux

Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit une augmentation substantielle des crédits en faveur des bourses sur critère sociaux. Le montant inscrit au PLF 2011 au titre des bourses sur critères sociaux s'élève à 1 527,6 millions d'euros, soit 380 millions d'euros de plus qu'en 2010 :

- ce montant a été calculé à partir d'une évaluation du nombre de boursiers à la rentrée 2010, puis de la rentrée 2011.

Pour le premier semestre 2011, l'effectif prévisionnel des étudiants bénéficiant d'une aide est de 574 619 boursiers. Ce chiffre intègrerait l'impact de la mastérisation des concours de recrutement des enseignants, qui conduit à une augmentation prévisionnelle de 7 500 boursiers à la rentrée 2010 du fait de l'allongement des études préparant aux concours enseignants.

Pour l'année universitaire 2011-2012, il est prévu un effectif de boursiers stable par rapport à 2010-2011. Toutefois, pour le premier trimestre, soit de septembre à décembre 2011, il est tenu compte des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant ;

- ce montant prend en compte l'attribution, étalée sur deux années universitaires, d'un dixième mois de bourse compte tenu de l'allongement de la durée de l'année universitaire. Votre rapporteur pour spécial rappelle que cette disposition fait partie des mesures pour la jeunesse présentées par le Président de la République en Avignon le 29 septembre 2009. La mise en oeuvre du « LMD », du « Plan licence » ainsi que le développement des stages entraînent un allongement de l'année universitaire, qui nécessite, par conséquent, une modification de l'accompagnement des étudiants. Le versement de ce dixième mois de bourse devrait s'échelonner sur les années universitaires 2010-2011 et 2011-2012. Elle se traduit, au cours de l'année universitaire 2010-2011, par le versement de l'attribution d'un demi-mois supplémentaire. Lorsque vérification aura été faite que les engagements des universités sur la durée de l'année universitaire sont tenus, un demi-mois de bourse supplémentaire sera versé au cours de l'année universitaire 2011-2012 ;

- ce montant intègre la revalorisation à la rentrée 2010 des plafonds de ressources à hauteur de 1,5 %.

Au total, votre rapporteur spécial estime qu'un effort a été fait pour la programmation à venir. Néanmoins, il s'interroge sur les modalités d'apurement des reports de charge 2010 qui seront transférés sur l'année 2011.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

Les crédits du programme augmentent compte tenu de la nécessité de financer la mise en place du versement d'un dixième mois de bourse. Cette mesure, échelonnée sur deux ans, est la contrepartie de l'allongement de la durée de l'année universitaire.

- Si un effort semble avoir été fait quant à la programmation 2011 de la dépense liée aux aides sociales, il est observé que l'exécution de l'année 2010 devrait conduire à des reports de charge de l'année 2010 sur l'exercice 2011. L'apurement de ces reports pourrait peser sur la gestion 2011.