Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

C. PROGRAMME 172 « RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation, joue un rôle central au regard des enjeux de la politique nationale de recherche, tant en raison de son poids financier que des acteurs qu'il subventionne. Parmi ces derniers figurent, en effet, les plus importants organismes publics de recherche, parmi lesquels le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), ou encore l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA).

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 5 132,3 millions d'euros en AE comme en CP, soit 20,4 % des CP de la mission. Il affiche une diminution de 2,1 % de ses AE et de 1,5 % de ses CP à périmètre constant par rapport à 2010.

Il ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère mais ses opérateurs ont un plafond d'emplois de 48 774 ETPT en 2011.

De plus, deux dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme lui sont rattachées :

le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR), évoqué dans la partie introductive du présent rapport spécial, mesure fiscal phare dont le coût (exprimé en créance des entreprises à l'égard de l'Etat) est estimé à 4,8 milliards d'euros en 2011, mais dont les décaissements associés ne devraient s'élever « qu'à » 2,1 milliards d'euros l'année prochaine, du fait de la fin du remboursement immédiat du crédit d'impôt à l'ensemble des entreprises ;

- et, à une échelle bien moindre échelle, l'exonération d'impôt dont bénéficient les établissements publics de recherche, les établissements publics d'enseignement supérieur, les personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et les fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public, pour un coût de 5 millions d'euros.

Le programme se divise en douze actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Pilotage et animation

184 724 416

184 724 416

3,6 %

Agence nationale de la recherche

771 853 491

771 853 491

15,0 %

Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie, biotechnologies et santé

1 180 026 251

1 180 026 251

23,0 %

Recherches scientifiques et technologiques en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies

509 205 095

509 205 095

9,9 %

Recherches scientifiques et technologiques en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur

615 452 846

615 452 846

12,0 %

Recherches scientifiques et technologiques en physique nucléaire et des hautes énergies

338 714 875

338 714 875

6,6 %

Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement

299 777 946

299 777 946

5,8 %

Recherches scientifiques en sciences de l'homme et de la société

312 473 710

312 473 710

6,1 %

Recherches interdisciplinaires et transversales

60 892 135

60 892 135

1,2 %

Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies

74 143 510

74 143 510

1,5 %

Grandes infrastructures de recherche

286 340 000

286 340 000

5,6 %

Moyens généraux et d'appui à la recherche

498 722 560

498 722 560

9,7 %

Total

5 132 326 835

5 132 326 835

100,0 %

Source : projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur » annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La justification des crédits
a) Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 3 895,4 millions d'euros, soit 75,9 % des CP du programme. Portées par l'ensemble des actions, elles correspondent, en pratique, aux subventions pour charge de service public versées aux « grands » organismes de recherche, principalement publics, et à l'Agence nationale de la recherche (ANR).

La répartition prévue est la suivante :

Répartition des crédits du programme entre les principaux opérateurs

Opérateur

CP 2011

(en millions d'euros)

CP LFI 2010

(en millions d'euros)

Ressources totales 2010

(en millions d'euros)

Nombre d'emplois rémunérés

(en ETPT)

Agence nationale de la recherche (ANR)

771,9

842,3

825,3

156

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

2 527,5

2 510,4

3 116,3

34 939

Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)

557,6

535,6

742,6

8 321

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

168

166,6

217,9

2 682

Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)(1)

580

562,5

2 239,9

12 664

Institut national d'études démographiques (INED)

16,4

16,3

21,7

249

(1) En incluant les autres programmes de la mission, le financement total du CEA s'élève à 1 293,4 millions d'euros en 2011, contre 1 088,7 millions d'euros en 2010.

Source : projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Il est également à noter qu'alors que, l'an dernier, 42 millions d'euros d'AE et 13 millions d'euros de CP étaient inscrits sur l'action n° 1 « Pilotage et animation » afin de porter la part du MESR dans le financement des actions du volet « recherche » du Grenelle de l'environnement, cette somme a disparu du présent projet de loi de finances.

Les documents budgétaires expliquent que « les mesures décidées au titre du Grenelle de l'environnement (fonds spécifique mis en place à l'ADEME, pour la réalisation de démonstrateurs et actions de R&D sur les énergies, les technologies de rupture, les briques technologiques et la métrologie des performances des bâtiments et des équipements urbains, toxicologie-écotoxicologie) sont destinées à trouver un relai dans les investissements d'avenir et sont donc retirées du programme ».

Il s'agit donc d'une débudgétisation motivée par le grand emprunt alors que celui-ci était censé ne pas remplacer le budget général mais bien s'ajouter à lui pour le financement d'actions spécifiques.

Votre rapporteur spécial reviendra sur ce point ci-après, dans le cadre de la partie de ses commentaires du présent programme relative à l'ANR.

b) Dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent à 1 237 millions d'euros, soit 24,1 % des CP du programme. Elles correspondent principalement :

- aux crédits d'intervention de l'ANR (hors investissements d'avenir), qui s'élèvent à 751,9 millions d'euros en 2011 ;

à la participation française à l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN), qui s'élève à 122,7 millions d'euros l'an prochain ;

au financement par l'Etat des Instituts Pasteur (72,4 millions d'euros) et de l'Institut Curie (9,4 millions d'euros) ;

- au financement des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), à hauteur de 53,5 millions d'euros. Les CIFRE sont des contrats à durée déterminée de trois ans basés sur des projets de recherche et de développement en entreprise confiés à des jeunes chercheurs travaillant avec une équipe de recherche extérieure ;

au financement de l'agence ITER-France, créée au sein du CEA afin de coordonner la mise en oeuvre des engagements français dans le cadre de la mise en place du projet de réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER), soit 61,9 millions d'euros en 2011 ;

à la participation française à l'Observatoire européen austral (ESO), soit 22,5 millions d'euros en 2011 ;

à la participation française au Laboratoire européen de biologie moléculaire (EMBL), soit 14,9 millions d'euros en 2011 ;

- à la participation française au Centre européen de prévision météorologique à moyen terme (CEPMMT), soit 6,9 millions d'euros en 2011.

3. Les objectifs et indicateurs

Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, l'élaboration, courant 2009, de la première édition de la stratégie nationale de recherche et d'innovation (SNRI) s'est traduite, dans le projet annuel de performances (PAP) 2011, par deux nouveaux indicateurs qui entendent mesurer son impact en termes de publications des opérateurs relevant des thématiques prioritaires définies par cette stratégie (indicateur 2.2) ainsi que la part de ces thématiques prioritaires dans le programme blanc de l'Agence nationale de la recherche (indicateur 2.3).

Par ailleurs, l'indicateur 1.1 « Production scientifique des opérateurs du programme » a été enrichi d'un troisième sous-indicateur, intitulé « Part de la production scientifique des opérateurs du programme dans l'espace France-Allemagne-Grande-Bretagne », permettant une comparaison de la position de la France avec des pays similaires en termes de dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) et de dynamique de recherche. Le MESR explique, à cet égard, que l'entrée en concurrence directe d'acteurs très dynamiques, tant au niveau européen (Espagne, Pologne, etc.) que mondial (Corée, Chine, Inde, Brésil, etc.) fait du simple maintien de la part des publications de référence internationale des opérateurs du programme une performance en soi, comme le traduisent les deux sous-indicateurs déjà existants. Dans ce contexte, l'évolution de la place relative de la France par rapport à ces grandes nations scientifiques que sont l'Allemagne et le Royaume-Uni doit également permettre de mesurer le niveau de performance des opérateurs du programme.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Les interrogations que suscite l'Agence nationale de la recherche

L'ANR symbolise parfaitement les interrogations que suscite la coexistence des « crédits réguliers » de la MIRES et les investissements d'avenir financés par l'emprunt national.

(1) Des « doublons » masquant une certaine substitution de crédits entre la mission et l'emprunt national ?

En premier lieu, comme le montrait déjà le tableau figurant à la partie du présent rapport décrivant les crédits de fonctionnement du présent programme, c'est sur l'ANR que se concentrent les diminutions de crédits à périmètre constant entre 2010 et 2011.

La contraction des moyens d'intervention « ordinaires » de l'agence est significative, puisqu'elle atteint 68 millions d'euros (-8,1 %) : ces moyens sont ainsi réduits à 751,9 millions d'euros en 2011.

Cette évolution tranche avec la montée en puissance constatée ces dernières années, laquelle traduisait un choix politique clair, salué à plusieurs reprises par votre commission des finances : faire émerger et développer une « culture de projets » au sein du monde français de la recherche.

Le MESR indique que cette évolution des crédits vise essentiellement à éviter des « doublons » entre la MIRES et l'emprunt national. Votre rapporteur spécial prend acte de ces explications, mais souhaitera, lors de la séance publique, obtenir des précisions quant à la nature de ces doublons. Comme cela a déjà été indiqué précédemment au sujet des crédits dévolus au volet « recherche » du Grenelle de l'environnement, l'emprunt national n'a pas vocation à se substituer aux crédits budgétaires.

(2) La capacité d'absorption par l'ANR de ses nouvelles missions

D'autre part, il convient de rappeler que l'ANR a été désignée comme le principal opérateur des actions du programme des investissements d'avenir et gèrera à ce titre 17,9 milliards d'euros (de crédits non consomptibles, pour l'essentiel). Elle est chargée de la mise en oeuvre des actions financées sur fonds de l'emprunt national en ce qui concerne les appels à projets et la gestion des fonds pour le compte de l'Etat et du reversement aux bénéficiaires finaux.

Le présent projet de loi de finances traduit ce changement d'échelle de l'agence, son plafond d'emplois étant porté à 156 ETP (+ 65 ETP par rapport à la loi de finances pour 2010). L'Etat et l'ANR ont conclu une convention financière et de moyens afin de planifier cette évolution.

Ce recalibrage pose, bien entendu, la question cruciale de la capacité d'absorption par l'ANR de ses nouvelles missions, tant en matière d'expertise qu'en matière de gestion. Il importera, là encore, d'obtenir des explications du Gouvernement lors de la séance publique.

b) Des grands opérateurs sous une certaine pression financière

Pour le reste, l'augmentation des moyens des principaux opérateurs du programme l'année prochaine ne doit pas masquer les efforts qui leur sont demandés.

En effet, ils devront assumer :

- d'une part, les conséquences financières de la poursuite du « plan carrières », décrit en détail dans le rapport spécial de l'année dernière ;

- d'autre part, pour certains d'entre eux, l'évolution de la part des crédits qui leur sont consentis qui devront être mis en réserve. Si votre rapporteur spécial ne peut que soutenir l'harmonisation des règles en la matière, celle-ci peut augmenter ponctuellement la tension du budget de certains organismes.

Ceux-ci devront donc poursuivre leurs efforts de bonne gestion et de maîtrise de leurs frais de fonctionnement et se montrer suffisamment performants, au travers de leurs équipes, pour obtenir d'autres sources de financement (notamment dans le cadre des projets du grand emprunt).

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- La forte diminution des crédits d'intervention de l'Agence nationale de la recherche ainsi que la disparition des crédits dévolus au financement de la part du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au volet « recherche » du Grenelle de l'environnement posent la question de la substitution de certains crédits tirés de l'emprunt national au financement budgétaire ordinaire, ce qui va à l'encontre de la nature de l'emprunt et ne facilite pas la lecture du budget d'une année sur l'autre.

- A cet égard, la nature des « doublons » entre les crédits de l'ANR et ceux qui figurent dans les investissements d'avenir devra être explicitée.

- La capacité de l'ANR à assumer sa mission de principal opérateur des actions du programme des investissements d'avenir devra également faire l'objet d'un échange à l'occasion de la séance publique.

- L'augmentation des moyens des principaux opérateurs du programme l'année prochaine ne doit pas masquer les efforts qui leur sont demandés, notamment du fait des contraintes qu'engendrent la poursuite du « plan carrière » et de l'évolution des règles encadrant la mise en réserve des crédits des opérateurs.