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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

D.  PROGRAMME 187 « RECHERCHE DANS LE DOMAINE DE LA GESTION DES MILIEUX ET DES RESSOURCES »

Placé sous la responsabilité du ministère de l'écologie, de l'énergie du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), ce programme regroupe les subventions pour charge de service public attribuées aux opérateurs suivants, dans le cadre de certaines de leurs recherches :

- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ;

- le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) ;

- l'Institut de recherche pour le développement (IRD) ;

- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) ;

- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) ;

- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 1 245,1 millions d'euros d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement. L'augmentation des crédits de ce programme à périmètre constant est de 0,54 %. Il est scindé en huit actions dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2010

(en milliers d'euros)

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Recherches scientifiques et technologiques sur les ressources, les milieux et leur biodiversité

271 989,9

271 989,9

21,8

Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes de production et de transformation associés

272 865,9

272 865,9

21,9

Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes socio-économiques associés

86 206,7

86 206,7

6,9

Recherches scientifiques et technologiques sur l'alimentation, ses produits et leurs effets sur le bien-être

71 450,2

71 450,2

5,7

Recherches scientifiques et technologiques pour la sécurité alimentaire, sanitaire, environnementale et sur les risques naturels

169 609,8

169 609,8

13,6

Diffusion, valorisation et transfert des connaissances et des technologies

73 461,8

73 461,8

5,9

Grandes infrastructures de recherche

51 841,0

51 841,0

4,2

Moyens généraux et d'appui à la recherche

247 638,9

247 638,9

19,9

Total

1 245 064,2

1 245 064,2

100,0

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Ce programme ne comprenant que des subventions pour charge de service public (c'est-à-dire des dépenses de fonctionnement), il ne présente aucune dépense de personnel relevant du titre 2.

Néanmoins, les crédits de ce programme financent les rémunérations des personnels travaillant dans les opérateurs cités en introduction : ainsi pour 2011, 17 205 emplois ETP sous plafond seraient subventionnés.

La répartition de ces emplois est précisée dans le tableau ci-après.

Répartition des emplois sous plafond

Opérateur

Réalisés

2008

Prévisionnel 2009

Prévisionnel 2010

Demandés pour 2011

INRA

9 451

9 037

10 034

10 014

CEMAGREF

1 029

1 020

1 050

1 050

IRD

2 081

2 012

2 122

2 121

CIRAD

1 755

1764

1 780

1 780

IFREMER

1 316

1 307

1 332

1 332

BRGM

870

871

894

908

Total

16 502

16 011

17 212

17 205

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Votre rapporteur spécial note que la principale évolution concerne l'INRA qui « perd » 20 emplois entre 2010 et 2011. Cette diminution vise en partie à gager le relèvement du plafond d'emplois de l'ANR qui est présenté dans le cadre des observations sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

2. La justification des crédits

Les crédits du programme sont répartis selon huit actions thématiques sur la base de subventions pour charge de service public. Le tableau ci-dessous retrace le montant total des subventions pour charge de service public attribuées à chaque organisme dans le cadre du présent programme.

Subventions attribuées aux opérateurs du programme

(en millions d'euros)

Opérateur

Montant de la subvention financée sur le programme 187

- PLF 2011

Dotation 2010

Evolution 2010/2011 à structure constante

(en %)

INRA (EPST)

654,21

647,04

+ 1,2

CEMAGREF (EPST)

55,81

55,00

+ 1,7

IRD (EPST)

203,17

202,23

+ 0,5

CIRAD (EPIC)

128,58

130,49

- 0,9

IFREMER (EPIC)

147,58

148,37

- 0,5

BRGM (EPIC)

55,91

56,49

- 1,0

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

Les évolutions, apparemment contrastées, s'expliquent notamment par l'application, ou non, à l'établissement de la revalorisation du point de la fonction publique ainsi que du nouveau relèvement du taux de cotisation aux pensions civiles et de l'allocation temporaire d'invalidité (65,72 % au global).

Seuls les personnels des EPST sont soumis à ces augmentations (INRA, CEMAGREF, IRD), les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) employant des agents de droit privé.

Votre rapporteur spécial souligne que les évolutions de la masse salariale des établissements publics à caractère scientifique et technique compensent ainsi, plus ou moins, la diminution des dépenses de fonctionnement des opérateurs de la mission.

En effet, si ces derniers ne sont pas concernés par la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite à raison de leur appartenance à la mission « Recherche et enseignement supérieur » (cf. supra), ils restent soumis, au même titre que l'Etat, au principe de réduction des dépenses de fonctionnement. Rappelons qu'au terme des conférences sur le déficit tenues au printemps 2010, l'objectifs d'économies assigné au budget de l'Etat, consistant à réduire de 10 % les dépenses d'intervention et de fonctionnement sur la période 2011-2013, avec un effort de 5 % dès la première année de programmation.

La lecture de l'annexe « Recherche et enseignement supérieur », en particulier les parties relatives aux opérateurs de chaque programme permet de constater que ce principe a été mis en oeuvre. Les économies annoncées sont présentées dans le tableau ci-dessous pour le programme 187.

Toutefois, votre rapporteur spécial observe qu'il est délicat de déterminer dans quelle mesure l'évolution des dépenses de fonctionnement correspond réellement à une réduction de ces dernières. En effet, certains opérateurs, notamment l'INRA, mentionnent l'impact du plan de relance : les crédits dont ils ont bénéficié par anticipation en 2009 et 2010 sont retranchés progressivement de leurs dotations en 2011, 2012 et 2013. Dans ce cas, il ne s'agit pas réellement d'une diminution de dépenses mais d'une régularisation.

La réduction des dépenses de fonctionnement
des opérateurs du programme

(en millions d'euros)

 

Dépenses de fonctionnement 2010

Économies annoncées

Taux de réduction

BRGM

74 100

872

1,2

CEMAGREF

26 613

530

2,0

CIRAD

74 933

1 193

1,6

IFREMER

118 513

872

0,7

INRA

212 742

6 007

2,9

IRD

66 151

1 934

3,0

Total

573 052

11 408

2,0

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » du PLF pour 2011

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial souhaite faire état de la démarche de la commission des finances de l'Assemblée nationale. A l'initiative de notre collègue député Yves Censi, elle a adopté un amendement tendant à effectuer, à hauteur de 3,7 milliards d'euros, un transfert de crédits du présent programme vers le programme 142 « Recherche et enseignement supérieur agricole », au profit de la recherche appliquée en agriculture, qui est notamment portée par le réseau des Instituts techniques agricoles (ITA). Il convient de souligner que ces derniers enregistreraient en 2011 une diminution de plus d'un tiers de leurs crédits (cf. infra). L'objet de cet amendement, qui n'a pas été adopté, était de renforcer le partenariat entre l'INRA et les ITA.

Un tel transfert aurait pu se révéler contre-productif.

Il convient de souligner à titre liminaire que le partenariat de l'INRA avec les acteurs de la recherche appliquée, et notamment ceux de la recherche agricole, relève pleinement de sa mission. A ce titre, une part non négligeable des crédits accordés au titre du programme 187 sert à financer ce partenariat.

Selon les informations communiquées par l'opérateur, le temps consacré par les ingénieurs et chercheurs de l'INRA à des actions de recherche finalisée et de transfert menées dans le cadre des unités mixtes technologiques (UMR) ou des réseaux mixtes technologiques (RMT), et donc directement en lien avec les partenaires de la recherche appliquée agricole et agro-alimentaire, ou du développement agricole, représente 174 ETP.

En outre, l'INRA allouerait à ce partenariat une enveloppe de fonctionnement spécifique qui était de l'ordre de 0,48 million d'euros en 2010 et de 1,23 million d'euros sur la période 2008-2010.

L'implication en coûts complets de l'INRA dans le cadre des UMT et RMT représenterait près de 41 millions d'euros par an, dont plus de 80 % seraient fléchés sur l'agriculture, soit au moins 32,8 millions d'euros. Cette somme représenterait un peu plus de 5 % de la dotation attribuée par l'Etat à l'INRA en 2011.

Au vu de ces éléments, le partenariat entre recherche finalisée et recherche appliquée ne nécessite pas d'être créé. Il convient peut être de le renforcer ou de le redéfinir, mais à cet égard votre rapporteur spécial s'interroge : la réduction des moyens de l'INRA, qui résulterait du transfert de crédits proposé par l'amendement, est-elle la voie la plus opportune ? Cette réduction n'est-elle pas au contraire de nature :

- à réduire l'implication des équipes de recherche de l'INRA actuellement mobilisées pour ce partenariat ?

- à remettre en cause les éléments aujourd'hui tangibles de ce partenariat ? Ce dernier se traduit entre autre par une politique d'accueil des ingénieurs de la recherche appliquée ou du développement agricole dans des unités INRA, afin de renforcer les partenariats et de permettre aux instituts techniques d'augmenter les compétences de leurs cadres. Ces accueils, d'une durée de trois ans, lancés en 2007, concernent une dizaine d'agents en 2010 soit un effort annuel de 2,4 millions d'euros sur le budget de l'institut.

En conclusion, votre rapporteur spécial se félicite que l'amendement n'ait pas été adopté en séance car il était susceptible de faire plus de torts que de bien à un partenariat qui ne paraît pas être « une coquille vide ».

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

L'évolution différenciée des crédits entre les opérateurs du programme s'explique par leur différence de statut : les EPIC, dont le personnel est embauché sous contrat de droit privé, ne sont pas impactés par les mesures générales décidées pour la fonction publique ;

Les réductions annoncées des dépenses de fonctionnement des opérateurs restent difficiles à apprécier.

- Le renforcement des liens entre l'INRA et les instituts techniques agricoles ne peut pas s'opérer par une réduction des moyens de l'INRA. Cette réduction risquerait de remettre en cause un partenariat qui existe.