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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

E. PROGRAMME 193 « RECHERCHE SPATIALE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation et mis en oeuvre par son opérateur principal, le Centre national d'études spatiales (CNES), vise principalement à préserver la présence nationale et européenne dans l'espace ainsi qu'à permettre le développement de la recherche scientifique et technologique au meilleur niveau international dans des secteurs clés comme les sciences de la terre et de l'univers.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 1 393,3 millions d'euros d'AE et de CP, soit 5,5 % des CP de la mission. Ces crédits affichent, à périmètre constant, une progression de 7 % en 2011.

Ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère, les opérateurs du programme regroupant, pour leur part, 2 673 ETPT.

Il se divise en sept actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la technologie spatiale au service de la science

174 941 554

174 941 554

12,6 %

Développement de la technologie spatiale au service de l'observation de la terre

269 851 861

269 851 861

19,4 %

Développement de la technologie spatiale au service de la recherche en sciences de l'information et de la communication

108 630 748

108 630 748

7,8 %

Maîtrise de l'accès à l'espace

485 042 084

485 042 084

34,8 %

Maîtrise des technologies orbitales et de l'innovation technologique

218 993 292

218 993 292

15,7 %

Moyens généraux et d'appui à la recherche

96 573 654

96 573 654

6,9 %

Développement des satellites de météorologie

39 220 000

39 220 000

2,8 %

Total

1 393 253 193

1 393 253 193

100 %

Source : projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur » annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La justification des crédits
a) Dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 794,2 millions d'euros, soit 57 % des CP demandés.

Ces dépenses, portées par l'ensemble des actions, permettent de financer :

- la contribution de la France à l'Agence spatiale européenne (ESA), inscrite aux actions n° 1 à n° 6, à hauteur de 755 millions d'euros. Cette part est, comme prévu, en progression de 70 millions d'euros par rapport à 2010, conformément à ce qui avait été annoncé à votre commission des finances lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête qu'elle avait demandée à la Cour des comptes sur ce thème, le 18 février 2009 (cf. ci-après les principales observations de votre rapporteur spécial sur le présent programme).

Il est rappelé que la participation française au sein de l'ESA, qui représente environ 23 % du budget total de l'agence, fait de la France le deuxième contributeur parmi les dix-sept Etats membres, après l'Allemagne. Elle couvre d'une part, la cotisation de la France aux programmes obligatoires de l'ESA (environ 19 % du budget de l'ESA, consacré à la participation européenne aux frais d'exploitation de la station spatiale internationale, aux missions des sciences de l'univers ou de physique fondamentale...), calculée sur la base du revenu national de chaque Etat membre et, d'autre part, sa cotisation aux programmes facultatifs qui n'intéressent qu'une partie des Etats membres, dont ils déterminent leur niveau de participation (activités d'observation de la Terre, de transport spatial dont les programmes ARIANE, de vols habités, de recherche en microgravité, de télécommunication et navigation par satellite...). Les programmes facultatifs sont ouverts à des pays non membres de l'ESA, européens ou non (Canada, Hongrie...) au titre d'accords de coopération ;

la contribution de la France à l'Organisation européenne des satellites de météorologie (EUMETSAT), portée par l'action n° 7, à hauteur de 39,2 millions d'euros. Ces crédits sont, en pratique, versés à l'établissement public administratif Météo-France, représentant la France au sein d'EUMETSAT. La France contribue à hauteur de 14,9 % dans le financement de cette organisation.

b) Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 599 millions d'euros, soit 43 % des CP demandés.

Cette somme, portée par les actions n° 1 à n° 6, représente la subvention pour charges de service public versée au CNES. L'année 2011 marquera la 1ère année du prochain Contrat pluriannuel Etat-CNES pour la période 2011-2015.

Le MESR précise que les priorités du CNES continueront d'apporter à l'ESA son plein concours pour le développement de la famille « Ariane » (autorité de conception) et l'adaptation du Centre spatial guyanais (détenteur des compétences et de l'expérience de l'Europe en matière de systèmes de lancement), de rapprocher sa direction des lanceurs de celle de l'ESA, en les colocalisant pour intégrer les équipes et d'utiliser le budget multilatéral, au service de l'ESA, pour préparer les décisions de cette dernière. La garantie d'accès à l'espace pour l'Europe doit être apportée par l'ESA à travers les programmes d'exploitation et de maintien en conditions de l'actuel lanceur Ariane 5, tout en préparant, pour l'avenir, le futur lanceur Ariane 6.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) L'espace, une dimension stratégique de la recherche

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à rappeler le caractère stratégique de la recherche spatiale, qui doit rester un axe important de la recherche française. La maîtrise de l'espace, permet, en effet, de développer des technologies dans certains domaines clés de l'avenir, comme, par exemple, l'observation de la Terre, l'étude du climat et le développement durable, ou encore les télécommunications.

Cette approche semble partagée en Europe :

- au niveau des pays, les membres de l'ESA ayant ainsi pris des engagements financiers conséquents (d'un montant supérieur à 10 milliards d'euros, dont 2,33 milliards d'euros pour la France) lors du Conseil ministériel de La Haye, en novembre 2008 ;

- au niveau de l'Union européenne (UE), le traité sur le fonctionnement de l'UE tel que modifié par le traité de Lisbonne donnant, pour la première fois, une compétence à l'UE dans ce domaine.

b) Une dette qui continue de se creuser à l'égard de l'ESA, malgré une augmentation des crédits

Notre ancien collègue Christian Gaudin, alors rapporteur spécial de cette mission, s'était intéressé de près à l'évolution de la dette du CNES (c'est-à-dire de la France, dont le CNES porte la participation) à l'égard de l'ESA.

Cette dette était née, après l'échec initial du lanceur Ariane 5 en 2002, de la divergence croissante entre la quote-part réelle de la France au sein des programmes de l'ESA et les montants effectivement versés par le CNES à ce titre (soit 685 millions d'euros par an entre 2003 et 2010). Les arriérés cumulés devraient ainsi s'élever à 450,6 millions d'euros à fin 2010.

Estimant, à juste titre, qu'une telle situation ne saurait perdurer sur le long terme, sauf à altérer la crédibilité de la France à l'égard de ses partenaires, Christian Gaudin avait été à l'origine d'une demande d'enquête sur cette question à la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF. La remise de ces travaux avait donné lieu à une audition pour suite à donner, le 18 février 2009, puis à la publication d'un rapport d'information.

Il en ressortait que le Gouvernement paraissait avoir pris la mesure de l'enjeu et avoir mis en place un plan d'apurement total de ce trou d'ici à 2015, compte tenu de la programmation prévisible qui devrait être fixée lors du sommet ministériel de l'agence qui se tiendra en 2012. Ce plan débutait par une augmentation de la participation de la France à l'ESA, qui devait atteindre 770 millions d'euros dès 2011. Or, si on observe une nette augmentation, celle-ci ne correspond pas tout-à-fait au chiffre annoncé devant le Sénat, la ligne budgétaire s'établissant à 755 millions d'euros (au lieu de 685 millions d'euros en 2010).

Surtout, il apparaît que le déficit cumulé devrait encore progresser en 2011 pour s'établir à environ 500 millions d'euros à la fin de cette année. En effet, le MESR a, certes, transmis à votre rapporteur spécial un tableau d'évolution sur cinq ans (reproduit en page suivante) dont le terme est une dette annulée à la fin 2015. Mais ce résultat s'obtient, d'une part, en augmentant encore la ligne budgétaire consacrée à la participation française à l'ESA et, d'autre part, en comptant sur une diminution relativement sensible du montant de la quote-part française qui sera appelée par cette agence à compter de 2012. La séance publique devra permettre d'éclairer le caractère réaliste de cette dernière hypothèse.

Les autres recommandations du rapport d'information

Pour rappel, le rapport d'information n° 226 (2008-2009) de notre ancien collègue Christian Gaudin ne se limitait pas à plaider pour l'extinction à une échéance relativement rapide de la dette du CNES à l'égard de l'ESA. Il appelait également le Gouvernement et le CNES à veiller à ce que :

le niveau de la trésorerie de l'ESA soit raisonnable. L'enquête de la Cour des comptes précitée évoque l'existence de « marges de manoeuvre » de ce point de vue et, lors de l'audition du 18 février 2009, Jean-Jacques Dordain, directeur général de l'Agence, a reconnu que sa trésorerie n'est « pas son problème le plus important ». Il a également souligné que l'étanchéité financière des quelque 80 programmes de l'ESA contraint cette agence à prévoir des marges sur chaque programme afin de faire face aux imprévus, ce qui est un facteur d'accroissement de la trésorerie. Un tel mode de gestion ne semble pas optimal et l'introduction d'une plus grande souplesse devrait être envisagée ;

la règle du « retour géographique » des fonds alloués par les Etats membres à l'ASE pour leurs industriels ne conduise pas à un choix par défaut desdits industriels dans la conduite des programmes. Toujours lors de cette audition, Jean-Jacques Dordain avait souligné que cette règle a déjà été aménagée afin de ne s'appliquer qu'à l'ensemble des programmes de l'Agence (et non à chacun d'entre eux), de manière à stimuler la compétition entre industriels.

En millions d'euros courants période 2008-2015

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Contribution ESA en loi de finances (titre 6 du programme 193) (1)

685,000

685,000

685,000

755,000

795,000

824,000

836,435

849,057

Appel à contribution ESA : fonctionnement courant de l'Agence

18,375

25,831

23,481

25,201

25,538

26,319

27,147

27,181

Appel à contribution ESA : programmes engagés avant La Haye (2)

539,242

441,447

371,224

312,847

160,658

91,199

38,877

8,113

Appel à contribution ESA : programmes décidés lors du Conseil ministériel de La Haye 2008 (2)

37,032

301,498

415,284

451,311

446,562

381,564

202,668

159,959

Hypothèses CNES : enveloppes programmatiques à souscrire lors des Conseils ministériels suivants (2)

-

-

-

15,000

58,149

209,029

425,799

515,758

Contribution française annuelle appelée par l'ESA

594,648

768,776

809,989

804,359

690,907

708,111

694,492

711,011

Budget de l'Etat : excédent (+) ou déficit (-) de couverture annuelle

90,352

-83,776

-124,989

-49,359

104,093

115,889

141,943

138,046

Arriérés cumulés de contribution française au 31 décembre de l'année

241,846

325,622

450,611

499,970

395,877

279,988

138,045

0,000

Programmation de la contribution française à l'ESA après le Conseil ministériel de La Haye

(en millions d'euros)

(1) PLF 2011-2013 pour 2011, 2012 et 2013. Hypothèses 2014 et 2015 du CNES : augmentation annuelle de +2,5 %

(2) Hypothèse d'inflation annuelle retenue sur la base d'une programmation ESA en conditions économiques 2010 : +2,5 %

Source : MESR

c) Le CNES apparaît favorisé par les arbitrages gouvernementaux

Au-delà de l'augmentation de la quote-part de la France au sein de l'ESA, ce budget, qui est le premier du nouveau contrat Etat-CNES 2011-2015, offre une traduction concrète du caractère prioritaire de la recherche spatiale aux yeux de l'Etat.

Pour ses programmes en propre, le CNES enregistre une augmentation de 15 millions d'euros de sa dotation (+ 2,6 %), ce qui le place parmi les opérateurs de la présente mission les plus favorisés de l'Etat. Entendu par une délégation du bureau de votre commission des finances, le 3 novembre 2010, Yannick d'Escatha, président de l'EPIC, a d'ailleurs fait part de sa satisfaction.

Votre rapporteur spécial approuve cette orientation, tant en raison du caractère stratégique de la recherche spatiale que de la bonne gestion du CNES, dont l'expertise place la France en tête de la recherche en ce domaine en Europe.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Le spatial demeure un secteur clé, la maîtrise de l'espace conditionnant l'accès à de nombreux domaines de recherche et d'innovation porteurs d'avenir.

- La forte augmentation des crédits dévolus au financement de la quote-part de la France au budget de l'Agence spatiale européenne ne correspond néanmoins pas tout-à-fait au montant annoncé lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête que votre commission des finances avait demandé à la Cour des comptes (755 au lieu de 770 millions d'euros) et n'empêchera pas un nouveau creusement de cette dette en 2011. Le Gouvernement devra donner des assurances quant à la trajectoire de la dette d'ici à 2015.

- Pour ses programmes nationaux, le CNES enregistre une augmentation de 15 millions d'euros de sa dotation (+ 2,6 %), ce qui le place parmi les opérateurs de la présente mission les plus favorisés de l'Etat.