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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

F. PROGRAMME 190 « RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES »

Le programme 190 est placé sous la responsabilité de la directrice de la recherche et de l'innovation du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Pour mémoire, il résulte de la fusion, l'année dernière, des trois programmes de recherche préexistants dans le périmètre de compétences de ce ministère, à savoir les anciens programmes 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie », 189 «Recherche dans le domaine des risques et des pollutions »  et 190 « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat ».

Pour reprendre les termes de la responsable de programme figurant dans l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » au présent projet de loi de finances, il « correspond à la mise en place d'une stratégie de recherche et d'innovation sur l'ensemble du ministère, qui s'inscrit dans le cadre de la stratégie nationale de recherche et d'innovation arrêtée en 2009 ».

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 1 335 millions d'euros d'AE et 1 374,2 millions d'euros de CP, soit 5,5 % des CP de la mission.

A périmètre constant, il affiche une diminution importante de crédits, de 15,7 % en AE et de 5,3 % en CP par rapport à 2010.

Ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère, les opérateurs du programme regroupant, pour leur part, 21 021 ETPT.

Une dépense fiscale lui est rattachée : la provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures, non estimée en 2011 et que l'article 6 quinquies, introduit par l'Assemblée nationale dans le présent projet de loi de finances, propose d'ailleurs de supprimer.

Il se divise en six actions, elles-mêmes scindées en vingt-quatre sous-actions. A cet égard, le présent projet de loi de finances fait apparaître une nouvelle action : l'action 15 « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA ». Celle-ci est suivie par la direction générale de l'énergie et du climat du MEEDDM et gérée au niveau du budget opérationnel de programme (BOP) « Recherche dans le domaine de l'énergie » du CEA. La création de l'action 15 fait suite à l'instauration, par l'article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, d'un dispositif de sécurisation des charges nucléaires de long terme. Il s'agit de dépenses liées au démantèlement et à l'assainissement des installations nucléaires ainsi qu'à celles de traitement du combustible usé et de gestion des déchets radioactifs.

Par action, les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Recherche dans le domaine de l'énergie

664 082 665

664 082 665

48,3 %

Recherche dans le domaine des risques

221 694 399

221 694 399

16,1 %

Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement

112 867 151

112 867 151

8,2 %

Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable

52 397 852

58 398 525

4,3 %

Recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile

114 994 404

148 193 731

10,8 %

Charges nucléaires de long terme des installations du CEA (nouveau)

169 000 000

169 000 000

12,3 %

Total

1 335 036 461

1 374 236 461

100 %

Source : projet annuel de performances « Recherche et enseigement supérieur » annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement, réparties sur l'ensemble des actions, s'élèvent à 1 182,1 millions d'euros, soit 86 % de l'ensemble des crédits du programme. Ils correspondent essentiellement à la subvention pour charge de service public des opérateurs du programme, à savoir :

le CEA, financé par le programme à hauteur de 678,9 millions d'euros. Au sein du présent programme, le CEA assure la mise en oeuvre de l'action 10 « Recherche dans le domaine de l'énergie » avec l'IFP énergies nouvelles et celle de la nouvelle action 15 « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA ». C'est cette dernière action et son mode de financement qui expliquent l'augmentation très importante de la subvention du CEA au travers du présent programme, sur laquelle votre rapporteur spécial reviendra dans le cadre de ses principales observations ;

l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), dont les crédits affichent une diminution de 30 millions d'euros par rapport à 2010, soit 213,4 millions d'euros. A ces crédits s'ajoutent une fraction (10 millions d'euros) de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB). Il est à noter que les documents budgétaires soulignent qu'à compter du 1er janvier 2011, ce financement sera complété du produit d'une redevance versée à l'IRSN par les exploitants nucléaires, pour financer les expertises réalisées sur certains dossiers déposés à l'ASN. La prévision de recette annuelle est d'environ 30 millions d'euros, correspond précisément à la diminution des crédits budgétaires. L'IRSN est chargé de missions de recherche autour des thématiques de la sûreté nucléaire, de la gestion des déchets à haute activité et à vie longue, ou de la radioprotection. Il lui incombe également d'apporter un appui technique à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ;

- l'IFP énergies nouvelles, opérateur rattaché au programme et financé à hauteur de 152,7 millions d'euros (en baisse de 20 millions d'euros, soit 12 %, par rapport à 2010). Votre rapporteur spécial reviendra ci-après sur cette évolution. Le nouveau contrat de performance devant lier l'Etat à cet opérateur est toujours en cours de négociation, mais son récent changement de nom confirme (comme pour le CEA) une orientation plus marquée vers les énergies nouvelles ;

- le laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC), à hauteur de 45,8 millions d'euros. Ses recherches sont orientées vers la sécurité routière, l'économie des ressources non renouvelables, les risques naturels, la maintenance des infrastructures et les méthodes et outils innovants pour le génie civil ;

l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), à hauteur de 44,1 millions d'euros. Les actions de recherche de l'institut visent à accroître la sécurité des personnes, à optimiser l'usage des réseaux de transport et accroître la fiabilité des systèmes de transport ;

- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), financée par le programme à hauteur de 33,8 millions d'euros, au titre de ses actions de soutien de recherche sur les énergies renouvelables et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Il s'agit également pour l'agence de renforcer l'innovation des entreprises, notamment des PMI, en faveur des éco-technologies ;

l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), à hauteur de 8,3 millions d'euros. Cette subvention permet, en particulier, de financer ses recherches sur l'impact des activités économiques sur la santé, la sécurité et l'environnement.

b) Les dépenses d'intervention

Ces dépenses s'élèvent à 94,1 millions d'euros d'AE et à 129,9 millions d'euros de CP, soit 9,5 % des CP du programme.

Il s'agit principalement du financement de recherches amont dans le domaine de l'aéronautique civile, à hauteur de 60 millions d'euros en AE et de 91 millions d'euros de CP. Si les crédits de paiement progressent par rapport à 2010, les autorisations d'engagement diminuent de plus de moitié sans que cette diminution soit justifiée dans les documents budgétaires. Selon le ministère, en 2011, environ une vingtaine de projets industriels feront l'objet d'une décision de soutien. Elles bénéficieront à plus de vingt entreprises (grands groupes, équipementiers et PME), ainsi qu'à des organismes de recherche associés à ces projets.

Ces crédits servent également à financer l'établissement public Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), à hauteur de 23 millions d'euros. En matière de recherche le CSTB est actif sur les thématiques de la « ville durable », du « bâtiment propre et efficace » de la « maîtrise des risques » (dont la protection contre les risques naturels et accidentels) et des « constructions et évolutions sociétales ».

c) Les dépenses d'opérations financières

Ces dépenses représentent 60 millions d'euros d'AE et 62,2 millions d'euros de CP.

Elles sont destinées à financer les aides d'Etat aux développements de programmes d'avions, de moteurs, d'hélicoptères et d'équipements de bord sous forme d'avances remboursables dont le remboursement intervient au fur et à mesure de la vente des produits.

Cette ligne connaît une évolution très importante à la baisse dans le cadre du présent projet de loi de finances : alors qu'en 2010, six programmes étaient ainsi financés pour un total de 190,4 millions d'euros d'AE et 115,4 millions d'euros de CP, l'année prochaine, seules des aides au développement des équipements et d'un hélicoptère (l'EC 175) seront octroyées pour les montants cités précédemment.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Plusieurs évolutions importantes de lignes budgétaires du présent programme nécessitent un commentaire particulier de votre rapporteur spécial.

a) Le CEA : une forte augmentation à périmètre courant mais des incertitudes à terme

Comme indiqué ci-dessus, la subvention que le CEA tire du présent programme est passée de 491,7 à 678,9 millions d'euros cette année.

Toutefois, cette augmentation s'explique principalement par les dépenses issues de la nouvelle action « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA », pour le financement d'une partie des opérations de démantèlement et d'assainissement des installations nucléaires à l'arrêt. En outre, il est précisé que les 169 millions d'euros correspondants se décomposent en 65 millions d'euros de subvention et en 104 millions d'euros de budgétisation des dividendes du groupe AREVA que percevait le CEA et précédemment affectés au financement du démantèlement, et ce conformément aux décisions prises par l'Etat le 30 juin 2009 sur le développement stratégique d'AREVA.

Si cette opération est donc conforme à l'objectif déjà assignée aux recettes que le CEA tirait dudit dividende, l'évolution de cette ligne budgétaire sera particulièrement suivie par votre rapporteur spécial, la compensation du CEA devant être pérenne.

D'autre part, le développement du réacteur de recherche Jules Horowitz, en cours de construction à Cadarache, est assuré par les investissements d'avenir mais les crédits correspondants apparaissent insuffisants à une échéance de deux ou trois ans. L'Etat devra d'autant plus veiller à ce projet que le CEA ne pourra plus compter sur l'évolution du dividende d'AREVA.

b) Les crédits d'IFP énergies nouvelles ne devraient plus subir de telles baisses à l'avenir

Comme cela a déjà été mentionné, l'IFP énergies nouvelles est particulièrement touché par les arbitrages ayant conduit à l'élaboration du présent projet de loi de finances : sa dotation affiche ainsi une diminution de 20 millions d'euros. L'éventuelle adoption, par l'Assemblée nationale, de l'amendement que notre collègue député Laurent Hénart, rapporteur spécial, a déposé au nom de la commission des finances, proposant de transférer 2 millions d'euros l'action « Recherche dans le domaine de l'énergie » du présent programme afin d'améliorer le financement des établissements d'enseignement supérieur privés, pourrait même encore contracter le budget de l'IFP.

Votre rapporteur spécial prend note du fait que qu'un rapport de revue générale des politiques publiques (RGPP) recommande à cet institut de développer ses ressources extérieures. Toutefois, il relève qu'IFP énergies nouvelles sera, en 2011, l'un des très rares opérateurs de recherche dont plus de la moitié du financement ne sera pas constitué d'une subvention étatique.

Il n'est donc pas prouvé que cette réduction de crédits n'affecte pas un établissement performant, ce dont les prochains budgets devraient tenir compte.

c) Les interrogations que suscitent les aides au secteur aéronautique

L'évolution des aides au secteur aéronautique suscite également des interrogations.

En effet, la diminution très importante des crédits associée provient de la disparition de quatre programmes. Au moins l'un d'entre eux (l'A 350) est désormais financé au travers des investissements d'avenir, ce qui s'assimile à une opération de débudgétisation pure et simple.

Ce point devra, en tout cas, être éclairci, tant l'avenir de la filière aéronautique a une importance économique pour notre pays.

d) Des précisions à apporter sur le financement de l'IRSN

Enfin, votre rapporteur spécial souhaite que des précisions soient apportées quant au financement de l'IRSN, en particulier sur la redevance que les exploitants nucléaires devront lui verser.

Le caractère régulier et incontestable de cette redevance devra être particulièrement assuré, l'IRSN ne pouvant se passer des crédits budgétaires supprimés sans compensation à due concurrence.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- La forte augmentation à périmètre courant de la subvention que le CEA tire du programme 190 s'explique principalement par les dépenses issues de la nouvelle action « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA », une part notable de son financement (104 millions d'euros) provenant de la budgétisation des dividendes du groupe AREVA que percevait le Commissariat.

L'IFP énergies nouvelles est particulièrement touché par les arbitrages ayant conduit à l'élaboration du présent projet de loi de finances. Votre rapporteur spécial souhaite que les prochains budgets ne procèdent plus à de telles coupes dans les crédits de cet institut.

La diminution très importante des crédits associée aux avances remboursables du secteur aéronautique provient de la disparition de quatre programmes. Au moins l'un d'entre eux (l'A 350) est désormais financé au travers des investissements d'avenir, ce qui s'assimile à une opération de débudgétisation pure et simple.

- Votre rapporteur spécial souhaite que des précisions soient apportées quant au financement de l'IRSN, en particulier sur la redevance que les exploitants nucléaires devront lui verser à compter du 1er janvier 2011. Le caractère régulier et incontestable de cette redevance devra être particulièrement assuré, l'IRSN ne pouvant se passer des crédits budgétaires supprimés sans compensation à due concurrence.