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Projet de loi de finances pour 2011 : Sécurité

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

D. LA BAISSE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT

1. Une enveloppe totale de 262,2 millions d'euros, en retrait de 13 % par rapport à 2010

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses (Cf. supra, la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme.

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement diminue de 6,5 % en CP, en passant de 172,1 millions d'euros en 2010 à 160,8 millions d'euros en 2011. Les AE sont soumises à une réduction encore plus importante de 57,3 % (114 millions d'euros en 2011 contre 267,3 millions d'euros en 2010).

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéoprotection en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 89,1 millions d'euros en 2011 (contre 113,8 millions d'euros en 2010).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives38(*). Ils s'élèvent à 14,7 millions d'euros en AE et 12,3 millions d'euros en CP pour 2011. Restant dans la continuité de celle de 2010, l'enveloppe en AE devrait permettre de maintenir les opérations locatives à un rythme dynamique, intervenant en contrepoint du fléchissement notable sur les mises en chantier domaniales.

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 262,2 millions d'euros et se situe donc très en retrait de celle prévue pour 2010 (- 13 %).

Qui plus, ces CP permettront de couvrir à la fois :

- les engagements antérieurs (reste à payer ou dette) pour 191 millions d'euros (soit 72,9 % des dotations) ;

- les engagements nouveaux (dits « mesures nouvelles ») au titre de l'année 2011 pour 71 millions d'euros (soit 27,1 % des dotations).

Or, seuls les CP relevant des « mesures nouvelles » permettent de lancer les nouvelles commandes et traduisent réellement la capacité d'engagement du programme en matière d'investissement.

2. Les principaux programmes d'investissement

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2011, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 53,3 millions d'euros en CP.

Le programme « cartes à puce » d'identification avec lecteurs de cartes

Le projet « cartes à puces » d'identification avec lecteurs de cartes s'inscrit dans le cadre du remplacement de la carte professionnelle du gendarme par une carte à puce multifonctions. Cette carte, utilisée avec les lecteurs idoines, permettra aux militaires de s'authentifier avec un fort niveau de sécurité lors de la consultation des fichiers judiciaires. Elle sera, dans un premier temps, utilisée pour accéder aux applications sensibles judiciaires ou administratives et renforcera ainsi l'authentification souhaitée par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Cette carte, avec l'infrastructure de gestion de clés (IGC) qui y est liée, sera un des éléments importants de la mise en place progressive de la signature électronique à l'échéance 2011.

Piloté en partenariat avec l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), ce programme placera la gendarmerie à la pointe en matière d'authentification et de sécurisation de la consultation de fichiers sensibles.

Ce projet est doté en 2011 d'une enveloppe d'un million d'euros.

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 14,7 millions d'euros de CP. Au sein de cette enveloppe, un montant de 12,2 millions d'euros sera consacré à l'acquisition, différée en 2009 du fait de la réduction des crédits d'investissement, des derniers hélicoptères EC135 affectés à la composante « surveillance - intervention » de la flotte de la gendarmerie. Cette composante est constituée d'appareils de type Ecureuil, devant être renouvelés par des appareils EC 135. Sur ces engins, il est essentiel de s'assurer que le coût de maintenance reste bien inférieur au coût de renouvellement.

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 103 millions d'euros en AE et à 92,8 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP), via le recours à des opérations de type BEA39(*).

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements, en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.


* 38 En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* 39 La LOPSI I a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.