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Projet de loi de finances pour 2011 : Sport, jeunesse et vie associative

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'assigne, pour 2011, l'objectif de poursuivre les deux chantiers importants que sont le fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) et le service civique, ainsi que de favoriser l'autonomie des jeunes et de soutenir le dynamisme de la vie associative.

1. Principaux chiffres

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 212,4 millions d'euros d'AE et de CP, soit 50,5 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une augmentation de 10 % par rapport à 2010. Rappelons que cette hausse fait suite à une progression de 61,2 % en AE et de 60,5 % en CP l'année dernière.

A l'instar du programme « Sport », ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère.

Il est scindé en trois actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la vie associative (libellé modifié)

13 412 400

13 412 400

6,3 %

Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire (libellé modifié)

76 587 600

76 587 600

36,1 %

Actions particulières en direction de la jeunesse (nouveau)

122 400 000

122 400 000

57,6 %

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 80,6 millions d'euros de CP, soit 37,9 % des crédits du programme.

Ces crédits sont essentiellement portés par la nouvelle action « Actions particulières en direction de la jeunesse » (75,3 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, par l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » (4,8 millions d'euros). Ce sont ces dépenses qui supportent l'augmentation budgétaire proposée par rapport à 20103(*).

(1) La montée en puissance de l'Agence du service civique

75,3 millions d'euros sont destinés à assurer le financement de la subvention pour charges de service public du nouvel opérateur du programme, l'Agence pour le service civique (ASC)4(*).

Il convient de rappeler que le dispositif du service civique, institué par la loi n° 2010-241 adoptée à l'initiative de notre collègue Yvon Collin, est devenu applicable à compter du 12 mai 2010, date de publication du décret de mise en oeuvre des principales dispositions.

Le service civique peut être effectué sous deux formes :

- la forme principale, à savoir l'engagement de service civique réservé à des jeunes de 16 à 25 ans, qui donne lieu à une indemnisation directement versée par l'Etat et à une couverture sociale intégralement prise en charge par lui. Dans ce schéma, une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est également allouée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif ;

- la seconde forme de service civique est le volontariat de service civique, d'une durée de 6 à 24 mois ouvert aux personnes âgées de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées mais dont seule une partie de la couverture sociale est prise en charge par l'Etat.

Le décret précité prévoit notamment la mise en place de l'agence de service civique créée sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) pour gérer le dispositif. Cette agence est présidée par Martin Hirsch, qui a participé à l'élaboration de la réforme en tant que haut commissaire chargé de la jeunesse.

Selon les données transmises par le ministère, l'allocation doit permettre de couvrir :

- 3,9 millions d'euros pour le fonctionnement de l'agence (dont 1,4 million d'euros de charge de personnel au titre de 13 ETP, auxquels s'ajoute l'indemnité du président ;

- 71,3 millions d'euros de crédits correspondant au financement de 15 000 engagés sur une durée moyenne de 7 à 8 mois.

La décomposition du financement des 15 000 volontaires du service civique

Selon le ministère de la jeunesse et des solidarités actives, la décomposition des frais correspondant aux charges relatives aux 15 000 volontaires de service civique attendus en 2011 doit être la suivante :

-  67,4 millions d'euros pour permettre à l'Agence de services et de paiement (ASP) désignée par la loi, d'indemniser l'engagé de service civique et de payer les cotisations ;

-  1,7 millions d'euros de frais de gestion pour l'ASP ;

-  2,2 millions d'euros de formations civiques des jeunes (soit 150 euros par an en moyenne pour les 15 000 jeunes).

Source : ministère de la jeunesse et des solidarités actives

(2) La poursuite du recentrage de l'INJEP

Parallèlement à cette montée en puissance de l'ASC, l'opérateur « historique » du programme, l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire (INJEP) poursuit sa décroissance.

Ses missions ont été redéfinies par le décret n° 2010-98 du 26 janvier 2010. L'INJEP a désormais pour mission :

- d'observer et d'analyser les pratiques et les attentes des jeunes, les politiques publiques et les actions qui leur sont destinées ;

- de participer à leur évaluation ;

- de réaliser et de diffuser les études et analyses conduites dans ces domaines ;

- de contribuer à la connaissance et à l'analyse des politiques en faveur de la jeunesse des autres pays, particulièrement ceux de l'Union européenne.

En revanche, l'INJEP n'exerce plus ses activités d'accueil et d'hébergement.

En conséquence, ses effectifs sous plafond, déjà passés de 93 en 2008 à 74 en 2009 puis à 48 en 20105(*) , doivent être réduits à 44 en 2011, ce qui représente une baisse de 53 % des personnels en trois ans.

L'INJEP a également déménagé de son ancien siège de Marly pour les locaux parisiens du ministère.

b) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 131,8 millions d'euros en AE et en CP, soit 62,1 % des crédits du programme. Ils sont portés par l'ensemble des actions.

Le service civique relevant, comme indiqué précédemment, des crédits de fonctionnement du programme, il n'apparaît plus dans cette rubrique.

Les crédits demandés correspondent :

- au financement du Fonds d'expérimentation jeunesse (25 millions d'euros en AE et en CP sur l'action n° 2). Ces ressources complèteront les dotations de 45 millions d'euros accordées à ce fonds en 2009 et en 2010. Elles permettront notamment la poursuite du financement des projets pluriannuels lancés en 2009. Interrogé par votre rapporteur spécial lors de son audition par vos commissions des finances et des affaires sociales, le 19 octobre 2010, Marc-Philippe Daubresse, ministre de la jeunesse et des solidarités actives, a souligné que le FEJ, a vocation à rassembler, au total, 150 millions d'euros de contribution publique et 50 millions de contributions privées (la société Total étant le premier contributeur). Il a d'autre part précisé que les crédits du FEJ n'ont pas été totalement dépensés, l'essentiel des expérimentations devant être effectuées en 2011 et 2012 ; le FEJ disposerait ainsi à ce jour d'une trésorerie de l'ordre de 30 millions d'euros ;

- à la subvention de 25 millions d'euros (- 3,1 %) au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement des « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par les associations bénéficiaires ;

- à l'aide aux projets éducatifs locaux, initiés par les collectivités territoriales sur le thème « jeunesse et vie associative », à hauteur de 12,8 millions d'euros (- 7,2 %) ;

- aux crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,6 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros, soit les mêmes sommes qu'en 2010 ;

- aux subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 9,5 millions d'euros (- 10,4 %) ;

- aux subventions dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative (CDVA), destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 10,8 millions d'euros (+ 24,1 %). Un effort particulier est prévu en ce sens, le nombre de journées de formation ainsi financées devant passer de 348 000 en 2010 à 470 000 en 2011 selon les documents budgétaires transmis au Parlement.

Enfin, les crédits consacrés aux politiques partenariales locales s'élèvent à 12,9 millions d'euros sur l'ensemble du programme « Jeunesse et vie associative ». Les documents budgétaires relèvent que ce chiffre est le résultat d'une globalisation des crédits affectés aux politiques éducatives locales et de ceux destinés au soutien des « actions partenariales locales jeunesse et éducation populaire » ainsi qu'au dispositif « Envie d'agir ». Cette présentation ne permet pas de suivre l'évolution des moyens consacrés à chacune de ces actions.

3. Objectifs et indicateurs

Dans le cadre de l'élaboration du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, les objectifs et indicateurs du programme « Jeunesse et vie associative » ont quelque peu évolué.

Le dispositif de performance du programme a ainsi été réorganisé du fait de la création d'un objectif relatif au service civique. Il s'articule autour de quatre objectifs :

- favoriser l'engagement des jeunes en service civique ;

- soutenir la structuration et le dynamisme du secteur associatif ;

- améliorer la sécurité des mineurs accueillis collectivement à l'occasion des vacances scolaires et des loisirs ;

- et améliorer la capacité des expérimentations à préfigurer des politiques de jeunesse innovantes.

Par rapport à 2010, le premier objectif a été complètement revu. Deux indicateurs ont ainsi été supprimés6(*), deux nouveaux indicateurs étant créés : « Proportion des missions de service civique réalisées par rapport aux missions agréées » et « Part des jeunes engagés dans le service civique et peu ou pas diplômés ».

Les autres objectifs et indicateurs restent identiques par rapport à 2010.

Votre rapporteur spécial, qui a critiqué par le passé le dispositif de mesure de la performance de ce programme, relève que ces changements reflètent bien l'évolution récente de son architecture et de ses crédits.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Un budget qui reflète des choix clairs

Votre rapporteur spécial relève tout d'abord la poursuite de l'effort financier engagé sur ce programme depuis l'année dernière. Comme cela été souligné plus haut, une augmentation des crédits de 10 % à périmètre constant fait suite, en 2011, à une hausse de plus de 60 % en 2010, ce qui fait figure d'exception dans le contexte budgétaire actuel.

De plus, ce budget reflète des choix politiques clairs, prioritairement engagés autour des deux outils que sont le service civique d'une part, et le FEJ d'autre part.

Même s'il est permis de s'interroger sur les conséquences de certains choix (cf. ci-après), il faut bien constater que l'accroissement des moyens ne s'est pas accompagné d'une logique de saupoudrage, de nombreuses actions considérées comme non prioritaires subissant même des diminutions de crédits parfois notables.

b) Les ambitions du service civique doivent être mieux précisées

Le service civique suscite, une nouvelle fois, deux interrogations.

A court terme, la pertinence des crédits demandés pour 2011 pose problème. Votre rapporteur spécial rappelle que, l'année dernière, lors de la séance publique7(*), le Gouvernement avait défendu avec véhémence une ligne budgétaire très optimiste, reflétant une moyenne sur l'année de 10 000 volontaires, qui ne sera pas atteinte puisque, selon les mots-mêmes du ministre lors de son audition précitée, à ce jour, seuls 8 500 jeunes ont posé leur candidature (sans même parler d'embauche). Même si ce sujet devra être revu lors de l'examen de la prochaine loi de règlement, il faut rappeler que, poussé à un certain point, le volontarisme nuit à la crédibilité des meilleurs projets. C'est pourquoi une fraction modique des crédits affectés, en 2011, à l'ASC, fournira le gage de l'amendement destiné à poser le principe du financement des stades de l'Euro 2016, précédemment évoqué.

A moyen terme, il faut se demander si l'objectif, fixé par le Président de la République, d'intégrer 10 % d'une classe d'âge, soit 75 000 jeunes, dans le dispositif, a encore un sens. A supposer que les jeunes soient suffisamment nombreux à se porter volontaires, les moyens publics feront clairement défaut, au moins jusqu'en 2014 : ainsi, selon les plafonds figurant à l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les crédits de la mission doivent progresser, à périmètre constant, de 50 millions d'euros sur trois ans. Cela ne permet absolument pas de financer une progression significative vers cet objectif théorique. La somme nécessaire, soit 500 millions d'euros, dépasse d'ailleurs la totalité des crédits de la mission prévus pour 2014 (460 millions d'euros de CP).

Là encore, l'honnêteté et le souci de crédibilité des politiques publiques imposeraient une redéfinition plus réaliste des objectifs réellement assignés à l'ASC, cohérente avec la trajectoire budgétaire figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques précitée.

c) Quel avenir pour le FEJ et les actions qu'il soutient ?

S'agissant du FEJ, la diminution de crédits (de 45 millions à 25 millions d'euros) s'inscrit dans une trajectoire globale et doit être tempéré par la réserve existante, de l'ordre de 30 millions d'euros. Toutefois, cette évolution pose clairement la question de la pérennité de cette structure.

En outre, comme l'an dernier, les documents fournis à votre rapporteur spécial ne précisent pas ce que deviendront les expérimentations une fois qu'elles auront été évaluées, surtout si elles s'avèrent concluantes. Or, il s'agit là d'une question d'importance, qui peut se résumer de la façon suivante : l'objectif d'autonomie financière à terme est-il assigné aux acteurs des expérimentations ou bien ce dispositif est-il inflationniste par nature, en créant de la dépense publique ?

Votre rapporteur spécial continuera de contrôler l'action de ce fonds et l'évaluation des programmes qu'il finance.

d) Pour les autres actions soutenues, quelles seront les conséquences de la pénurie ?

Enfin, comme l'année dernière, de nombreuses actions traditionnellement financées par le présent programme subissent de nouvelles coupes claires. Parmi elles, votre rapporteur spécial regrette tout particulièrement celles qui affectent les postes FONJEP et les projets éducatifs locaux.

En effet, les postes FONJEP sont une ressource précieuse pour l'éducation populaire. Ce sont eux qui permettent au ministère d'assurer la promotion des actions en faveur de l'éducation populaire à travers son soutien à l'emploi d'animateurs dans le secteur associatif. Or les crédits associés à ces postes doivent diminuer de 0,4 million d'euros.

De même, les projets éducatifs locaux, qui prennent la forme de contrats avec les collectivités territoriales, constituent une aide bienvenue pour le tissu associatif national, sur l'ensemble de nos territoires. La diminution de crédits s'élève à 0,6 million d'euros.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Jeunesse et vie associative »

· Globalement, l'évolution des crédits du programme 163 poursuit l'ambition affichée depuis un an, ce que traduit la nouvelle augmentation substantielle de ses crédits (+ 10 % à périmètre constant).

· Au vu du rythme de démarrage du service civique, la pertinence des crédits demandés à ce titre pose cependant problème. En conséquence, une fraction modique des crédits affectés, en 2011, à l'Agence pour le service civique (ASC), fournira le gage de l'amendement destiné à poser le principe du financement des stades de l'Euro 2016.

· A moyen terme, l'objectif d'intégrer 10 % d'une classe d'âge, soit 75 000 jeunes, ne paraît pas réaliste et ne trouve, en tout cas, aucune traduction dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

· Il est nécessaire de préciser ce que deviendront les expérimentations menées sous l'égide du Fonds d'expérimentations jeunesse (FEJ).

· La nouvelle coupe effectuée dans les crédits inscrits au titre des postes du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) et des projets éducatifs locaux risque de mettre en difficulté des actions très utiles pour la vie associative locale.


* 3 Les dépenses de fonctionnement du programme s'établissaient à 34,2 millions d'euros en 2010, les dépenses au titre du service civique étant alors comptabilisées comme des dépenses d'intervention.

* 4 L'année dernière, avant la création de l'agence, les dépenses au titre du service civique étaient comptabilisées comme des dépenses d'intervention.

* 5 Auxquels il convient d'ajouter 18 postes hors plafond financés sur crédits européens.

* 6 « Développement des projets à finalité professionnelle dans le cadre du dispositif «Envie d'agir» » et « Rapport du coût de fonctionnement des offices au nombre de jeunes échangés ».

* 7 Voir le compte-rendu des débats du Sénat du 4 décembre 2009.