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Projet de loi de finances pour 2011 : Travail et emploi

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 31

TRAVAIL ET EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Serge DASSAULT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 (2010-2011)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. LES CONSTATS SUR LES CRÉDITS POUR 2011

1.1) Les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 11,46 milliards d'euros de crédits de paiement. En progression de 0,5 % par rapport à 2010 (11,40 milliards d'euros), le périmètre budgétaire de la mission « Travail et emploi » ne représente qu'un peu plus d'un cinquième des dépenses totales de l'Etat au titre de la politique de l'emploi.

Doivent être également pris en compte :

- les dépenses fiscales pour un montant de 10,51 milliards d'euros, au lieu de 10,96 milliards d'euros pour 2010 ;

- les allègements généraux de cotisations patronales pour un montant estimatif de 24,43 milliards d'euros, dont 22,2 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 3,23 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ;

- et les exonérations ciblées de cotisations patronales, non compensées par la présente mission, qui représentent 5,04 milliards d'euros.

1.2) Au total, la politique de l'emploi mobilise près de 51,44 milliards d'euros (54 milliards d'euros en 2010).

1.3) Sur la période 2011-2013, la réduction des crédits de la mission sera de 20 %, soit une diminution de 2,2 milliards d'euros.

1.4) La mission « Travail et emploi » représente en termes d'emploi 10 068 ETPT (10 680 en 2010) correspondant à une charge de 592 millions d'euros qui figurent en totalité sur le programme support n° 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi ».

1.5) En outre, il convient de prendre en compte les emplois des principaux opérateurs subventionnés par l'Etat dont le nombre atteint 49 144 ETPT (50 999 en 2010). Pôle emploi représente 92 % de cet ensemble et subira la suppression de 1 800 postes en 2011.

Votre rapporteur spécial souligne que le taux de réponses du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi à son questionnaire budgétaire était de 94 % à la date du 10 octobre 2010, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF.

2. LES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS FORMULÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

2.1) Les efforts de réduction des dépenses opérées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011

- la dotation de Pôle emploi est figée en valeur. Avec 1,36 milliard d'euros, soit une diminution en volume correspondant à l'inflation, et la suppression de 1 800 ETP, le service public de l'emploi devra fournir un effort de rationalisation de ses moyens humains et matériels ;

- les subventions accordées aux maisons de l'emploi sont très significativement revues à la baisse (- 45 %) : 53 millions d'euros de crédits de paiement au lieu de 95 millions d'euros cette année. Il convient de s'assurer qu'une telle mesure ne s'applique pas selon un « rabot » indifférencié. L'Assemblée nationale a abondé ces crédits de 10 millions d'euros ;

diverses mesures de suppression d'exonérations fiscales et sociales, notamment les suppressions de l'exonération de 15 points pour les particuliers employeurs et pour les avantages en nature (plateau-repas des employés) dans la restauration, ont pour conséquence une économie globale de plus de 600 millions d'euros. Votre rapporteur spécial rappelle que la suppression de l'exonération des avantages en nature dans la restauration avait été adoptée par votre commission des finances dès l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

2.2) Des mesures de débudgétisation d'instruments de la politique de l'emploi

- un prélèvement de 300 millions d'euros sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), créé par la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle, est prévu afin d'abonder les actions de formation professionnelle de l'AFPA, de l'ASP et de Pôle emploi. Or, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle, alors rapporteur de ce projet de loi, la loi précitée a instauré le principe selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds » (article L. 6332-22-1 du code du travail). L'article 96 du présent projet de loi de finances contrevient donc directement à ce principe ;

- un transfert de compétences de l'Etat vers l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapée (AGEFIPH) est proposé afin de lui confier la gestion de diverses mesures en faveurs des travailleurs handicapés (article 97).

2.3) Les propositions d'allègement de la charge des dispositifs dont l'efficacité en matière d'emploi n'est pas démontrée

- la prime pour l'emploi a peu d'effet en matière de retour à l'emploi et ne remplit pas non plus son rôle de redistribution au bénéfice de ceux qui en ont le plus besoin. Votre commission des finances a adopté un amendement de diminution de 10 % du taux de la prime pour l'emploi. Applicable aux revenus de 2011, le gain de la mesure serait de 300 millions d'euros en 2012 ;

votre rapporteur spécial a procédé à une évaluation du coût des 35 heures depuis 1998 : il s'établit à 125 milliards d'euros. Aussi, il a proposé, à titre personnel, dans la perspective de remettre en cause, à terme, les 35 heures, de supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires instituée par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Le rendement fiscal de cette mesure, à partir de 2012, est estimé à 1,4 milliard d'euros. Sans toutefois avoir adopté d'amendement, votre commission des finances a pris acte de cette piste de réflexion dans la perspective de réforme prochaine de la fiscalité.

2.4) Enfin, votre rapporteur spécial entend mettre l'accent sur le renforcement significatif de l'action des missions locales afin d'aller « au contact » des jeunes de 16 à 25 ans les plus défavorisés, en abondant de 15 millions d'euros les missions locales, les écoles de la deuxième chance (E2C) et le fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) qui finance les actions de prise en charges des jeunes (aide au permis de conduire, prospection d'entreprises, prêt de scooter, etc.). Un amendement de crédit en ce sens a été adopté par votre commission des finances.

« Without generous and long-lasting unemployment benefits, long-term unemployment would not have built up and unemployment would not have persisted ».1(*)

Christopher A. Pissarides

Mesdames, Messieurs,

Plus que jamais, la France est prisonnière de son passé et de sa dette.

Au sens large, le coût de la politique de l'emploi, plus de 51 milliards d'euros, participe à l'alourdissement des déficits. Trop de situations perdurent. Ainsi, ne faudrait-il pas remettre en cause notre modèle d'indemnisation du chômage ? Il est désormais reconnu que le maintien d'un haut niveau d'allocation peut être un frein au retour à l'emploi. Les crédits doivent aller en priorité au développement économique, au maintien et à la création d'emploi, donc aux entreprises, à la formation et à l'insertion professionnelle.

C'est certainement un fait inhabituel, mais votre rapporteur spécial se félicite de la réduction de 20 % des crédits de la mission « Travail et emploi » sur les trois prochaines années. La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014 doit donc servir de cadre intangible de la réduction des dépenses publiques. Le présent projet de loi de finances pour 2011 propose des mesures d'économies concrètes telles que la suppression d'une dernière exonération de charges patronales subsistant dans le secteur de la restauration sur les avantages en nature. Votre rapporteur spécial avait déjà fait cette proposition l'année dernière.

Il faut aller plus loin. La France supporte encore l'héritage des « 35 heures ». La plupart des pays, qui sont nos concurrents, travaillent plus et ne supportent pas le fardeau de 125 milliards d'euros accumulés depuis 1998 du fait de la réduction du temps de travail.

Le présent rapport a pour objet de présenter les crédits de la mission « Travail et emploi » et des propositions de réduction supplémentaire des dépenses, notamment la diminution de 10 % des taux de la prime pour l'emploi. Celle-ci ne remplit plus son rôle.

A titre personnel, votre rapporteur spécial souhaite des mesures encore plus énergiques, telles que la suppression des « 35 heures », la réduction progressive du coût des heures supplémentaires et, plus largement, une réforme globale du financement des charges sociales qui se ne serait plus entièrement supporté par les salariés. Il existe d'autres possibilités. On pourrait penser, par exemple, à la TVA sociale, mais aussi à la mise en place d'un coefficient lié au chiffre d'affaires, diminué de la masse salariale afin de promouvoir l'emploi et le maintien de l'activité sur notre territoire.

Il y a urgence à ouvrir ces débats et à lancer ces chantiers.


* 1 « Sans une indemnisation du chômage généreuse et durable, le chômage de longue durée ne se serait pas accru et le chômage n'aurait pas perduré » in « Unemployment in Britain : an european success story » (2003).Christopher A. Pissarides est professeur à la London school of economics. Avec Peter Diamond et Dale Mortensen, il est le lauréat du prix 2010 de la Banque de Suède de sciences économiques, attribué en mémoire d'Alfred Nobel.