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Projet de loi de finances pour 2011 : Travail et emploi

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

CHAPITRE PREMIER PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »

I. UN BUDGET DE SORTIE DE CRISE : STABILITÉ EN 2011 PUIS RÉDUCTION PROGRESSIVE DES CRÉDITS SUR TROIS ANS

A. UNE VUE D'ENSEMBLE DU COÛT GLOBAL DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI : PRÈS DE 51,5 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent pour 2011 à 11,46 milliards d'euros de crédits de paiement, soit un niveau comparable à cette année (11,40 milliards d'euros). Le périmètre budgétaire de la mission « Travail et emploi » ne représente toujours qu'un peu plus d'un cinquième des dépenses totales de l'Etat au titre de la politique de l'emploi.

Doivent être également pris en compte l'ensemble des avantages fiscaux (les dépenses fiscales) et des allègements de charges généraux ou ciblés qui concourent à la politique de l'emploi.

Le montant des dépenses fiscales s'établit à 10,51 milliards d'euros, au lieu de 10,96 milliards d'euros en 2010 (pour mémoire, 10,24 milliards en 2009).

Les allègements généraux de cotisations patronales s'élèveront à 24,43 milliards d'euros2(*), dont 21,2 milliards d'euros d'allègements généraux de charges « Fillon » et 3,23 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires et complémentaires instituées par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

En outre, les exonérations ciblées de cotisations patronales qui ne sont pas compensées par les crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi » représentent 5,04 milliards d'euros.

Au total, la politique de l'emploi mobilisera 51,44 milliards d'euros l'année prochaine (54 milliards d'euros prévus pour 2010)3(*).

Votre rapporteur spécial tient à souligner que ce coût global représente près de 18 % du total des dépenses du budget général et 56 % du déficit budgétaire4(*) prévu pour 2011.

Le schéma ci-après présente la répartition des différentes composantes financières de la politique de l'emploi.

Répartition des dépenses de l'Etat au titre de la politique de l'emploi pour 2011

Sources : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2011 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

B. LES CRÉDITS DE LA MISSION : UN BUDGET STABILISÉ MALGRÉ LE CONTEXTE DE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE

Les crédits de la mission « Travail et emploi » se décomposent en quatre programmes.

Les programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » (6,19 milliards d'euros) et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (4,45 milliards d'euros), constituent le « volet emploi » de la mission et en absorbent à eux seuls plus de 93 % des crédits de paiement. Ils relèvent de la compétence du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et sont pilotés par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » (77 millions d'euros) constitue le « volet travail » de la mission et a pour objet l'amélioration des conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel. Il représente 0,7 % des crédits de paiement de la mission.

Enfin, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation de la politique de l'emploi et du travail » (744 millions d'euros) est le « programme support » qui regroupe les dépenses de personnel de titre 2 et de fonctionnement dévolus aux autres programmes de la mission.

Les montants proposés pour l'année prochaine s'élève au total à 12,24 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,46 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Décomposition des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi »

(en milliards d'euros)

 

Exécution 2009

LFI 2010

PLF 2011

Solde 2010/2011

Variation 2010/2011

Programme 102 «Accès et retour à l'emploi»

6,18

5,88

6,19

0,31

2,49%

Programme 103 «Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi»

6,60

4,63

4,45

-0,18

-1,44%

Programme 111 «Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »

0,08

0,08

0,08

0

0,00%

Programme 155 «Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail»

0,79

0,81

0,74

-0,07

-0,56%

Totaux

13,65

11,40

11,46

0,06

0,48%

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2011

Présenté comme un budget d'après-crise, l'exercice 2011 s'inscrit dans la continuité de celui de 2010, l'augmentation de 0,48 % des crédits de paiement correspondant essentiellement au maintien, au même niveau qu'en 20095(*), des moyens du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » qui finance trois éléments majeurs de la politique de l'emploi : Pôle emploi au titre de la subvention pour charges de service public, le fonds de solidarité pour indemniser les demandeurs d'emploi en fin de droit et les contrats aidés.

Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions sur l'exécution des crédits en 2010. Toutefois, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le taux de consommation des crédits de paiement ouverts en LFI 2010 était de 58 % au 30 juin de cette année, ce qui correspond à un niveau « relativement élevé à mi-année » expliqué en partie par le financement des mesures du plan de relance6(*). Il est donc probable qu'en fin d'année, la consommation effective dépasse la prévision de dépense.

Répartition des crédits et évolution de 2008 à 2011

(en milliards d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2010

Pour autant, la mission n'échappe pas au principe de maîtrise des dépenses, notamment en ce qui concerne les charges de personnel de titre 2 (- 1 %) et les moyens de fonctionnement (- 9 %) ainsi que l'expose le tableau ci-après.

Décomposition par titres des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi »

(en millions d'euros)

 

LFI 2010

PLF 2011

Evolution

Titre 2 : dépenses de personnel

595,5

592,5

-1%

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

1 913,9

1 735,5

-9%

Titre 5 : dépenses d'investissement

8,7

10,6

22%

Titre 6 : dépenses d'intervention

8 884,3

9 124,5

3%

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2011

Pour l'ensemble de la mission, le plafond d'emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), s'élèvera à 10 068, soit une réduction de 6 % par rapport à 2010 (moins 612 ETPT).

En outre, neuf opérateurs de l'Etat bénéficient de transferts et de subventions pour charges de service public, les trois principaux au titre du programme 102 : l'agence de services et de paiement (ASP), le fonds de solidarité et Pôle emploi. Au total, 49 144 emplois, rémunérés par les opérateurs au moyen des dépenses d'intervention de l'Etat, concourent donc également à la mise en oeuvre de la politique de l'emploi.

A cet égard, les dépenses d'investissement et d'intervention prévues pour 2011 sont sauvegardées. Il convient de souligner que l'augmentation de 240 millions d'euros des dépenses de titre 6 (+ 3 %) sont destinés à accompagner « l'atterrissage » des dispositifs en faveur de l'emploi ouverts par la mission « Plan de relance ». Celle-ci a été créée à titre provisoire pour lutter contre les effets de la crise et, bien qu'elle prenne fin au 31 décembre 2010, il conviendra de financer en 2011 le reliquat des actions lancées cette année. Toutefois, comme nous le verrons plus loin au sujet du financement de Pôle emploi et des maisons de l'emploi, la « sanctuarisation » globale de ces crédits n'écarte pas certaines mesures de rationalisation des dotations.


* 2 Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (annexe 5).

* 3 Il convient de noter que la mission « Plan de relance de l'économie », créée par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 et dont 1,81 milliard d'euros était fléché en 2010 vers la mission « Travail et emploi », est supprimée dans la maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2011.

* 4 Source : les chiffres clés du projet de loi de finances pour 2011.

* 5 La loi de finances pour 2009 prévoyait une baisse de 5,4 % du budget de la mission « Travail et emploi » par rapport à 2008. En réalité, du fait de la crise, les crédits effectivement consommés se sont établis à 13,65 milliards d'euros en AE et CP, soit un niveau supérieur de 12 % à celui des crédits votés en LFI. En raison de la crise économique, près de 1,5 milliard d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts sur le volet « emploi » de la mission (programmes 102 et 103).

* 6 Source : réponses au questionnaire budgétaire.