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Projet de loi de finances pour 2011 : Travail et emploi

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Travail et emploi ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 16 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi ».

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Les crédits de la mission « Travail et emploi » s'élèvent à 11,46 milliards d'euros, comme en 2010, et sont destinés, en principe, à réduire le chômage et développer l'emploi. En réalité, ce sont 51,4 milliards que le Gouvernement consacrera en 2011 à la politique de l'emploi, soit plus de la moitié du déficit budgétaire, pour un résultat très contestable. On multiplie des aides sociales qui ne créent aucun emploi au lieu de favoriser la création d'emplois nouveaux et la formation des jeunes aux emplois recherchés par les entreprises.

À l'heure où le Gouvernement cherche à faire des économies, il convient d'étudier de plus près les dispositifs qui n'ont pas fait la preuve de leur efficacité en matière d'emploi. Aux 11,46 milliards d'euros de la mission s'ajoutent : les dépenses fiscales, pour 10,51 milliards ; les allègements généraux de cotisations patronales, pour 24,43 milliards, dont 21,2 milliards d'allègements « Fillon » et 3,23 milliards d'euros au titre des exonérations relatives aux heures supplémentaires, instaurées par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) ; enfin, les exonérations ciblées, pour 5,04 milliards.

En revanche, cette mission ne présente pas de crédits pour aider les entreprises à se moderniser, à étudier et créer de nouveaux produits, alors que ce sont elles qui créent des véritables emplois productifs ! Résultat, de plus en plus d'entreprises disparaissent, faute de commandes, au profit de pays émergents, et le chômage va croissant...

Les allègements de charges sociales, compensés par l'État, sont en réalité des aides sociales qui n'ont rien à faire dans le budget de l'emploi. L'État s'endette pour financer des charges de fonctionnement : c'est une hérésie ! Ce n'est pas ainsi que l'on va moderniser notre industrie, relancer la croissance et équilibrer notre budget !

Cette situation découle de la funeste application des 35 heures de Mme Aubry... On ne travaille pas assez en France, quand d'autres pays sont à 40 ou 45 heures ! Il a fallu compenser le manque à gagner des entreprises : depuis 1998, 200 milliards ont été dépensés au titre des allègements de charge, dont 125 milliards directement liés aux 35 heures. Sortons de ce piège. Revenir aux 39 heures nous ferait économiser au bas mot 25 milliards par an. Si l'on veut créer des emplois, il faut travailler plus et encourager les entreprises à investir, plutôt que de financer leur personnel. C'est une question de survie.

Le Gouvernement propose plusieurs économies. La dotation pour charges de service public de Pôle emploi reste stable, à 1,36 milliard, pour un budget global de 4 milliards. Les crédits des maisons de l'emploi baissent de 45 % : tant mieux, car elles ne font rien pour l'emploi des jeunes. On supprime l'exonération de 15 points pour les particuliers employeurs - qui créent pourtant de l'emploi - et les avantages en nature dans la restauration, pour une économie globale de 600 millions. Cette dernière mesure avait été adoptée par notre commission l'année dernière, mais rejetée en séance. Tout cela va dans le bon sens, mais il faut faire plus.

La prime pour l'emploi (PPE) n'a aucun effet sur le retour à l'emploi et sa suppression économiserait près de 3 milliards d'euros. Je vous proposerai de la réduire dans un premier temps. Il faudrait aussi supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires instituée par la loi TEPA, ce qui rapporterait 1,4 milliard. Sur ces économies, 1 milliard d'euros pourrait être affecté au développement des entreprises ; le reste irait réduire le déficit.

Je vous propose d'abonder de 40 millions les crédits des missions locales, qui vont au contact des jeunes les plus défavorisés, et de 10 millions le Fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ), qui finance des actions efficaces en faveur des jeunes : aide au permis de conduire, prospection d'entreprises, prêt de scooter, etc. Enfin, je souhaite augmenter de 11 millions d'euros les crédits consacrés aux écoles de la deuxième chance, qui forment et intègrent des jeunes difficiles. Ces 61 millions seraient pris sur le financement des chômeurs en fin de droits. D'ailleurs, cesser tout bonnement de financer ces chômeurs en fin de droits économiserait 1,6 milliard d'euros...

J'en viens maintenant à la présentation des crédits de la mission « Travail et emploi ». Celle-ci est composée de quatre programmes. Les crédits du programme 102, « Accès et retour à l'emploi », s'élèvent à 6,19 milliards d'euros, dont 1,36 milliard pour Pôle emploi, dont les résultats sont contestables, et 1,6 milliard pour indemniser les chômeurs en fin de droits, ce qui relève de l'aide sociale.

Les crédits du programme 103,  « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », s'élèvent a 4,45 milliards. Malgré un intitulé prometteur, il s'agit essentiellement de la compensation à la sécurité sociale d'exonérations de charges : crédit d'impôt et réduction d'impôts pour les salariés à domicile, exonérations d'impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires. Nous proposons de ne pas y toucher.

Le programme 111, « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », doté de 77 millions, ne comporte aucune action en faveur de l'emploi.

Enfin, le programme 155, « Conception, gestion et évaluation de la politique de l'emploi et du travail », doté de 744 millions, regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement. Avec 60 000 équivalents temps plein, dont 46 000 pour Pôle emploi, il y a sans doute matière à économies. Je propose que cette mission fasse l'objet d'un audit, afin de repérer les dépenses inutiles ainsi que celles qui relèvent de l'aide sociale et non de l'emploi.

Si les jeunes étaient mieux formés, on ne dépenserait pas autant à faire travailler ceux qui n'ont pas de qualification. C'est pourquoi ce budget pourrait financer davantage la formation professionnelle et l'apprentissage. Avec 140 000 jeunes qui quittent chaque année le système scolaire sans diplôme, l'échec de l'Éducation nationale est patent. En leur proposant une formation professionnelle dès 14 ans, on aiderait des jeunes, qui sinon auraient sombré dans la délinquance, à trouver un emploi.

En résumé, l'État pourrait économiser 25 milliards d'euros en revenant aux 39 heures et 5 à 10 milliards en supprimant des crédits qui relèvent plus de l'aide sociale que de l'emploi. Cela vaut la peine d'y réfléchir : si notre déficit budgétaire ne passe pas sous la barre des 70 milliards en 2011, la France risquera de perdre sa note AAA !

M. Jean Arthuis, président. - On n'accusera pas M. Dassault de proposer des formules convenues ! On reconnaît ici toute la conviction qui l'anime. Je ne sais si la commission pourra le suivre sur tous ses amendements, mais ils amélioreraient à coup sûr le déficit prévisionnel !

M. Philippe Adnot - En supprimant la dotation de l'État pour les chômeurs en fin de droits, vous poussez ces derniers vers le revenu de solidarité active (RSA), financé - à grand peine - par les départements. Or ceux-ci ne peuvent plus lever d'impôt : comment vont-ils faire ? Il faudrait verser ces crédits au financement du RSA !

M. Jean Arthuis, président. - Le budget ne serait plus équilibré...

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Il faut inciter ces chômeurs en fin de droits à chercher du travail. Il n'y a qu'en France que l'on verse des allocations chômage quasiment illimitées ! Des aides, des aides, encore des aides : résultat, nous sommes en faillite ! Attention au déficit, d'autant qu'il nous va falloir financer l'Irlande et le Portugal...

M. Philippe Adnot. - Que proposez-vous pour les départements, qui ne pourront supporter la hausse du RSA que votre mesure entraîne ?

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Peut-être faudrait-il supprimer le RSA... Nous n'avons pas les moyens de notre générosité. À force de payer les gens à ne rien faire, ils ne font rien ! Il faut les inciter à trouver un emploi, par les missions locales et la formation professionnelle.

M. Jean Arthuis, président. - Le dynamisme économique de l'Aube est tel qu'il ne doit pas y avoir beaucoup de chômeurs, a fortiori en fin de droits...

M. Yann Gaillard. - Je suis embarrassé : M. Dassault, fidèle à lui-même a exposé, avec courage, un plan cohérent, mais politiquement inapplicable !

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Je vous présente, à présent, mon avis sur les articles rattachés. L'article 88 cible sur les structures de moins de dix salariés l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les organismes d'intérêt général ayant leur siège social dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L'Assemblée nationale a supprimé cet article. Je vous propose de confirmer cette suppression.

M. Jean Arthuis, président. - Faisons confiance au Gouvernement...

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 89 supprime les exonérations fiscales et sociales applicables aux indemnités de rupture versées dans le cadre d'un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le très faible nombre de départs volontaires prouve que le dispositif dérogatoire n'a guère d'effet. Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 90 supprime l'abattement forfaitaire de 15 points sur les cotisations sociales dues par les particuliers employeurs et la franchise de cotisations patronales dont bénéficient les prestataires intervenant auprès de publics « non fragiles ». Contre l'avis du Gouvernement, la commission élargie de l'Assemblée nationale a maintenu l'abattement forfaitaire, en le ramenant de 15 à 10 points. C'est l'une des rares mesures qui créent de l'emploi ! Je vous propose d'adopter cet article sans modification, si l'Assemblée nationale confirme sa position.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous propose de réserver le vote sur cet article jusqu'à jeudi matin, quand nous aurons le texte définitif de l'Assemblée nationale.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 91 supprime l'exonération de cotisations patronales sur l'avantage en nature que représentent les repas des salariés dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants. Je me réjouis que le bien fondé de cette mesure, que nous avions proposée l'an dernier, soit enfin reconnu par le Gouvernement et vous propose d'adopter cet article sans modification.

M. Philippe Adnot. - Quelle est la position du rapporteur général sur la TVA dans la restauration ? Reste-t-on à 5,5 % ?

M. Jean Arthuis, président. - Momentanément. Un amendement du rapporteur général proposera de porter ce taux à 7 % ; un autre, du président de la commission, à 10 %.

M. Philippe Adnot. - Au bout d'un an à peine, on remet en cause l'engagement passé avec les restaurateurs. Une telle politique en accordéon est incohérente.

M. Jean Arthuis, président. - Pour l'instant, il n'y a pas d'amendement modifiant le taux de 5,5 %. L'article 91 est recevable, d'autant que notre commission avait déjà voté cette mesure l'année dernière.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 92 abroge le dispositif spécifique actuellement en vigueur pour l'Allocation de solidarité active (ASS), comprenant notamment une prime de retour à l'emploi de 1 000 euros, et le remplace par les dispositifs de droit commun applicables à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux. Je vous propose de l'adopter sans modification.

M. Jean Arthuis, président. - C'est une mesure de cohérence.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 93 supprime l'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux anciens contrats initiative-emploi (CIE) conclus avant le 31 décembre 2001. Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

M. Philippe Adnot. - Je suis contre. Quelles en seront les conséquences ?

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Cela rapporterait 2 millions.

M. Philippe Adnot. - Pour les conseils généraux, ce serait un transfert de charge de même montant ! Je suis opposé à l'adoption de cet article.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Il s'agit des contrats conclus avant le 31 décembre 2001. C'est donc un dispositif déjà en extinction.

M. Jean Arthuis, président. - La solution, c'est la TVA sociale !

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - À la suite de l'accord du 8 juillet 2009 sur la gestion sociale des conséquences de la crise sur l'emploi, l'article 94 crée un contrat expérimental d'accompagnement renforcé (CAR) au profit de personnes en situation précaire, notamment dans les bassins d'emploi de Douai, Montbéliard, Mulhouse, Les Mureaux-Poissy, Saint-Dié et de la Vallée de l'Arve. C'est un prolongement de l'expérimentation réussie du CTP. Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

M. Jean Arthuis, président. - Cela coûterait 21,6 millions d'euros, dont 10,8 millions à la charge de l'Etat et le même montant à la charge de l'UNEDIC.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 95 prolonge pour 2011 le taux d'aide dérogatoire accordé aux ateliers et chantiers d'insertion en 2010. Ces structures sont utiles pour l'emploi. J'y suis favorable.

L'article 96 prélève 300 millions d'euros sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), afin d'abonder les actions de formation professionnelle de l'AFPA, de l'ASP et de Pôle emploi. Or, aux termes de la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle, « les sommes dont dispose le FPSPP au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds ». L'article 96 contrevient en outre aux termes de la convention-cadre État-FPSPP du 15 mars 2010. Mieux vaut que les actions de formation soient financées directement par le FPSPP dans le cadre d'un conventionnement que via un prélèvement de l'État. Je vous propose donc de supprimer l'article 96.

M. Jean Arthuis, président. - Bien. Pourquoi ces crédits ne sont-ils pas répartis dans le budget ? Débudgétiser n'est pas lolfien !

M. Philippe Adnot. - Ce prélèvement est une débudgétisation. Si l'on supprime l'article, les organismes visés ne seront plus financés !

M. Jean Arthuis, président. - S'il y a trop d'argent, qu'on le prélève au bénéfice de l'État. Rappelons que les règles de la LOLF n'autorisent pas ce genre d'arrangement.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - L'article 97 transfère à l'AGEFIPH la gestion de plusieurs dispositifs relevant de la compétence de l'État. Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

M. Jean Arthuis, président. - Revenons maintenant aux crédits. L'amendement n°1 du rapporteur spécial abonde le programme « Accès et retour à l'emploi » de 15 millions d'euros, prélevés sur l'action « Développement de l'emploi » du programme 103.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Je souhaiterais que cet amendement mobilise 61 millions d'euros en faveur de l'insertion des publics les plus en difficulté, notamment les jeunes sans qualification ou résidant dans des zones urbaines sensibles. Il s'agit d'abonder les missions locales de 40 millions, les écoles de la deuxième chance de 11 millions et le fonds d'insertion professionnelle des jeunes de 10 millions. Je prends ces crédits sur les indemnités versées aux chômeurs en fin de droit.

M. Jean Arthuis, président. - Le gage est recevable pour 15 millions, pas pour 61 millions, et porte sur les exonérations de charges sociales compensées par le budget de l'Etat, pas sur les allocations de fin de droit.

Je partage les réserves qu'avait exprimées M. Adnot. En supprimant les indemnités des fins de droits, on pousse tout le monde vers le RSA, et les départements devront faire face. La situation ne serait pas gérable.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - On parle d'un milliard d'un côté et, de l'autre, de 61 millions pour favoriser l'accès des jeunes à l'emploi. Le financement des chômeurs en fin de droits relève de l'aide sociale, pas de la mission « Travail et emploi » !

M. Philippe Adnot - Les 15 millions sont pris sur la dotation pour les auto-entrepreneurs. Comment l'État va-t-il tenir ses engagements à leur égard ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - A l'occasion de ce débat sur les missions locales, j'aborde un autre problème. Il faut augmenter la dotation pour les maisons de l'emploi, que l'État nous a incité à mettre en place. Diminués de moitié, les crédits serviront surtout à payer les indemnités de licenciement du personnel ! Or les maires jugent les maisons de l'emploi utiles, face à un Pôle emploi de plus en plus lourd et syndiqué, qui assure un suivi très inégal. L'Assemblée nationale a fait un geste de 10 millions ; faisons de même, quitte à approfondir la question du gage.

M. Jean Arthuis, président. - L'amendement ne porte pas sur les maisons de l'emploi, mais sur les missions locales.

J'ai pris la présidence de la maison de l'emploi de mon département. Elle n'a pas vocation à se substituer à Pôle emploi mais à l'évaluer, le mettre sous pression. Pour ma part, j'ai demandé que l'on divise par deux le coût de la maison de l'emploi : une partie des crédits permettra de licencier du personnel.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - J'ai créé la maison de l'emploi de Compiègne ; elle n'est pas trop grosse, et apporte une concurrence bienvenue à Pôle emploi. Le temps des monopoles d'Etat à la soviétique est révolu !

M. Jean Arthuis, président. - Je suis hostile aux doublons. Chez moi, la maison de l'emploi est au pain sec !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ces maisons de l'emploi étaient une bonne initiative du plan de cohésion sociale de M. Borloo, ministre toujours imaginatif...

M. Jean Arthuis, président. - Pardonnez-moi d'irriter votre fibre sociale, monsieur le Rapporteur général !

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Le Gouvernement divise par deux les crédits des maisons de l'emploi. C'est peut-être trop, mais cela va dans le bon sens. D'ailleurs, l'Assemblée nationale a abondé leurs crédits de 10 millions d'euros supplémentaires.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce n'est pas supportable. À Compiègne, la maison de l'emploi est efficace ! Restons au contact des réalités locales, grâce auxquelles nous ne faisons pas que copier les fonctionnaires.

M. Jean Arthuis, président. - Pour en revenir à l'amendement n° 1, il me paraît difficile d'aller au-delà de 15 millions, d'autant que les crédits pour les chômeurs en fin de droits ne sont pas limitatifs : s'ils se révélaient insuffisants, la sincérité budgétaire serait en cause.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Je chercherai un autre gage pour les 61 millions.

M. Jean Arthuis, président. - Ce serait une proposition personnelle de votre part : la commission ne peut vous accorder que 15 millions et nous ajouterions aux missions locales et au fonds d'insertion professionnelle des jeunes, un bénéficiaire supplémentaire de cet abondement : les écoles de la deuxième chance.

M. Philippe Adnot. - Je vote contre.

La commission adopte l'amendement n° 1 du rapporteur spécial, dont l'objet est rectifié, à l'article 48 (Etat B annexé) du projet de loi de finances pour 2011.

Puis, elle décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi modifiés.

La commission décide de proposer au Sénat de maintenir la suppression de l'article 88.

Elle décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 89.

La commission décide de réserver sa position sur l'article 90 dans l'attente du vote définitif du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.

Puis, elle décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification des articles 91, 92, 93, 94 et 95.

Elle adopte l'amendement n° 2 du rapporteur spécial et décide de proposer au Sénat la suppression de l'article 96.

Puis, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 97.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Mon amendement n° 3, portant article additionnel après l'article 97, abaisse le plafond d'éligibilité à la prime pour l'emploi (PPE) de 1,4 SMIC à 1,2 SMIC. La PPE n'a que peu d'effet sur la création d'emplois. Cette mesure dégagerait une économie de 1,1 milliard d'euros à compter de 2012 ; une suppression totale de la PPE rapporterait 3 milliards.

M. Jean Arthuis, président. - La PPE a été conçue pour encourager les gens à reprendre le travail. Ce que vous proposez est lourd de conséquences.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Comment réaliser des économies si on refuse celles qui sont possibles ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je suis favorable à ce que l'on rabote la PPE mais, en l'état, l'amendement vise un peu long...

M. Jean Arthuis, président. - Vous proposez de n'en supprimer qu'un dixième ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Un coup de rabot de 10 % serait en effet plus cohérent avec notre démarche d'ensemble.

M. Jean Arthuis, président. - Cela représenterait 300 millions d'euros d'économie.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est déjà bien.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Sans réelles économies, comment équilibrer le budget ?

M. Jean Arthuis, président. - Tant que perdurera le bouclier fiscal, on ne pourra faire plus. Il faudra déjà beaucoup de conviction pour faire passer une diminution de 10 % en séance publique. Nous modifierons le taux pour parvenir à ce pourcentage de réduction.

La commission adopte l'amendement n° 3 ainsi rectifié.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Mon amendement n° 4, portant article additionnel après l'article 97, supprime l'exonération d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires et complémentaires instituée par la loi TEPA.

M. Jean Arthuis, président. - C'est courageux...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Là encore, cela va trop loin. Comme on ne peut réduire partiellement une exonération totale, c'est tout ou rien.

M. Jean Arthuis, président. - Commencer à défaire la loi TEPA, cela aurait de l'allure... Je suis tenté ! Mais il faudrait supprimer les 35 heures, passer à la TVA sociale... Vous aurez du mal à trouver une majorité pour un tel amendement. C'est un déchirement, mais nous ne vous suivrons pas. Si vous déposez cet amendement à titre personnel, nous l'examinerons avec attention.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Dans ce cas, je le retire.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par l'Assemblée nationale et par l'amendement voté lors de sa réunion du 16 novembre.

Elle a proposé de maintenir la suppression de l'article 88.

Elle a décidé de proposer l'adoption, sans modification, des articles 89, 90 précédemment réservé, 91, 92, 94, 94 bis et 97 tels que modifiés ou insérés par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé sa décision de proposer l'adoption, sans modification, des articles 93 et 95 ainsi que la suppression de l'article 96.

La commission a enfin confirmé l'adoption d'un amendement portant insertion d'un article additionnel après l'article 97.