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Projet de loi de finances pour 2011 : Conseil et contrôle de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Conseil et contrôle de l'Etat ( rapport général - première lecture )

D. LA POURSUITE DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Confirmant une tendance engagée depuis déjà plusieurs années, la programmation triennale pour le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » prévoit la création de 90 emplois sur la période 2011-2013 :

40 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, dont 20 magistrats pour les TA et les CAA, 10 magistrats et 10 personnels de catégorie A pour la CNDA ;

- 30 ETPT en 2012, dont 5 magistrats et 5 agents de greffe pour les TA et les CAA et 20 emplois pour la CNDA ;

- 20 ETPT en 2013, dont 10 emplois pour les TA et les CAA (5 magistrats et 5 agents de greffe) et 10 rapporteurs pour la CNDA.

Au total, le plafond d'emplois fixé pour 2011 à 3 578 ETPT comprend :

- l'extension des emplois créés en 2010 sur 2011, à hauteur de 25 ETPT ;

- les créations d'emplois en 2011 à hauteur de 20 ETPT ;

- le transfert sortant de 3 ETPT au titre de la participation au service facturier des services du Premier ministre ;

- un ajustement technique du plafond à hauteur de 163 ETPT résultant, d'une part, de la modification à partir du 1er janvier 2011 du mode de décompte des non titulaires non indiciés dans CHORUS (+ 240 ETPT) et, d'autre part, de l'ajustement du plafond d'emplois par rapport à la consommation constatée (- 77 ETPT).

Les créations d'emplois visent essentiellement à améliorer la situation d'engorgement à laquelle sont confrontés la CNDA et les TA en Ile-de-France6(*). Elles doivent permettre d'éviter ainsi tout risque de dégradation des délais de jugement et de la qualité des décisions rendues, dans un contexte caractérisé par une forte augmentation du contentieux.

Au regard de la répartition par catégorie de ces créations d'emplois, il faut relever, dans cette programmation, le faible nombre de postes prévus pour les greffes. Cette faiblesse ne semble toutefois pas devoir constituer un réel sujet d'inquiétude, dans la mesure où les juridictions administratives ont su réaliser, au cours des dernières années, des gains d'efficacité significatifs dans la gestion des dossiers contentieux. Ainsi, le ratio agents de greffe / magistrat est-il passé de 1,31 en 2005 à 1,22 en 2009, cette évolution traduisant les efforts notables des agents de greffe pour faire face à la croissance rapide du contentieux.

E. LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)

Depuis le 1er janvier 2009, la CNDA est intégrée au présent programme (action n° 7)7(*). Juridiction administrative spécialisée et anciennement dénommée « Commission des recours des réfugiés », elle doit sa nouvelle appellation à l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

Cette cour est compétente pour statuer :

- sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;

- sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;

- sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen.

En 2009, elle a été saisie de 25 039 recours et a rendu 20 240 décisions.

Votre rapporteur spécial rappelle que le rattachement au présent programme des crédits de cette juridiction correspond à une décision éminemment souhaitable, dès lors qu'il permet de conférer à cette cour une réelle autonomie budgétaire vis-à-vis de l'administration qu'elle est chargée de juger.

Ainsi que l'ont souligné votre rapporteur spécial ainsi que Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans leur rapport d'information commun « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents »8(*), cette cour est toutefois confrontée à une dégradation alarmante de ses délais de jugement. Son pilotage est, en outre, rendu d'autant plus délicat qu'il dépend largement des fluctuations souvent imprévisibles de la demande d'asile et de la situation géopolitique internationale.

Afin de remédier à cette performance dégradée, la CNDA s'est engagée dans une démarche de modernisation passant notamment par un renforcement très significatif de ses moyens.

Ainsi, dès le 1er septembre 2009, 10 magistrats supplémentaires ont été affectés à temps plein à la Cour. En 2011, et par dérogation à la règle générale de gel des emplois publics et de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, le Gouvernement a décidé de poursuivre ce mouvement de création de postes. Au total, la programmation triennale prévoit donc :

10 emplois supplémentaires de magistrats et 10 nouveaux emplois d'agents en 2011 ;

- 20 emplois nouveaux d'agents en 2012 ;

- 10 emplois nouveaux d'agents en 2013.

Ainsi, le plafond des emplois de la CNDA en année pleine, fixé à 246 ETPT en 2010, devrait passer à 254 ETPT en 2011, puis à 269 ETPT en 2012 et à 284 ETPT en 20139(*).

L'effort portera principalement sur l'effectif des rapporteurs, dont il est prévu de porter le nombre à 135 à l'horizon 2013, soit un quasi-doublement par rapport à l'effectif de 70 constaté en 2009.

Du point de vue budgétaire, l'enveloppe consacrée à la CNDA passe de 17 millions d'euros en 2010 à 20,5 millions d'euros en 2011, soit une hausse de 20,6 %.

Traduisant le renforcement des effectifs de la juridiction, la dépense de personnel progresse de 21,9 % et s'élève à 15 millions d'euros.

Les crédits de fonctionnement (5,5 millions d'euros) sont également en forte hausse en 2011 par rapport à 2010 (+ 19,6 %). Cette évolution s'explique, d'une part, par la prise à bail de surfaces supplémentaires courant 2010, et, d'autre part, par la programmation en 2011 de travaux de réaménagement des salles d'audiences (0,4 million d'euros).

Si votre rapporteur spécial adhère à cette logique de renforcement des moyens de la CNDA afin d'en améliorer les délais de jugement, il a toutefois rappelé, dans son rapport d'information précité, que « la logique d'accroissement des effectifs de la CNDA ne peut en aucun cas constituer la seule réponse à la performance sérieusement dégradée de cette juridiction ».

Dans cette perspective, il souligne notamment la nécessité de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle (AJ) s'appliquant aux requérants devant la CNDA. Afin d'éviter un allongement excessif des délais de jugement du fait de demandes d'AJ tardives, un délai d'un mois à compter de la transmission au requérant de l'accusé de réception de son recours pourrait être imposé10(*).


* 6 Cf. Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 6.

* 7 Auparavant, la CNDA relevait du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* 8 Sénat, rapport d'information n° 9 (2010-2011).

* 9 Hors emploi du président de la Cour et des magistrats permanents.

* 10 Cf. rapport d'information précité.