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Projet de loi de finances pour 2011 : Conseil et contrôle de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Conseil et contrôle de l'Etat ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

- L'année 2011 sera la première année pleine d'un « nouveau » CESE résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 28 juin 2010. Votre rapporteur spécial regrette toutefois le retard pris dans l'application de la loi organique, un seul décret sur quatre ayant été promulgué. Ce retard tend à prolonger les incertitudes budgétaires pesant sur le programme.

- Ce programme connaît une diminution modérée de ses crédits pour 2011 avec une enveloppe globale de 37,45 millions d'euros, en baisse de 0,4 % par rapport à 2010.

- Le financement de la caisse de retraite constitue toujours un sujet épineux, dont les difficultés risquent de s'accroître avec la mise en oeuvre de la réforme de l'institution.

- Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné les années précédentes, la fonction consultative du CESE se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat. Aussi les objectifs mesurent-ils plus une activité qu'une stratégie de performance.

- Cette année encore, il convient de saluer la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, traduisant un réel effort de la part du CESE pour compléter l'information du Parlement.

Au 10 octobre 2010, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent programme, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

A. UNE PRÉSENTATION DU PROGRAMME FAIBLEMENT IMPACTÉE PAR LA RÉFORME DU CESE

Mettant en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République, la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE) a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions de l'ancien Conseil économique et social.

Cependant, les finalités du présent programme demeurent inchangées.

Son responsable est le président du CESE, Jean-Paul Delevoye.

1. Les finalités du programme

Le programme 126 «Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, récemment révisée.

Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation.

Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il promeut une politique de dialogue avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Au service de la démocratie participative, le CESE peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur autosaisine et, depuis la réforme de 2008, par consultation du Parlement ou par voie de pétition, selon des modalités prévues par la loi organique précitée.

2. La nouvelle composition du CESE

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, mais également à l'occasion de son rapport d'information sur la réforme du CESE12(*), votre rapporteur spécial avait indiqué que l'année 2010 devait représenter une période charnière pour le CESE. En effet, la loi organique n° 2009-966 du 3 août 2009 avait prorogé le mandat de ses membres, « au plus tard, jusqu'au 30 septembre 2010 » et le CESE se trouvait dans l'attente de l'examen d'un projet de loi organique visant à redéfinir ses mission, son fonctionnement, ses attributions ainsi qu'à améliorer sa représentativité en réactualisant sa composition.

La loi organique précitée du 28 juin 2010 a modifié la composition des 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois et désormais répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres issus de 6 groupes de représentation), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres issus de 7 groupes de représentation) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres issus de 2 groupes de représentation).

Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des personnalités qualifiées, au nombre de 40, désignées par le Gouvernement et réparties au sein de chaque pôle13(*). Ces désignations sont intervenues lors du Conseil des ministres du 27 octobre 2010.

A ce jour, le seul décret pris en application de la révision constitutionnelle est le décret n° 2010-886 du 29 juillet 2010 précisant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil.

Le CESE comprend également 72 personnalités associées14(*), désignées par le Gouvernement.

S'agissant de ces personnalités, la loi organique précitée du 28 juin 2010 renvoie à un décret en Conseil d'Etat qui n'a, pour l'instant, et à l'instar des décrets d'application évoqués plus haut, toujours pas été examiné en Conseil des ministres.

Enfin, votre rapporteur spécial précise qu'une exigence de parité entre les hommes et les femmes a été instaurée, y compris au sein des personnalités qualifiées.

3. Une structuration en trois actions

L'architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant 94,5 % des crédits.

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que les crédits nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

En outre, le projet de loi de finances pour 2011 intègre à cette première action 5,05 millions d'euros de crédits relatifs à la rémunération des personnels intervenant en soutien des conseillers (43 ETPT).

Elle absorbe 68,5 % des crédits du présent programme.

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que le maintien en l'état du Palais d'Iéna, classé pour partie monument historique, où siège le CESE.

Elle représente 26 % des crédits du présent programme.

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), à l'action internationale et aux relations avec les CESR. Il convient de souligner que la loi organique précitée du 28 juin 2010 a consacré l'action internationale du CESE.

Cette action ne regroupe que 5,5 % des crédits du programme.

4. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CES bénéficiait, depuis sa création, d'une forte autonomie de gestion, son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES. Il en est de même pour le CESE.

Si les règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, le positionnement institutionnel et l'autonomie du CESE ne doivent, cependant, pas être remis en cause.

A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CESE n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie en recettes. En outre, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, le CESE « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique.

Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (comme la faiblesse de son montant ou la relative rigidité de la dépense) et à la nature même de ses activités, difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même s'il ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CESE a accru sa capacité à suivre ses dépenses grâce au logiciel « Business object » entré en application en 2007.

Enfin, il est prévu de mettre en place, au 1er janvier 2011, le logiciel POEMS (Pilotage Opérationnel des Emplois et de la Masse Salariale), mis au point par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) afin de permettre une meilleure prévision pluriannuelle de la masse salariale.


* 12 Sénat, Rapport d'information n° 389 (2008-2009) « La réforme du Conseil économique, social et environnemental : une chance à saisir ».

* 13 10 pour le pôle économique, 15 pour le pôle socioculturel et associatif et 15 pour le pôle environnemental.

* 14 Au nombre de 8 par section, ces personnalités associées remplacent désormais les 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour deux ans.