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Projet de loi de finances pour 2011 : Conseil et contrôle de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Conseil et contrôle de l'Etat ( rapport général - première lecture )

B. UNE DIMINUTION DE 0,4 % DES CRÉDITS POUR 2011

Le programme 126 s'élève à 37,4 millions d'euros, en AE comme en CP, en diminution de 0,15 million d'euros (- 0,4 %) par rapport à la loi de finances pour 2010.

Cette diminution s'inscrit dans la mise en oeuvre de la programmation triennale sur la période 2011-2013, qui prévoit un objectif de réduction de 10 % des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) et la stabilité des crédits de titre 5 (dépenses d'investissement) sur trois ans.

Conformément à cet objectif, les dotations de fonctionnement, qui représentent environ 15 % du budget du CESE, diminuent de 5 % par rapport à 2010.

Les moyens du titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les dépenses liées aux membres du CESE et au personnel stricto sensu, représentent plus de 82 % des crédits du programme. Ils augmentent de 0,47 % par rapport à 2010, essentiellement en raison de la revalorisation du point fonction publique.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution budgétaire maîtrisée, et de la participation du CESE à l'effort de réduction des dépenses de l'Etat sur l'exercice triennal 2011-2013.

C. LA DIFFICILE ÉVALUATION DU COÛT DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉFORME

Le budget pour 2011 peut donc être qualifié de « budget de stabilité », en ce qu'il ne prévoit aucun moyen supplémentaire pour faire face aux nouvelles missions du CESE. Celles-ci seront ainsi mises en oeuvre soit par réallocation des moyens existants, soit par économie nette. Toutefois, en l'absence de précisions sur la mise en application concrète de la réforme, celle-ci apparaît toujours aussi délicate à évaluer budgétairement.

1. Une réforme à moyens constants ?

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, les conséquences pratiques de la révision constitutionnelle, telles que les modalités de saisine parlementaire ou citoyenne du Conseil, apparaissaient encore incertaines.

Néanmoins, il avait été assuré à de nombreuses reprises à votre rapporteur spécial que cette réforme devait s'opérer à « budget presque constant ».

La loi organique précitée du 28 juin 2010 a certes précisé notamment les conditions de recevabilité et de traitement des pétitions ou encore la nouvelle répartition des groupes de représentation et l'exigence de parité. Cependant, d'un point de vue budgétaire, ces dispositifs demeurent encore aujourd'hui difficiles à chiffrer. A ce titre, votre rapporteur spécial déplore le retard pris dans l'application des décrets chargés de mettre en oeuvre la réforme, prolongeant un état d'incertitude préjudiciable à l'organisation interne du CESE et, en conséquence, à la prévision budgétaire du programme.

Ainsi en est-il, par exemple, du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 11 de la loi organique précitée qui doit fixer « la liste, les compétences et la composition des sections dont le nombre est limité à 9 ». A ce jour, le CESE ignore encore quelles seront les dénominations exactes et les secteurs de compétences de ces sections.

Il paraît en tout cas désormais acquis qu'il n'y aura aucun coût supplémentaire à prévoir pour les saisines parlementaires dans la mesure où les auto-saisines serviront de « variables d'ajustement ».

2. Des questions toujours en suspens
a) Le coût du traitement des pétitions citoyennes

S'agissant du traitement des pétitions, son coût est encore inconnu15(*). Cette mission devrait, au moins dans un premier temps, s'effectuer par redéploiements internes, puisqu'aucun crédit supplémentaire n'a été accordé au CESE à cette fin en 2011.

Cependant, le CESE est toujours en attente des modalités concrètes (fixées par décret) de contrôle des 500 000 signatures (échantillonnage, recours à des organismes privés ou aux services préfectoraux) ce qui rend toute évaluation budgétaire difficilement réalisable.

Les modalités de saisine du CESE par voie de pétition citoyenne

(article 5 de la loi organique n°  2010-704 du 28 juin 2010)

La loi organique précitée du 28 juin 2010 a précisé les modalités de la saisine par voie de pétition citoyenne en fixant à 500 000 le nombre requis de signatures de personnes majeures de nationalité française ou résidant régulièrement en France.

En outre, la loi organique prévoit que cette pétition doit être rédigée en français et adressée par un mandataire unique au président du CESE. Le bureau de cette institution est compétent pour examiner sa recevabilité.

Enfin, le délai imposé au CESE pour émettre son avis est fixé à un an. L'avis est adressé au Premier ministre, aux présidents des deux assemblées et au mandataire. Il est publié au Journal officiel.

b) La rémunération des personnalités associées

L'article 12 de la loi organique précitée du 28 juin 2010 prévoit que « des personnalités associées, désignées par le Gouvernement à raison de leur qualité, de leur compétence ou de leur expérience, peuvent, en outre, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, être appelées à y apporter leur expertise pour une mission et une durée déterminées ».

Ayant vocation à remplacer les anciens « membres de section », ces personnalités sont limitées à 8 par section, soit un total de 72.

Le décret en Conseil d'Etat visé par la loi organique précitée n'ayant, à ce jour, toujours pas été examiné en Conseil des ministres, il est encore impossible de connaître la durée pour laquelle ces personnalités seront désignées, ni même le montant de leurs indemnités, dont il avait été envisagée qu'elles soient revalorisées par rapport à celles des anciens membres de section16(*). Pour l'heure, aucun crédit supplémentaire n'a été inscrit pour y faire face.

c) Le problème structurel du financement de la caisse de retraites

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a plusieurs fois souligné, notamment dans son rapport d'information précité, le CESE doit faire face à la difficulté que représente le fragile équilibre de sa caisse de retraite, a fortiori dans le contexte de renouvellement des membres de l'institution, qui constitue un facteur d'aggravation significative de cette situation déjà critique.

(1) La dégradation des conditions de financement de la caisse

Au 1er juillet 2010, la caisse de retraite comptait 786 ayant-droits. Or, les cotisants de ce régime se limitent aux conseillers en fonction, soit 233 cotisants.

S'agissant d'un régime par répartition, sa structure de financement est par nature en déséquilibre : les cotisations des membres représentent, en effet, moins de 13 % des pensions versées dans l'année.

Le financement de la caisse est donc très majoritairement assuré par des crédits budgétaires, le Conseil versant une cotisation égale au double de celle retenue sur les indemnités des membres ainsi qu'une subvention fonction des crédits disponibles. En outre, un fonds de réserve, placé, produit des revenus financiers venant participer, modestement, au financement de la caisse.

Au premier semestre 2010, le besoin de financement des retraites, hors cotisations des conseillers, avoisine les 10 millions d'euros, soit un montant très supérieur au total des recettes venant abonder le régime et qui devrait s'élever à environ 6,2 millions d'euros.

Le financement de la caisse de retraite du CESE en 2009

(en millions d'euros)

Source

Montant

Cotisations des conseillers (1)

1,19

Cotisations « patronale » du CESE (2)

2,38

Subvention versée par le CESE (3)

2,89

Revenus du placement du fond de réserve (4)

0,007

Total des recettes (1+2+3+4=5)

6,48

Besoin de financement (6)

9,93

Prélèvement sur le fond de réserve (6-5)

3,45

Source : CESE

L'ajustement pour parvenir à l'équilibre est opéré par le prélèvement de 3,4 millions d'euros sur le fond de réserve. A ce rythme, ce fond de réserve, dont le montant actuel atteint environ 12 millions d'euros, est amené à disparaître à l'horizon 2013.

La situation décrite ici renvoie à une tendance de fond au sein de ce régime, qui se caractérise par un besoin de financement croissant et une diminution régulière des recettes due à la baisse des crédits consacrés à la subvention dont bénéficie la caisse.

A ce jour, l'équilibre fragile de la caisse de retraites est assuré jusqu'en 2013. Au-delà, une réforme sera nécessaire pour pouvoir anticiper le renouvellement de 2015.

(2) Des difficultés aggravées par le dernier renouvellement du CESE

Le renouvellement du CESE en cours, dans le contexte de réforme de la représentativité, a une incidence importante sur l'équilibre du régime de retraite du Conseil.

D'une part, l'exigence de parité entraîne de facto un fort accroissement du pourcentage de renouvellement, estimé à environ 70 % (contre 50 % habituellement). Les conséquences sur le financement de la caisse de retraite sont évidentes : avec une hypothèse de 100 nouvelles retraites, dont le montant moyen s'élève à 1 184 euros en 2010, on peut estimer à plus de 1,4 million d'euros l'augmentation du montant total des pensions.

Dans le cadre de la négociation triennale, un abondement de crédits de 1,5 million d'euros en 2013 a été consenti par la direction du budget pour faire face à cette difficulté.

D'autre part, à plus long terme, la féminisation accrue du CESE devrait entraîner une charge supplémentaire pour la caisse de retraite, en raison du différentiel d'âge de mortalité entre les hommes et les femmes.

d) La reconnaissance de l'action internationale du CESE

L'action à l'international, qui s'était jusqu'à présent développée en marge des missions traditionnelles du CESE, a été officiellement consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010.

Cependant, dans l'attente de la nomination du futur président et du nouveau bureau du CESE, il est encore trop tôt pour connaître les orientations en la matière et, en conséquence, l'évaluation budgétaire de ce poste de dépenses.


* 15 Le CESE est en cours d'évaluation de ce montant et il a consulté des organismes spécialisés. A titre purement informatif et sous toutes réserves, ce coût pourrait avoisiner 50 000 euros si le mode de vérification de validité des 500 000 signatures s'appuie sur le contrôle d'un échantillon de 5 000 d'entre elles.

* 16 Au 1er juillet 2010, la rémunération mensuelle brute d'un membre de section était de 941,98 euros.