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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 10 novembre 2010, sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. François Trucy, Charles Guené et Jean-Pierre Masseret, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense » et l'article 69 du projet de loi de finances pour 2011.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Je vous prie d'excuser Charles Guené, empêché, qui a participé à la rédaction de ce rapport. Notre première satisfaction est d'avoir reçu des états-majors et des services du ministère des réponses précises à toutes nos questions, ce qui n'est pas toujours le cas.

La nouvelle programmation budgétaire triennale prévoit que, par rapport à la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014, sur la période 2011-2013, la mission « Défense » verra ses crédits budgétaires réduits d'un montant total de 3,63 milliards d'euros, partiellement compensés par la perception décalée de 2,37 milliards d'euros de recettes exceptionnelles, soit une perte de ressources nette de 1,26 milliard d'euros sur trois ans. Cependant, il ressort de la programmation actualisée que, compte tenu du fort supplément de dépenses constaté en 2009, sur la totalité de la période de programmation l'écart entre les dépenses effectives et celles prévues par la loi de programmation militaire ne serait pas significatif, si l'on retient l'hypothèse d'une stabilisation en volume en 2014 de l'ensemble des ressources de la mission « Défense ».

Il existe cependant plusieurs aléas. Tout d'abord, les ressources exceptionnelles attendues de la vente de fréquences hertziennes et de cessions d'immeubles n'ont pas été à la hauteur des attentes, en raison notamment de la conjoncture des marchés. Ensuite, le ministère de la défense doit réussir sa réforme. Le Livre blanc et la RGPP conduisent en effet à une réduction d'effectifs assez considérable, de l'ordre de 54 000 postes civils et militaires. L'évolution est semblable au Royaume-Uni : notre armée comptera 225 000 personnes en 2014 contre 274 000 en 2008, l'armée britannique en comptera 218 000 en 2015 contre 260 000 en 2010. Par ailleurs, les opérations extérieures posent un problème récurrent de financement. Jusqu'à récemment, elles étaient surtout financées par décrets d'avances et prélèvements sur les programmes d'équipement ; à partir de 2005, on a assisté fort heureusement à une rebudgétisation. Les progrès réalisés à cet égard sont considérables, le montant inscrit dans le présent projet de loi de finances étant de 630 millions d'euros. Cependant, comme les années précédentes, l'excédent du surcoût des opérations extérieures (OPEX) par rapport aux montants inscrits en lois de finances a été financé en 2009 et en 2010 par un décret d'avance « gagé » sur des annulations de crédits d'équipement, rouverts en loi de finances rectificative de fin d'année. Le problème des crédits reportés et non consommés risque donc de se poser à nouveau. Or les OPEX ne sont pas un luxe : elles contribuent à l'influence et à l'image de la France à l'étranger, et les réduire aurait un coût politique considérable.

Certaines cibles d'acquisition de matériels pour 2014 ont déjà été révisées. Ainsi, les prévisions d'achats d'équipements FELIN, qui garantissent l'efficacité et la sécurité des fantassins, ont été revues à la baisse ; en revanche, treize Rafale de plus seront achetés, pour un coût de près d'1 milliard d'euros, parce qu'aucun n'a été vendu à l'étranger...

Lors de l'examen du projet de LPM 2009-2014, mes collègues et moi-même nous étions efforcés d'évaluer les principaux aléas relatifs à la programmation, que nous estimions alors à environ 7 milliards d'euros. Notre estimation révisée est désormais de plus de 12 milliards d'euros, en raison notamment des incertitudes accrues sur les ressources. La perception des recettes exceptionnelles est en effet incertaine, et le contexte budgétaire pourrait exiger de nouvelles réductions de dépenses.

La France a fondé sa puissance militaire sur sa capacité d'intervention, qui requiert des avions performants. Or notre flotte de transport tactique est désuète, et un avion coûte de plus en plus cher à entretenir à mesure qu'il vieillit : il en va ainsi du Transall. Il était donc indispensable de conclure le contrat industriel qui prévoit la livraison à la France de 50 A400M sur un total de 180, pour un montant de 6 milliards d'euros sur un total de 20 milliards. Or ce programme a pris du retard. Il a fallu que les pays participants se réunissent en une sorte de « camp du Drap-d'Or » et acceptent des surcoûts. Les premières livraisons, prévues en 2009, sont désormais attendues en 2013, mais dans l'intervalle il faudra maintenir notre flotte. La location d'avions, la prolongation de la durée de vie de certains des Transall actuels, et l'acquisition de CASA espagnols, permettront-ils de préserver les capacités opérationnelles ? Certains officiers en doutent.

Il faut saluer l'accord historique conclu entre la France et le Royaume-Uni, alors que les précédentes négociations sur les frégates et les porte-avions avaient toutes échoué. C'est la seule voie vers l'Europe de la défense, car en la matière l'Allemagne ne peut être notre seul partenaire : on y débat encore de la professionnalisation des armées... La mutualisation de nos forces pourrait permettre des économies considérables.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Je vais maintenant vous présenter plus spécifiquement les crédits prévus pour la mission « Défense » en 2011. La mission « Défense » comporte quatre programmes, dont les plus importants sont le programme 178 « Préparation et emploi des forces » et le programme 146 « Equipement des forces ».

Les sommes en jeu, qui ne sont pas négligeables, doivent assurer année après année l'outil, la formation et les capacités nécessaires à la mise en oeuvre des politiques décidées par le Président de la République et le Parlement.

Sur les crédits de paiement, les économies par rapport à la LPM atteignent 500 millions d'euros ; mais des ressources exceptionnelles supplémentaires de 450 millions d'euros sont attendues - bien que non encore concrétisées - provenant notamment de la cession de biens immobiliers et de fréquences hertziennes, de sorte qu'au total selon le Gouvernement les ressources de la mission « Défense » seraient réduites de seulement 50 millions d'euros. Par ailleurs, ces économies sont accrues d'environ 30 millions d'euros par rapport à une application stricte de la LPM, le Gouvernement ayant retenu une hypothèse d'indice des prix légèrement inférieure à celle associée au présent projet de loi de finances. Il faut souligner à cet égard que l'inflation quasiment nulle observée en 2009 pourrait réduire le « pouvoir d'achat » de la mission « Défense » d'environ 1,5 milliard d'euros sur la période de programmation. Les économies affectent particulièrement le programme 146 : ralentissement des commandes, étalement des livraisons, techniques bien connues, avec la réduction du nombre d'unités commandées.

Les effectifs sont singulièrement réduits, ils sont inférieurs d'environ 4 000 ETPT chaque année par rapport à la loi de programmation militaire. La déflation des effectifs n'est pas plus rapide que prévu en rythme annuel mais on est parti en 2008 d'un niveau plus bas. Elle ne se ralentira pas.

Les dépenses sont destinées à bâtir un outil militaire opérationnel. Contribuent-elles vraiment, dans les faits, à poursuivre cet objectif ? Ce n'est pas tout à fait le cas. La précédente LPM prévoyait de pouvoir projeter une force globale de 50 000 militaires ; cet objectif a été ramené à 30 000 par la LPM actuelle. Autre exemple, l'emploi du matériel maritime : les quasi-ruptures capacitaires sont nombreuses, sur les sous-marins nucléaires d'attaque, sur les frégates... L'argent est engagé, mais la satisfaction des besoins n'est pas forcément au rendez-vous. On s'interroge donc naturellement sur notre capacité future à tenir les prévisions.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - J'en viens au service de santé des armées (SSA). Je n'oublie pas que j'ai failli être médecin militaire !

Cette année, la Cour des comptes a établi un rapport critique sur la gestion des hôpitaux des armées. L'utilité d'un tel travail est incontestable et les prescriptions de la Cour sont indéniablement pertinentes. Mais la sévérité de certains jugements me paraît un peu injuste. Les militaires ne sont pas des fonctionnaires portant un uniforme. Le recrutement, la formation initiale et continue, sont très différents de ce qu'ils sont dans les autres corps de l'État. Les missions et les contraintes également. Les nombreux CDD ne sont pas toujours renouvelés, surtout avec la déflation des effectifs. Et les intéressés sont prévenus au dernier moment. En dépit de l'accompagnement - formation de sortie, pécule - les conditions de sortie de l'emploi sont particulières... Quant aux professionnels qui ont pris la place des jeunes conscrits célibataires, ils ont famille, enfants. Je plaide pour que les jugements de la société civile tiennent compte de ces spécificités.

Le taux d'occupation dans les hôpitaux du SSA est de 52 %. Certes. Mais songez que lorsque la guerre du Golfe a été brutalement déclarée, les 800 lits de l'hôpital Sainte-Anne de Toulon ont été libérés en prévision du rapatriement des blessés. Il est resté vide pendant plusieurs mois. Comment demander une gestion en équilibre à pareil établissement ? Dans les OPEX, le SSA assure la couverture médicale, chirurgicale, dentaire des troupes ; et cela compte dans le moral de celles-ci. Or, pour monter une antenne médicale en Afghanistan, on pille les huit hôpitaux français : je le mentionne comme une réponse à un reproche de la Cour des comptes, laquelle compare les 140 séjours chirurgicaux par chirurgien et par an dans les hôpitaux militaires aux 243 des hôpitaux civils. Je signale qu'un amendement adopté par la commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, à l'initiative de son rapporteur pour avis, notre collègue Jean-Jacques Jégou, tend à charger les agences régionales de santé (ARS) de contracter avec les hôpitaux militaires afin d'instaurer des coopérations.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Nous avons un hôpital militaire à Metz, dont le personnel est hautement qualifié. Mais son avenir est en suspens.

J'en viens maintenant aux perspectives à plus long terme. Un graphique intéressant a été établi par l'état-major de l'armée de terre, pour illustrer les perspectives d'application de la loi de programmation militaire 2011-2014, et plus généralement du Livre blanc de 2008. La capacité de financement des objectifs du Livre blanc ou de la loi de programmation suit une pente descendante. Si cette tendance se confirme dans les années à venir, les conséquences à moyen et long termes seront considérables. Plusieurs scenarii, pour la période allant jusqu'en 2020, ont été explorés par les rapporteurs spéciaux. Celui du Livre blanc, d'abord, selon lequel, à partir de 2012, les crédits doivent augmenter de 1 % par an en volume : cet objectif ne sera pas tenu. Celui d'une évolution « zéro volume » à partir de 2014 : tout dépend de si l'on inclut ou non les ressources exceptionnelles de 2013 dans le montant pris comme point de départ. La catastrophe serait une évolution « zéro valeur », autrement dit une dégradation en volume. Dans l'hypothèse la plus défavorable, pour les dépenses en 2020, l'écart entre l'objectif du Livre blanc, 33 milliards d'euros, et la réalisation, 26 milliards, atteindrait 7 milliards...

La question principale est dès lors : quelle armée voulons-nous en 2020 ? Quel positionnement de la France dans l'Europe de la défense ? Quelles capacités opérationnelles ? Quelles économies acceptons-nous, sur quels matériels : les sous-marins nucléaires d'attaque, les hélicoptères, les A400M ?

Ces préoccupations ne sont ni de droite ni de gauche. Le décalage n'est pas nouveau avec les objectifs des lois de programmation militaire - en incluant les dépenses non prévues, les ressources manquantes ont atteint, pour les dépenses d'équipement des deux dernières LPM, 13 et 8 milliards d'euros -, mais précisément, le cumul produit une désagrégation progressive. Pas seulement chez nous, du reste : les Britanniques n'ont plus d'industrie militaire, ne sont plus capables de produire industriellement leurs ogives nucléaires. Finalement ils viennent nous voir, ce qui est très nouveau, pour proposer des coopérations !

Nous ne pourrons esquiver longtemps ces questions. Nous devons nous les poser très tranquillement, quelles que soient nos appartenances politiques respectives. François Mitterrand, lorsqu'il siégeait à la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, disait : « On ne vote pas contre les crédits militaires de son pays ».

L'absence de politique de défense européenne, la place - ou non - de l'Europe dans le monde futur, ne sont pas des sujets de polémiques mais d'interrogations. Les pays émergents consentent des efforts considérables. La Chine, la Russie, dépensent beaucoup plus que nous en pourcentage de PIB, mais aussi en milliards d'euros. Pour notre pays, un simple maintien du niveau des dépenses en pourcentage de la richesse intérieure imposerait une progression de 2 % en volume. Nous n'y sommes pas. La loi de programmation 2009-2014 prévoit une révision en 2012 : nous aurons donc bientôt l'occasion de réfléchir à tout cela, lucidement, objectivement. Car les difficultés à venir sont plus grandes que ce que l'on imagine.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Personne ne vote ce budget de gaité de coeur, chacun préférerait consacrer les sommes à l'éducation ou la culture. C'est la raison qui nous l'impose. Je partage le point de vue de M. Masseret. Et peut-être y a-t-il une fenêtre pour une coopération fructueuse avec les Britanniques - avec, faut-il espérer, un effet d'entraînement sur les autres, qui investissent si peu, l'Allemagne par exemple, qui songe à réduire encore ses dépenses militaires.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Bientôt s'ouvrira le débat sur l'Otan et la défense anti-missiles balistiques. Les Américains sont en position, via leur base de Ramstein en Allemagne, de prendre la maîtrise de l'espace aérien européen. Les discussions seront compliquées.

M. Jean-Paul Alduy. - L'effort militaire demandé à la nation est important. Et puisque l'on cherche des économies dans tous les secteurs de la dépense publique, la défense ne peut pas ne pas y contribuer. Ayons conscience, tout de même, des conséquences de la réduction des effectifs : un fonctionnaire qui part à la retraite et n'est pas remplacé, c'est un retraité de plus, mais un militaire dont le CDD n'est pas renouvelé, c'est un chômeur supplémentaire. Des mesures d'accompagnement spécifiques sont-elles prises ?

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - On doit y consacrer de l'ordre d'un milliard d'euros sur la période de programmation.

M. Jean-Paul Alduy. - La moitié du déficit des hôpitaux publics provient des huit hôpitaux militaires. Et si les ARS veulent mettre en place des conventions avec les hôpitaux militaires, elles auront de quoi faire... Je suis président d'un centre hospitalier régional (CHR) et je constate l'évolution très rapide des techniques, des métiers, des équipements : nous avons tout intérêt à démarrer rapidement la mutualisation. Certes, les hôpitaux militaires ont des contraintes et des spécificités, mais une nouvelle guerre n'est pas déclenchée chaque mois. On peut déplorer une certaine opacité de gestion. Nous aurions intérêt, me semble-t-il, à aller jusqu'au bout de la réflexion ouverte par la Cour des comptes. Le Sénat ne pourrait-il mener sa propre analyse des possibilités de mutualisation des équipements et de mobilité du personnel ?

L'investissement dans les équipements militaires représente des masses financières considérables, mais avec un effet en retour sur la recherche civile, le développement industriel, le progrès : a-t-on évalué cette incidence ? On parle toujours de réindustrialiser la France, mais les leviers pour le faire ne sont pas si nombreux : ici, nous en avons un.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Snecma, Thales, Safran, Sagem contribuent à l'activité économique et à la mise au point d'outils civils. La recherche civile et militaire, dite recherche duale, se développe rapidement. Des centaines de milliers d'emplois industriels sont en jeu, dans les grandes entreprises mais aussi chez les sous-traitants et jusque dans les petites PME. De nombreuses entreprises lorraines travaillent ainsi pour Dassault ou Thales.

M. Jean-Paul Alduy. - C'est en mettant l'accent sur ces effets induits que l'on obtiendra l'adhésion de la nation à l'effort militaire.

M. François Trucy, rapporteur spécial. - Les militaires doivent aussi apprendre à sortir de leur tour d'ivoire. Lorsque deux hôpitaux, un civil et un militaire, cohabitent dans une ville, les équipements du second sont enviés et je peux vous dire que l'on n'en est pas encore au stade de la complémentarité !

M. Masseret et moi proposons conjointement à la commission d'adopter les crédits de la défense, ainsi que l'article 69 relatif à l'évolution du régime de responsabilité pécuniaire applicable aux militaires.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Défense » ainsi que de l'article 69 du projet de loi de finances pour 2011.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission, ainsi que de l'article 69.