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Projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité

19 janvier 2011 : Immigration, intégration et nationalité ( rapport - première lecture )

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DU MARDI 20 DÉCEMBRE 2010

M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Avant tout, je tiens à saluer le travail de M. Eric Besson qui a élaboré ce projet de loi et l'a défendu devant l'Assemblée nationale. Les principes de la politique du Gouvernement en matière d'immigration sont simples, clairs et justes : la France a le droit de choisir qui elle veut ou peut accueillir sur son sol ; tout étranger en situation irrégulière a vocation à être reconduit dans son pays d'origine, sauf circonstances exceptionnelles d'ordre humanitaire, sanitaire, social, politique ou religieux ; enfin les étrangers accueillis légalement sur notre territoire bénéficient pour l'essentiel des mêmes droits économiques et sociaux que les Français.

Ces principes sont partagés et mis en oeuvre par tous les pays européens. J'en veux pour preuve le pacte européen sur l'immigration et l'asile, adopté à l'unanimité des pays membres de l'Union, quelle que soit la couleur politique de leur gouvernement, des communistes chypriotes au parti de M. Berlusconi. Les Vingt-sept se sont mis d'accord, lors d'une réunion du Conseil « Justice et affaires intérieures » en février 2010, pour protéger leurs frontières extérieures et lutter contre l'immigration clandestine. Cette coopération se poursuivra au premier semestre 2011 : je souhaite que se réunissent les ministres en charge de l'immigration des cinq pays qui concentrent 80 % des flux migratoires - la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne - et les responsables des pays de transit, Malte, Chypre et la Grèce.

Notre politique porte ses fruits. L'immigration clandestine est en recul : depuis 2007, près de 106 000 personnes en situation irrégulière ont été reconduites à la frontière. Dans la lutte contre les filières d'immigration clandestine, même si beaucoup reste à faire, nous avons marqué des points : 156 filières ont été démantelées depuis le début de l'année, et 2 843 personnes ont été mises en cause en 2009 pour l'emploi de clandestins.

Nous sommes parvenus à rééquilibrer l'immigration professionnelle et l'immigration familiale : la première représente aujourd'hui 23 % du total au lieu de 12 % naguère ; cette évolution a toutefois été freinée par la crise économique.

Nos engagements en faveur du développement solidaire ont été tenus : 15 accords bilatéraux de gestion concertée des flux migratoires, comportant à la fois des mesures pour réguler les migrations et des concours matériels pour des projets ciblés, ont été signés avec le Bénin, le Brésil, le Burkina-Faso, le Cameroun, le Cap-Vert, la République du Congo, le Gabon, le Liban, la Macédoine, le Monténégro, le Sénégal, l'île Maurice, la Russie, la Serbie et la Tunisie. J'étais au Burkina hier : nos interlocuteurs ne comprennent pas pourquoi il faut tant de temps pour ratifier l'accord. Il ne sera transmis au Sénat que demain !

Nous nous efforçons aussi de promouvoir l'intégration et d'entraver le communautarisme. Depuis 2003, 500 000 personnes ont conclu un contrat d'accueil et d'intégration, s'engageant ainsi à respecter les principes de la République et à apprendre notre langue. Pas moins de 100 000 personnes ont obtenu en 2009 le diplôme initial de langue française, 115 000 en 2010.

Le contexte est pourtant difficile. Comme beaucoup de nos voisins, particulièrement l'Allemagne et la Belgique, nous sommes confrontés à une hausse rapide du nombre des demandes d'asile : 20 % de plus en 2009, 8 % pendant les premiers mois de 2010. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) a dû examiner 47 686 demandes en 2009, contre 35 520 en 2005. En conséquence, le délai d'examen des dossiers atteint aujourd'hui 19 mois. Une partie des personnes déboutées viennent grossir les rangs de l'immigration clandestine. La procédure d'asile est dévoyée : n'est-il pas paradoxal que le nombre de demandes d'asile augmente,  alors que les dictatures sont de plus en plus rares ? Il est injuste de faire attendre 19 mois les demandeurs de bonne foi.

Pour réduire ce délai, il faut renforcer les moyens de l'Ofpra et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), mais aussi revoir la liste des pays d'origine sûrs. Le Kosovo, par exemple, est aujourd'hui un pays démocratique, sur lequel veille l'ONU.

Le présent projet de loi a trois principaux objets. En premier lieu, il vise à moderniser les conditions de l'accès à la nationalité et de l'intégration, en créant tout d'abord une procédure de naturalisation accélérée pour les étrangers exemplairement intégrés, qui se distinguent au plan civique, scientifique, culturel, économique ou sportif : la durée de résidence requise sera de deux ans au lieu de cinq.

Pour mieux vérifier que les demandeurs sont convenablement intégrés dans la société française, le texte prévoit une charte des droits et des devoirs et une évaluation des compétences linguistiques selon des critères européens plus objectifs.

La déchéance de nationalité fait débat, mais elle existe depuis longtemps dans notre droit. Jusqu'en 1998, elle pouvait être prononcée contre les personnes reconnues coupables d'un crime et condamnées à une peine d'au moins cinq ans de prison. Le projet de loi ne revient pas à cet état du droit : ne pourraient être déchues de leur nationalité que les criminels ayant attenté à la vie de personnes dépositaires de l'autorité publique, car ces dernières symbolisent l'Etat et la nation. Je voulais aller plus loin, en m'inspirant du cas nantais, mais cela posait des problèmes constitutionnels.

En second lieu, le projet de loi conforte la politique européenne de l'immigration en transposant trois directives : la directive « carte bleue », tout d'abord, qui favorise l'immigration professionnelle de haut niveau. La « carte bleue » prendra le relais, au niveau européen, de la carte « compétence et talents ». La directive « retour » de 2008 concerne les conditions d'éloignement des étrangers en situation irrégulière : le départ volontaire demeure la règle, et la durée maximale de rétention est fixée à six mois par la directive. La France a d'ailleurs la durée maximale la plus courte. L'éloignement est assorti de l'interdiction de retour sur le territoire européen. Il s'agit aussi de mettre fin à la superposition de l'obligation de quitter le territoire français et de l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. La directive « sanctions » de 2009 a pour double objet de punir les employeurs d'immigrés clandestins et de protéger les travailleurs concernés. Les donneurs d'ordres doivent assumer leurs responsabilités. La présomption d'une relation de travail d'au moins trois mois obligera l'employeur à indemniser son salarié.

En troisième lieu, ce texte vise à renforcer l'efficacité des procédures d'éloignement. Des événements récents ont montré que nous ne pouvons pas faire face à l'arrivée à la frontière d'un groupe important d'immigrants hors des points de passage répertoriés : je vous rappelle les perturbations causées en janvier dernier par le débarquement de 123 Kurdes sur une plage de Corse du Sud. Nous voulons donc donner un cadre juridique à ces situations exceptionnelles, en autorisant la création d'une zone d'attente sur le lieu d'arrivée. Les migrants y auront les mêmes droits que dans les zones d'attente portuaires ou aéroportuaires.

Le projet de loi porte la durée de rétention administrative de 32 à 45 jours. Quand j'étais ministre de l'immigration, je m'étais déclaré favorable au statu quo. Mais les choses ont changé. Les accords de réadmission, négociés au niveau communautaire, ne peuvent souvent être conclus compte tenu de la brièveté de la durée maximale de rétention en France. La non-délivrance du laissez-passer consulaire est responsable de 34 % des échecs de procédures d'éloignement ; or 10 % des laissez-passer sont délivrés entre le 32e et le 45e jour ! Le délai moyen est de 35 jours pour la Chine, de 38 jours pour le Mali. La France restera d'ailleurs le pays d'Europe où la durée de rétention est la plus courte : le gouvernement de M. Zapatero vient de la porter de 40 à 60 jours.

Nous avons aussi voulu réorganiser le contentieux des mesures d'éloignement : il était étrange que le juge judiciaire pût prolonger une rétention provisoire sur le fondement d'une décision susceptible d'être annulée par le juge administratif... A la suite des préconisations du rapport Mazeaud, je propose d'instituer un délai de 48 heures pour saisir le juge administratif, qui devra se prononcer avant 72 heures, le juge des libertés et de la détention devant intervenir au cinquième jour de rétention. Certains contestent la constitutionnalité d'un tel dispositif, mais il répond à l'objectif d'une bonne administration de la justice et garantit l'indépendance du juge administratif. Le Conseil d'Etat ne l'a d'ailleurs pas contesté.

Pour achever la transposition de la directive sur la libre circulation des ressortissants de l'Union européenne, comme nous en avons pris l'engagement envers la Commission de Bruxelles, je proposerai de préciser les conditions dans lesquelles un ressortissant européen peut être éloigné s'il représente une menace pour l'ordre public : ce ne sera possible que si le comportement personnel de l'intéressé présente une menace réelle et actuelle pour un intérêt fondamental de l'Etat, et dans le respect du principe de proportionnalité, qui impose que soient prises en compte sa durée de séjour et sa situation personnelle. Nous appliquions déjà ces règles qui découlent des principes généraux de notre droit, mais elles figureront désormais dans le droit positif.

Enfin, je proposerai un régime spécial de rétention administrative pour les terroristes qui ne peuvent être éloignés alors qu'ils ont été interdits du territoire : l'empêchement tient souvent à des raisons procédurales, notamment à la non-délivrance du laissez-passer consulaire. Actuellement, il n'y a pas d'autre solution que d'assigner la personne à résidence, généralement à l'hôtel, ce qui ne suffit pas à garantir la sécurité publique. Le Conseil d'Etat a été saisi d'une demande d'avis à ce sujet : nous aurons sa réponse pendant la première quinzaine de janvier. Il s'agit d'autoriser le placement en rétention de l'intéressé pendant le temps nécessaire pour l'éloigner, et au maximum pendant six mois, peut-être plus dans des cas exceptionnels, sous le contrôle du juge des libertés et de la détention. La menace terroriste justifie cette précaution.

Voici donc un texte utile, concret et opérationnel, qui traduit nos engagements européens.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je m'interroge sur l'article 17 ter, relatif aux étrangers malades : les associations de médecins sont inquiètes du sort des personnes atteintes de pathologies graves.

L'article 57 B, introduit à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, exonère de sanctions les employeurs de bonne foi, ce qui me paraît poser un problème de cohérence juridique ; l'employeur est toujours libre de prouver sa bonne foi.

Il existe pour les recours devant la CNDA une procédure prioritaire sans caractère suspensif. Les associations réclament que l'appel soit suspensif. Ne pourrait-on trouver une solution intermédiaire, pour nous mettre en accord avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ?

M. Brice Hortefeux, ministre. - La loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite « loi Reseda », fixe le statut des étrangers malades. En 2009, 5 945 cartes de séjour pour étrangers malades ont été délivrées, et ce dispositif n'est pas remis en cause. La jurisprudence récente du Conseil d'Etat a étendu ce dispositif au-delà des exigences de la loi et de la Cour européenne des droits de l'homme. Le Gouvernement accueille favorablement cet article dû à une initiative de Thierry Mariani quand il était rapporteur : voilà une approche équilibrée.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement exonérant les employeurs de bonne foi. Il paraît en effet assez naturel de ne pas les sanctionner. L'article 57 B n'est pas indispensable, le droit pénal prévoyant déjà le caractère intentionnel du délit, qui est explicité par l'emploi de l'adverbe « sciemment ».

Je ne souhaite pas une évolution de la CNDA. S'agissant de la procédure prioritaire, le caractère non suspensif du recours ne signifie pas que les demandeurs soient privés de toute protection juridictionnelle.

M. Richard Yung. - Vous n'en serez pas étonné, monsieur le Ministre, nous n'aimons pas beaucoup ce projet, le sixième sur cette question : adopter une loi par an conduit à s'interroger sur la législation adoptée précédemment. S'il faut, nous en convenons, transposer les directives, vous prenez ce prétexte pour ajouter toute une série de dispositions problématiques. Vous avez souligné l'augmentation du nombre de demandes, mais votre texte ne remédie en rien à l'engorgement de l'Ofpra et de la CNDA ; il propose donc un système boiteux - nous y reviendrons en février.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous aurons la discussion générale le moment venu.

M. Richard Yung. - Juge administratif ou juge judiciaire ? Le rapport Mazeaud a montré la complexité de la question. Vous inversez l'ordre et faites passer d'abord le juge administratif. Est-ce mieux ? Ce sera forcément perçu comme une marque de défiance envers un juge judiciaire considéré comme trop laxiste.

Dans le nouveau calendrier, l'étranger concerné pourra-t-il saisir d'emblée le juge des libertés et de la détention ? C'est affaire de libertés publiques.

M. Mariani avait déposé un amendement sur l'assignation à résidence avec bracelet électronique. J'ai bien compris que le gouvernement n'y était pas plus favorable que nous. Allez-vous déposer un amendement de suppression ? La difficulté tient à ce que cela se ferait sous le contrôle de l'administration et non du juge des libertés et de la détention.

Vous avez déjà répondu sur les amendements de clarification ; nous les attendons. Je m'associe enfin à la question sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière dont la bonne foi laverait tout.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le projet parle d'abord de naturalisation mais l'article 2 évoque « le contrôle de l'assimilation », ce qui semble bizarre.

Vous avez parlé du pacte européen. La Grèce pose un problème du fait de Dublin II. Comme elle refuse de donner l'asile, des demandeurs d'asile ne veulent pas y retourner et restent bloqués en France dans un espace juridique non identifié.

Suivant quels critères élaborer la liste des pays sûrs ? Les pays européens n'arrivent pas à se mettre d'accord entre eux ; chacun a la sienne. L'Ofpra en établit une mais il y a eu des problèmes sur la Turquie. Où en est-on ?

M. Christophe-André Frassa. - Ma question porte sur un sujet collatéral, la politique des visas avec recours à la biométrie et à l'externalisation. Si la biométrie concerne 170 des 200 consulats, les trente restants, dont Alger et Moscou, sont les plus importants et reçoivent 2 millions de demandes. Le nouveau Biodev a pris beaucoup de retard. Une expérimentation concerne les consulats d'Alger, Londres, Istanbul ainsi que l'antenne d'Izmir. Il pourrait également bénéficier à nos compatriotes à l'étranger pour l'obtention de leurs titres, dans le respect bien sûr, de la sécurité des documents.

M. Christian Cointat. - Mes interrogations ne sont pas d'ordre théorique mais bien pratique. Je m'interroge moi aussi sur le contrôle de l'assimilation : comment vérifier l'adhésion aux valeurs de la République ? Ma famille habite dans le faubourg Saint-Denis, où se mêlent Français et étrangers. Grâce au brassage de la population, les choses se passent très bien dans ce quartier populaire mais les choses sont totalement différentes à Château-d'Eau. Ce que l'on perçoit comme du racisme relève d'une différence de comportement : de braves gens, étrangers en situation régulière, ne peuvent être assimilés faute de brassage ; les jeunes n'apprennent pas nos comportements de leurs parents- et certaines attitudes ne sont pas innées. Or les professeurs ne veulent plus être des éducateurs, le service militaire a disparu et je ne vois pas les crédits pour les éducateurs nécessaires.

M. Jean-René Lecerf. - Je prends acte avec satisfaction de la précision sur la directive de 2004. Comme M. Yung, je ne trouvais en effet pas très convaincant de renvoyer le respect du principe de proportionnalité aux principes généraux ou à la jurisprudence Benjamin, qui traite des pouvoirs de police du maire.

Il y a interaction entre intégration et asile. Notre pays est celui qui reçoit le plus de demandes d'asile et en accepte le plus ; il est aussi, même si c'est moins connu, celui qui a le plus faible taux d'exécution des décisions de reconduite à la frontière, ce qui crée des situations de non-droit. Il faut par conséquent raccourcir les délais d'instruction. Ceux de l'Ofpra sont très convenables ; en revanche, il conviendrait de développer les moyens de la CNDA. De même, les différences de jurisprudence sont trop importantes et les annulations de décisions de l'Ofpra par la CNDA sont trop nombreuses.

Un pays sûr est un pays qui veille au respect des libertés individuelles, Je me demande si le conseil d'administration de l'Ofpra est l'instance la plus qualifiée pour en dresser la liste et si l'on ne pourrait pas, par exemple, demander l'avis du Conseil d'Etat.

Je m'inquiète enfin de la conciliation entre procédure de retour et asile. La situation de danger ne l'emporte-t-elle pas sur l'interdiction de retour ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. -Je ne partage pas du tout la philosophie de ce texte. M'associant aux questions de Mme Boumediene-Thiery, je me demande aussi combien il y a sur le territoire national d'étrangers sans papier ou sans droits. La déchéance de nationalité figure de longue date dans notre Code, j'aimerais toutefois savoir combien de fois elle a été appliquée. Le nombre de demandes d'asile est passé de 35 000 à 45 000 en trois ans, mais combien d'étrangers ont-ils obtenu l'asile ?

M. Jean-Patrick Courtois. - Le projet transpose la directive carte bleue. Que faut-il attendre de la valorisation de l'immigration professionnelle ? La procédure accélérée d'accès à la nationalité française prévue à l'article 1er ne va-t-elle pas multiplier les demandes ?

M. Brice Hortefeux, ministre. - Où M. Yung trouve-t-il le sixième projet de loi ? Celui-ci est le second sur l'immigration depuis 2007, le quatrième depuis 2002.

M. Richard Yung. - J'en ai compté six !

M. Brice Hortefeux, ministre. - J'ai noté votre modération sur les juges administratif et judiciaire. L'idée est d'ordonner : d'abord le juge administratif et ensuite le juge judiciaire.

M. Richard Yung. - Pourra-t-on faire appel dès le début de la procédure ?

M. Brice Hortefeux, ministre. - Non, seulement à partir du cinquième jour.

L'assignation à résidence répond à une obligation de la directive. C'est à l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale que la surveillance électronique a été introduite - il pensait à un étranger avec des enfants. Certes, cette situation apparaît en ce cas et à ce stade préférable à un placement en rétention. Je suis cependant assez réservé et j'ai demandé qu'on examine la faisabilité d'une telle mesure. Elle doit rester une option à la main de l'autorité administrative.

Au risque de compromettre Mme Boumediene-Thiery, je dirai que je n'ai jamais aimé le mot « assimilation ». Il n'en figure pas moins dans le Code civil....

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il faut l'en ôter.

M. Brice Hortefeux, ministre. - ... depuis 1945. Le Conseil d'Etat a été très affirmatif là-dessus.

M. Richard Yung. - Cela renvoie aux colonies d'alors.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il nous arrive de modifier le Code civil.

M. Brice Hortefeux, ministre. - Le mot « assimilation » est employé par certains, sur tous les bancs, mais il laisse entendre qu'il faut renoncer à ce qui est sa propre histoire.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - On n'est pas obligé de le reprendre dans la loi !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Surtout si une majorité juge que ce n'est pas le terme approprié.

M. Brice Hortefeux, ministre. - Même si on peut avoir une liste nationale des pays sûrs, on ne dispose toujours pas d'une liste européenne. Il y a des velléités d'en établir une, mais pas de volonté. La création du bureau européen d'appui pour l'asile permettra un rapprochement. C'était à l'ordre du jour de la réunion de Paris en 2008. C'est une faiblesse de notre dispositif.

La difficulté de la Grèce est double. Il s'agit d'abord de l'accès par mer : l'île de Samos est à 800 mètres de la Turquie. Il s'agit ensuite de la considérable pression sur la frontière terrestre. Depuis que l'Italie a signé un accord avec la Libye, le problème a été résolu, mais cet Etat demande cinq milliards d'euros à l'Union européenne et un jour viendra où les pays de transit lui demanderont une participation pour la protection de ses frontières. L'Union a envoyé des garde-frontières en Grèce dans le cadre de l'opération Rabit.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - La Grèce refuse de donner le statut de demandeur d'asile, de sorte que ceux qui sont entrés en Europe par ce pays refusent d'y retourner mais ne peuvent demander l'asile en France du fait de la convention de Dublin.

M. Brice Hortefeux, ministre. - Cela sera évoqué par le bureau d'appui, qui siège à Malte et dont Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère, a été élu président. L'Union a débloqué dix millions d'euros en urgence pour aider la Grèce.

L'externalisation de la procédure des visas, sur laquelle m'a interrogé M. Frassa, permet de réduire les délais pour les rendez-vous dans 30 consulats, et dans 28 pour les documents. Une expérimentation sera lancée en 2011 à Alger, Londres et Izmir. Nous avions consulté le Conseil d'Etat et obtenu l'avis favorable de la Cnil. On pourra ensuite envisager l'extension d'une solution grâce à laquelle les délais de rendez-vous sont compris entre 24 et 72 heures.

M. Cointat a lancé le débat entre l'inné et l'acquis. Le contrat d'intégration a permis l'apprentissage de la langue française, qui et le meilleur moyen de s'imprégner des valeurs qu'elle véhicule.

Oui, monsieur Lecerf, les délais sont de 4 mois à l'Ofpra et de quinze mois à la CNDA. Je travaille avec le secrétaire général du Conseil d'Etat pour professionnaliser cette instance ; des recrutements de magistrats sont en cours ; j'ai écrit il y a quinze jours au Premier ministre pour lui demander des moyens pour la CNDA. En effet, la liste des pays sûrs établie par le conseil d'administration de l'Ofpra peut faire l'objet de contentieux.

Mme Borvo-Cohen-Seat m'avait déjà interrogé sur le nombre d'étrangers en situation irrégulière. On estime leur nombre entre 200 000 et 400 0000 - il y a déjà 215 000 personnes à l'AME. Il est toujours délicat de dénombrer les sans-papiers et les porteurs de faux papiers. Quant aux déchéances de nationalité, il y en a eu 14 avant 1998 et 7 depuis. L'objectif n'est pas quantitatif mais qualitatif. Les 7 personnes concernées depuis 1998 avaient choisi de renoncer à notre nationalité - il s'agit de terroristes.

La carte bleue est une extension à l'échelle européenne de la carte « compétences et talents » (on en compte 1 500). Peuvent ainsi obtenir un titre de séjour les scientifiques, les chefs d'entreprise qui apportent une contribution économique exceptionnelle et certains salariés. La nouvelle carte permet la mobilité en Europe. Premier titre de séjour dans l'ensemble des pays européens, la carte bleue est délivrée pour une durée de trois ans renouvelable ; elle permet d'aller dans un autre pays après dix-huit mois. Elle est soumise à des conditions très strictes d'obtention telles que justifier de trois années d'études supérieures et gagner une fois et demi le salaire moyen.

La voie d'accès accéléré à la nationalité française n'entraînera pas une explosion des demandes. Le ministère des affaires étrangères a un dispositif pour les personnes qui ont rendu ou peuvent rendre des services importants à la France ; notre ministère n'avait pas de dispositif comparable. Je pense à un professeur d'origine vietnamienne travaillant à Orsay et qui a obtenu la médaille Fields. Il y aurait une douzaine de cas par an.