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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France

16 février 2011 : Français établis hors de France ( rapport - première lecture )
Article 1er bis (art. L.O. 135-1 du code électoral) - Sanctions applicables aux parlementaires ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère

Inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, cet article crée une incrimination permettant de sanctionner les députés ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique et qui ont, ce faisant, gravement contrevenu aux obligations que leur impose la loi du 11 mars 198843(*).

Compétences de la Commission
pour la transparence financière de la vie politique

Composée de trois membres de droit (le vice-président du Conseil d'État, qui en assure la présidence ; le premier président de la Cour de cassation ; le premier président de la Cour des comptes) et de six membres titulaires nommés parmi leurs membres par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, la Commission pour la transparence financière de la vie politique dispose de nombreuses compétences :

1) La Commission est compétente pour recevoir, dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonction, une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère des députés (article L.O. 135-1 du code électoral) et des sénateurs (article L.O. 296 du code électoral) de leur situation patrimoniale concernant notamment la totalité de leurs biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l'article 1538 du code civil.

2) La Commission est compétente pour recevoir les déclarations de situation patrimoniale des personnes mentionnées aux articles 1er et 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Il s'agit :

- des membres du gouvernement ;

- des députés européens ;

- des présidents de conseil régional et de conseil général ;

- des présidents des assemblées exécutives des collectivités d'outre-mer ;

- des maires des communes de plus de 30 000 habitants ;

- des présidents de groupement de communes à fiscalité propre dont la population excède 30 000 habitants ;

- des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsque ceux-ci ont reçu une délégation de signature.

Ces déclarations doivent être effectuées dans les deux mois qui suivent l'entrée en fonction et deux mois avant la fin normale des fonctions (ou deux mois après la démission, révocation ou dissolution de l'assemblée présidée).

3) La Commission reçoit également les déclarations de patrimoine des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux-adjoints des entreprises nationales et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial, ainsi que des présidents, directeurs généraux et directeurs généraux-adjoints d'organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements et de sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 750 000 €. Cette déclaration doit être déposée à la commission dans le mois qui suit le début ou la fin des fonctions.

4) La Commission reçoit communication, durant la période d'exercice du mandat ou des fonctions des personnes précitées, des modifications substantielles de leur patrimoine.

5) La Commission informe les autorités compétentes du non respect de l'obligation de déclaration du patrimoine après que les déclarants ont été appelés à fournir des explications.

6) La Commission apprécie la variation des situations patrimoniales et établit, chaque fois qu'elle le juge utile et au moins tous les trois ans, un rapport publié au Journal officiel de la République française, qui ne comporte pas d'indication nominative.

7) Lorsqu'elle relève des évolutions de patrimoines pour lesquelles elle ne dispose pas d'explication et après que l'intéressé a été mis en mesure de faire ses observations, la Commission transmet le dossier au parquet.

8) La Commission peut saisir le bureau des assemblées parlementaires en cas de non-respect de l'obligation de déclaration par un député ou un sénateur (articles L.O. 136-1 et L.O. 296 du code électoral). Le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat peut alors saisir le Conseil constitutionnel pour que celui-ci constate l'inéligibilité.

Votre rapporteur souligne que les dispositions qui figurent dans cet article concernent non seulement les députés, mais aussi les sénateurs, puisque les membres de notre Assemblée sont soumis aux mêmes obligations que leurs homologues de l'Assemblée nationale en matière de déclaration de patrimoine (article L.O. 296 du code électoral)44(*).

· Le dispositif inséré par l'Assemblée nationale

L'institution de sanctions pénales à l'encontre des élus ayant souscrit une déclaration de patrimoine mensongère est une demande ancienne de la Commission pour la transparence financière de la vie politique : dans son dernier rapport public45(*), celle-ci rappelait que, en l'état actuel du droit, seuls sont sanctionnés le défaut de transmission de la déclaration (qui est, selon l'article L.O. 128 du code électoral, punie par une inéligibilité d'un an) et les évolutions inexpliquées de patrimoine (qui entraînent la transmission du dossier de l'intéressé au parquet, selon l'article 3 de la loi précitée de 1988). Dès lors, la souscription d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère ne peut être sanctionnée ni en tant que telle, puisqu'elle n'est pas visée par ces textes, ni sur un fondement pénal, dans la mesure où « l'altération de la vérité, quelle qu'en soit l'importance, commise à l'occasion d'une déclaration de patrimoine déposée auprès de la Commission, n'est pas susceptible de constituer le support matériel d'un faux tel qu'il est défini à l'article 441-1 du code pénal ».

La Commission préconise dès lors, depuis 2002, que « le dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale mensongère, ainsi que le fait de lui communiquer sciemment des informations erronées » soient constitutifs d'un délit pénal et qu'ils soient punis de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.

Pour garantir l'effectivité de cette nouvelle sanction et renforcer la portée du contrôle exercé par la Commission, cette dernière a également été amenée à proposer, à de nombreuses reprises, que le champ des informations qui lui sont transmises (et donc le contenu des déclarations) soit élargi et qu'il inclue les revenus des assujettis.

Saisie d'un amendement de M. Charles de la Verpillière reprenant ces recommandations, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait cependant estimé que l'élargissement du contenu de la déclaration était redondant avec les dispositions de l'article 1er ter du présent texte, qui permettraient à la Commission d'obtenir communication des déclarations fiscales d'impôt sur le revenu et, le cas échéant, d'impôt sur la fortune (voir infra). En conséquence, la commission des lois de l'Assemblée avait supprimé cet élément et avait simplement créé une incrimination sanctionnant les députés ayant « [omis] sciemment de déclarer une part substantielle de [leur] patrimoine » ou en ayant « [fourni] une évaluation mensongère qui porte atteinte à la sincérité de [leur] déclaration et à la possibilité pour la Commission pour la transparence financière de la vie politique d'exercer sa mission ». Les parlementaires condamnés sur ce fondement auraient encouru une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, éventuellement assortie d'une interdiction des droits civiques (et donc d'une peine d'inéligibilité) et d'une interdiction d'exercer une fonction publique.


L'interdiction des droits civiques et l'interdiction d'exercer une fonction publique

L'interdiction des droits civiques et l'interdiction d'exercer une fonction publique sont des peines complémentaires prévues, respectivement, par les articles 131-26 et 131-27 du code pénal, dont le texte figure ci-après.

« Art. 131-26. - L'interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :

« 1° Le droit de vote ;

« 2° L'éligibilité ;

« 3° Le droit d'exercer une fonction juridictionnelle ou d'être expert devant une juridiction, de représenter ou d'assister une partie devant la justice ;

« 4° Le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire de simples déclarations ;

« 5° Le droit d'être tuteur ou curateur ; cette interdiction n'exclut pas le droit, après avis conforme du juge des tutelles, le conseil de famille entendu, d'être tuteur ou curateur de ses propres enfants.

« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit.

« La juridiction peut prononcer l'interdiction de tout ou partie de ces droits.

« L'interdiction du droit de vote ou l'inéligibilité prononcées en application du présent article emportent interdiction ou incapacité d'exercer une fonction publique. »

« Art. 131-27. - Lorsqu'elle est encourue à titre de peine complémentaire pour un crime ou un délit, l'interdiction d'exercer une fonction publique ou d'exercer une activité professionnelle ou sociale est soit définitive, soit temporaire ; dans ce dernier cas, elle ne peut excéder une durée de cinq ans.

« L'interdiction d'exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale est soit définitive, soit temporaire ; dans ce dernier cas, elle ne peut excéder une durée de dix ans.

« Cette interdiction n'est pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales. Elle n'est pas non plus applicable en matière de délit de presse. »

Ces sanctions seraient, naturellement, prononcées par un juge pénal et modulées en fonction de la gravité de la faute commise par le parlementaire. Cette disposition ne viendrait donc pas conférer de nouvelles compétences à la Commission elle-même, mais créer un nouveau délit pénal dont le tribunal correctionnel pourrait être saisi.

Le présent article a été une nouvelle fois modifié en séance publique avec l'adoption d'un amendement présenté par M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues, et qui supprimait la peine d'emprisonnement.

· La position de votre commission des lois

Tout d'abord, votre commission a approuvé la création d'une incrimination pénale spécifique pour sanctionner le dépôt de déclarations de patrimoine mensongères auprès de la CTFVP. Elle a constaté, à cet égard, que la rédaction retenue évitait qu'un parlementaire puisse être puni pour des manquements involontaires ou pour des oublis mineurs, et que seules les personnes ayant commis des fautes graves (c'est-à-dire, pour reprendre les termes employés par l'article 1er bis, des fautes qui « porte[nt] atteinte à la sincérité de [la] déclaration ») et avec l'intention délibérée de fournir une évaluation mensongère de leur patrimoine (c'est-à-dire les élus ayant agi « sciemment ») seraient susceptibles de se voir appliquer les peines prévues par l'Assemblée nationale.

Dans ce cadre, votre rapporteur souligne que la suppression de la peine de prison n'a pas d'effet sur la nature de l'infraction : en raison du montant de l'amende, celle-ci demeure délictuelle et continue de relever du juge pénal.

En ce qui concerne le quantum de peine prévu par le dispositif adopté par les députés, votre commission a relevé que les sanctions prévues par le présent article étaient lourdes, et donc dissuasives, et adaptées à la nature de la faute.

En effet, elle a estimé qu'il n'était pas souhaitable que le dépôt d'une déclaration de patrimoine mensongère puisse être sanctionné par une peine d'emprisonnement, mais qu'il convenait, à l'inverse, que ce manquement fasse l'objet d'une sanction essentiellement politique. À cet égard, votre rapporteur rappelle que l'incrimination créée par le présent article ne vise pas à sanctionner les élus coupables de « manquements au devoir de probité » (concussion, corruption, trafic d'influence, etc.) : ceux-ci sont déjà soumis à un arsenal législatif complet, prévu par le code pénal et qu'il n'y a pas lieu de compléter46(*). La création d'une nouvelle incrimination vise ainsi à sanctionner les élus qui ont tenté de dissimuler leur patrimoine, mais dont on ne peut pas prouver que cette dissimulation avait pour but de cacher l'existence de pratiques pénalement réprimées par ailleurs.

En outre, votre rapporteur rappelle que les peines prévues par le présent article auront des conséquences substantielles pour les parlementaires concernés. En effet, une inéligibilité absolue d'une durée maximale de cinq ans -conséquence de l'interdiction des droits civiques- pourra être prononcée par le juge : cette peine éloignera de la vie politique les parlementaires condamnés pendant une durée longue (toute la durée d'une législature et d'un mandat présidentiel), ce qui pourrait avoir pour effet de mettre totalement fin à leur carrière politique. On voit donc à quel point les sanctions prévues sont lourdes, même en l'absence d'une peine d'emprisonnement.

Toutefois, votre commission a considéré la sanction d'inéligibilité encourue en cas de non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale « de sortie » était peu dissuasive pour les parlementaires n'ayant pas l'intention de se présenter aux prochaines élections. Elle a donc prévu que, dans ce cas, une amende de 15 000 euros pourrait être prononcée47(*) en sus de la sanction d'inéligibilité.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur l'extension du champ des informations soumises à la CTFVP, et plus particulièrement sur la transmission automatique, par les assujettis, d'une déclaration de revenus qui serait annexée à la déclaration de patrimoine et qui retracerait l'ensemble des sommes perçues pendant la durée du mandat.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État et président de la CTFVP, a en effet fait valoir que le contenu actuel des déclarations (qui se bornent à faire état du patrimoine des assujettis) n'était pas suffisant et que cette carence poussait la Commission, lors du contrôle des déclarations « de sortie », à adresser des demandes de justification à de nombreux déclarants. Il avait ainsi estimé que, pour expliquer pleinement les variations du stock (le patrimoine), la Commission devait être mieux informée sur les flux (les revenus).

Bien qu'elle ait pris toute la mesure des problèmes rencontrés par la CTFVP, dont elle souhaite qu'ils puissent être rapidement résolus, votre commission a estimé que la communication automatique d'une déclaration de revenus ne constituerait pas une réponse adaptée à ces difficultés. En effet, cette mesure contraindrait les assujettis à conserver la trace de leurs revenus pendant une durée longue (cinq ou six ans pour les parlementaires, par exemple). Or, non seulement une telle obligation serait fortement dérogatoire par rapport au droit commun (rappelons notamment que la prescription quadriennale s'applique en matière fiscale, si bien que les contribuables sont seulement tenus de conserver leurs déclarations des trois dernières années), mais surtout elle serait probablement difficile à satisfaire pour de nombreux élus, les exposant trop souvent à se voir appliquer l'amende de 15 000 euros que votre commission a prévue pour sanctionner le non-dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de sortie ou le caractère incomplet de celle-ci (v. supra).

En conséquence, votre commission a renoncé à obliger les assujettis à déclarer leurs revenus à la CTFVP. Votre rapporteur rappelle à cet égard que l'article 1er ter du présent texte (qui ouvre à la Commission la possibilité d'obtenir communication des déclarations fiscales souscrites par les assujettis, et notamment de leur déclaration d'impôt sur le revenu) apportera un remède satisfaisant aux lacunes soulevées par M. Jean-Marc Sauvé, puisqu'il permettra à la Commission de disposer d'informations précises sur l'ensemble des revenus perçus par les déclarants.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.


* 43 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* 44 En outre, l'article 6 de la proposition de loi de simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que cette nouvelle sanction pourra également être appliquée aux élus locaux et aux dirigeants d'organismes publics assujettis, aux termes de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, à l'obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale.

* 45 Quatorzième rapport public, publié au Journal officiel du 1er décembre 2009.

* 46 En outre, en l'état du droit, la Commission pour la transparence financière de la vie politique est pleinement associée à la répression de ces infractions : elle peut solliciter le déclenchement de poursuites sur ce fondement auprès du parquet, en appelant l'attention de ce dernier sur la situation des assujettis pour lesquels elle constate une variation anormale de patrimoine et dont elle suspecte qu'ils ont profité de leur mandat pour s'enrichir personnellement.

* 47 Ce choix est d'ailleurs conforme aux préconisations de la CTFVP qui avait proposé, dans son dernier rapport public, que les assujettis refusant de lui communiquer leurs déclarations fiscales soient soumis, dans tous les cas et à quelque stade du contrôle que ce soit, à une amende de 15 000 euros.