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Projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles

30 mars 2011 : Contentieux ( rapport - première lecture )

Rapport n° 394 (2010-2011) de M. Yves DÉTRAIGNE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 mars 2011

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N° 394

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mars 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE ENGAGÉE),

Par M. Yves DÉTRAIGNE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

344 (2009-2010), 367 et 395 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 30 mars 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Yves Détraigne et adopté le texte proposé par la commission pour le projet de loi  344 (2009-2010), relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

Votre commission a adopté 34 amendements, dont 17 de son rapporteur, 5 de notre collègue Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, et 12 du Gouvernement.

Elle a considéré que la réforme des juridictions de proximité ne pouvait être mise en oeuvre sans que des moyens supplémentaires soient accordés aux tribunaux d'instance, auxquels vont être transférées plus de 100 000 affaires civiles nouvelles chaque année.

Votre commission a par ailleurs étendu le champ de compétence du nouveau pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité aux crimes de guerre et aux crimes de torture définis par la convention de New York de 1984. Elle a également renforcé les pouvoirs d'investigation de ce pôle.

S'agissant de l'extension du champ d'application des procédures pénales simplifiées, votre commission a précisé que l'ordonnance pénale ne pourrait être utilisée lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale et que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ne pourrait être utilisée dans les cas d'atteintes aux personnes les plus graves. Elle a autorisé le recours à la CRPC après une instruction, pour des faits délictueux, et le recours à la transaction pénale pour certaines infractions, notamment en matière de droit de la consommation et de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme.

En ce qui concerne le volet du projet de loi relatif à la famille, votre commission a souhaité préserver la garantie que constitue la comparution personnelle des époux devant le juge, dans le cadre de procédure de divorce par consentement mutuel. Elle a en outre rendu obligatoire la conclusion d'une convention d'honoraires pour toutes les procédures de divorce et prévu la diffusion d'un barème indicatif des tarifs appliqués par les avocats dans ces procédures.

Votre commission a précisé les modalités d'expérimentation de l'obligation de médiation préalable à la saisine du juge pour obtenir la modification des mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale. Elle a prévu une exemption de cette obligation lorsque les délais de mise en oeuvre de la médiation mettent en cause le droit à un jugement dans un délai raisonnable. Elle a adopté plusieurs mesures de simplification relatives aux déclarations judiciaires de naissance et aux déclarations d'exercice en commun de l'autorité parentale.

Enfin, votre commission a souhaité renforcer le droit à réparation des associations défendant les victimes d'accidents collectifs.

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, déposé en premier lieu au Sénat il y a un an, le 3 mars 2010, reprend plusieurs recommandations du rapport sur la répartition des contentieux, remis le 30 juin 2008 par le recteur Serge Guinchard au garde des sceaux, ministre de la justice.

Parmi les soixante-cinq préconisations de ce rapport, un grand nombre ont déjà été reprises dans des textes législatifs ou réglementaires, comme la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, la loi du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires, issue d'une proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille, et la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

Le projet de loi que le Sénat est appelé à examiner, après engagement de la procédure accélérée, entend compléter cette démarche de modernisation, en empruntant deux voies : celle de la simplification de l'organisation judiciaire et celle de l'allègement et de la rationalisation des procédures.

Aussi le texte qui nous est soumis porte-t-il sur des aspects très différents de l'activité judiciaire, qu'il s'agisse des juridictions de proximité, de la création de nouvelles juridictions spécialisées, de la réforme de la justice militaire, de la procédure applicable en matière de divorce, de la médiation familiale ou de l'extension des domaines d'application de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et de l'ordonnance pénale.

Votre rapporteur souligne que cet ensemble de réformes s'appuie en grande partie sur les conclusions de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard qui, comme l'ont souligné nombre de personnes entendues lors des auditions, a su élaborer des propositions fondées sur un large consensus1(*).

Si un grand nombre de préconisations du rapport Guinchard ont déjà été intégrées dans d'autres textes législatifs, le présent projet de loi regroupe des dispositions importantes, qu'il est préférable d'examiner au sein d'un texte spécifique plutôt que dans la dispersion de plusieurs projets et propositions de loi.

Ce nouveau mouvement de simplification et d'allègement des procédures intervient alors que l'institution judiciaire est confrontée à de profondes mutations et à de graves difficultés.

L'organisation judiciaire a en effet été restructurée par la réforme de la carte judiciaire, dont la dernière étape s'est concrétisée le 1er janvier 2011, avec la suppression de 21 tribunaux de grande instance. Les magistrats et les greffiers font simultanément l'apprentissage de nouveaux outils informatiques, qui supposent un important effort d'adaptation.

En outre, le fonctionnement de notre justice s'apparente de plus en plus à une gestion de la pénurie des moyens humains et matériels. Nombre de juridictions sont ainsi conduites à supprimer dans les derniers mois de l'année les audiences des juges de proximité ou leur participation, en tant qu'assesseurs, aux formations collégiales du tribunal correctionnel, faute de crédits pour payer leurs vacations.

Cette situation doit être prise en considération lorsqu'il s'agit de modifier l'organisation judiciaire ou d'alléger les procédures, car il importe de vérifier que les modifications envisagées vont bien se traduire par un meilleur fonctionnement de l'institution judiciaire.

A cet égard, votre rapporteur déplore la singulière indigence de l'exposé des motifs du projet de loi et de l'étude d'impact qui l'accompagne.

L'exposé des motifs peut être qualifié d'impressionniste, laissant dans le flou et l'imprécision la plupart des dispositions du projet de loi, dont plusieurs ne sont même pas évoquées.

L'étude d'impact n'éclaire pas davantage puisqu'elle passe également sous silence certaines dispositions du projet de loi. Elle se limite parfois à répéter l'exposé des motifs et ne donne, par exemple, aucune évaluation des besoins en personnel que pourrait entraîner la suppression de la juridiction de proximité.

Votre commission a délégué à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées l'examen au fond de trois dispositions du projet de loi, relatives à la justice militaire :

- l'article 23, qui supprime le Tribunal aux armées de Paris et transfère à la formation spécialisée en matière militaire du tribunal de grande instance de Paris la compétence pour connaître les infractions commises par les militaires, ou à leur encontre, hors du territoire de la République en temps de paix ;

- l'article 24, qui supprime le caractère automatique de la perte de grade en cas de condamnation pénale d'un militaire ;

- le II de l'article 26, qui définit les conditions d'entrée en vigueur de l'article 23.

Un examen approfondi de cette réforme de la justice militaire figure par conséquent dans le rapport pour avis de notre excellent collègue Marcel-Pierre Cléach2(*).

*

* *

I. UN PROJET DE LOI FONDÉ SUR LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SUR LA RÉPARTITION DES CONTENTIEUX

Si le projet de loi soumis au Sénat se fonde essentiellement sur des recommandations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux, publié en juin 2008, il ne reprend qu'une partie de ces préconisations, dont un grand nombre ont déjà été intégrées à d'autres textes.

A. LES VOIES ET MOYENS D'UNE JUSTICE PLUS ACCESSIBLE ET ADAPTÉE AUX EVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ, DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

1. Une justice plus simple et plus accessible

La commission sur la répartition des contentieux a mené ses travaux dans le contexte de la réforme de la carte judiciaire et avec l'objectif d'accompagner cette réforme de mesures visant à assurer une cohérence entre l'implantation des juridictions, l'exercice de leurs compétences et l'intérêt du justiciable.

Composée de magistrats, de greffiers, de représentants des organisations syndicales de ces deux professions, d'avocats, d'huissiers, de notaires, de professeurs de droit et de directeurs de l'administration centrale du ministère de la justice, cette commission a réfléchi aux moyens d'adapter l'institution judiciaire aux exigences de son temps.

Cette recherche d'une meilleure organisation judiciaire doit permettre de renforcer en définitive la garantie des droits.

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux souligne qu'« une justice pour tous, c'est d'abord une justice que l'on comprend, une justice intelligible »3(*). Aussi relève-t-il que la répartition de principe des compétences civiles entre le tribunal de grande instance (TGI), le tribunal d'instance et, depuis 2003, la juridiction de proximité, était initialement fondée sur les critères de la collégialité ou du juge unique, ainsi que sur la nature des contentieux et la représentation obligatoire ou non par avocat.

Cette répartition a perdu de sa pertinence et ne correspond plus à la situation actuelle, car les critères d'origine ne fondent plus la distinction entre les juridictions. Le TGI est désormais conduit à statuer de plus en plus souvent à juge unique, soit parce que des juges uniques ont été institués pour traiter des contentieux spécifiques (juge aux affaires familiales, juge des enfants...), soit de plein droit dans des contentieux énumérés par la loi, ou encore dans le cadre des pouvoirs propres de son président (juge des référés, juge de l'exécution...).

Selon le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, « les critères d'origine ont été brouillés ; ils ne fondent plus la distinction traditionnelle des ordres de juridiction. Le pointillisme, pour ne pas dire l'impressionnisme, des compétences a remplacé le bel ordonnancement des initiateurs de la réforme de 1958 »4(*).

La simplification et la clarification de notre organisation judiciaire doit être complétée par des mesures garantissant un meilleur accès à la justice, grâce à une simplification des procédures.

Cette proximité est d'autant plus nécessaire que la moitié des affaires dont sont saisis les tribunaux de grande instance porte sur le contentieux familial, tandis que la justice d'instance connaît, en matière civile, une progression des dossiers de surendettement, de crédit à la consommation et des mesures de protection des majeurs.

Certains contentieux requièrent en outre une plus grande spécialisation du juge, en raison de leur grande technicité, qui se conjugue parfois à un nombre peu élevé d'affaires, comme en matière d'accidents collectifs. Au-delà de l'objectif d'harmonisation de la jurisprudence, qui est assuré par la Cour de cassation, il s'agit de regrouper au sein d'un nombre limité de juridictions les moyens nécessaires, afin de garantir une égalité de traitement des justiciables.

2. Le renouvellement de la place du juge

L'évolution du contentieux a pour corollaire une évolution de la place du juge qui, s'il est confronté à une crise de confiance, relevée par le Conseil supérieur de la magistrature dans son rapport annuel pour 2007, voit sa fonction de régulation se développer.

Comme le souligne le rapport Guinchard, « la fonction juridictionnelle, au coeur des missions du juge, ne rend pas compte, à elle seule, du rôle du juge dans toute sa richesse, et de l'amplitude de sa mission. Au-delà du temps immédiat de trancher, de mettre fin à un conflit ou de dire le droit en matière gracieuse, le métier de juger consiste aussi, comme l'a écrit Paul Ricoeur, à apporter un apaisement social, à dénouer le litige »5(*).

La première fonction du juge, « dire le droit », s'est renouvelée avec une forme de développement du droit fondée sur les normes européennes et en particulier sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH). Cette mutation a accompagné l'émergence de la fonction de régulation, dans laquelle le juge apparaît comme le garant des droits, voire des principes fondamentaux de notre République. Le juge devient ainsi un acteur essentiel dans une société démocratique qui a pour fondement la prééminence du droit.

Le juge doit certes être dans la distance ; mais il exerce une fonction de préservation du lien social, qui le place en proximité avec le justiciable. Le rapport Guinchard met au jour une dynamique nouvelle, celle d'une justice « essentiellement orientée vers la satisfaction des besoins des justiciables »6(*) et dont le fonctionnement et l'organisation doivent par conséquent placer la personne au centre de l'institution.

Aussi le législateur doit-il veiller à ce que l'organisation judiciaire et les procédures applicables garantissent un accès effectif au juge. Les exigences formalisées par le droit européen, telles que le droit à un jugement dans un délai raisonnable (article 6 de la CEDH), doivent être prises en compte lors de toute entreprise de modernisation du service public de la justice.

Dans leur pratique quotidienne, les magistrats et les personnels de greffe vivent également une mutation profonde, suscitée par l'application d'une démarche de performance, initiée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qu'accompagne le développement de nouvelles applications informatiques, comme l'application centralisée CASSIOPEE (Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Opérationnel pour le Pénal et les Enfants).

3. Un contexte budgétaire contraint

L'étude de pays comparables publiée le 25 octobre 2010 par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ), conduite par M. Jean-Paul Jean, avocat général près la cour d'appel de Paris et expert de cette commission7(*), montre que l'effort de rattrapage entrepris depuis plusieurs années devra être encore poursuivi afin de donner à la justice française des moyens similaires à ceux des pays voisins. En effet, selon cette étude, qui se fonde sur les données de 2008 la France accorde 57,7 euros par habitant à la justice, contre 79,7 euros par habitant en Belgique, 106 euros par habitant en Allemagne (en 2006) et 114,6 euros par habitant aux Pays-Bas.

En outre, alors que les missions du parquet n'ont cessé de croître au cours des dernières années, la France ne compte que 3 procureurs pour 100 000 habitants, soit le ratio le plus faible des 16 pays étudiés. En comparaison, l'Espagne compte 4,8 procureurs pour 100 000 habitants, l'Allemagne 6,2, le Royaume-Uni (incluant l'Ecosse, sans le Pays de Galle) 8,5 et la Suède 9.

Dans un contexte de réduction des déficits publics, la réflexion sur l'organisation judiciaire et l'articulation des contentieux comporte une dimension budgétaire, à laquelle elle ne doit cependant pas être réduite. La justice ne peut obéir exclusivement, ni même principalement à une logique comptable.

Votre rapporteur l'a d'ailleurs souvent relevé dans ses avis budgétaires sur les crédits alloués à la justice et à l'accès au droit.

La commission sur la répartition des contentieux évoque également le difficile équilibre qu'il convient de trouver entre la prise en considération du contexte budgétaire difficile et le respect des principes fondateurs de notre société, qui incite à « mettre le justiciable au centre du système judiciaire »8(*).

C'est avec ce souci d'équilibre qu'elle a envisagé des possibilités de déjudiciarisation et de déjuridictionnalisation. Elle envisage ainsi la création de nouveaux modèles procéduraux conduisant à la résolution amiable des conflits d'intérêts. Elle observe que « restreindre le périmètre de l'intervention du juge ne peut se faire qu'à partir d'une approche apaisée de la dynamique des demandes, sans priver le citoyen d'une garantie judiciaire effective de ses droits. Le temps est assurément venu de s'interroger sur la pertinence du périmètre actuel de l'acte de juger, qui n'a cessé de s'accroître à mesure que l'on confiait des tâches nouvelles aux juges ».

B. LES PRÉCONISATIONS DÉJÀ INTÉGRÉES DANS DES TEXTES LÉGISLATIFS OU RÉGLEMENTAIRES

La commission présidée par le Recteur Guinchard a présenté 65 propositions, dont 23 en matière d'organisation judiciaire, 8 en matière d'accès à la justice et de procédure et 34 en matière de déjudiciarisation et d'allègement procédural. Une partie importante de ces préconisations a déjà été intégrée dans des textes législatifs et règlementaires adoptés ou en cours d'adoption.

1. En matière civile
a) Les propositions intégrées dans des textes législatifs

La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, a repris plusieurs recommandations de la commission présidée par M. Serge Guinchard9(*). En matière de répartition des contentieux, elle met ainsi en oeuvre :

- la création d'un pôle de la famille (proposition n° 5 du rapport de la commission sur la répartition des contentieux) ;

- la spécialisation de tribunaux de grande instance en matière d'adoption internationale et de pensions militaires (propositions n° 13 et 17) ;

- le transfert aux cours d'appel des recours en matière de tutelles (proposition n° 28).

En matière de déjudiciarisation ou d'allègement procédural, la loi du 12 mai 2009 organise la déjudiciarisation en matière de déclaration de nationalité et de contentieux électoral politique (propositions n° 42, 43 et 46).

La loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, met en oeuvre la proposition de réforme de la procédure de surendettement des particuliers (proposition n° 33).

La loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires, issue d'une proposition de notre collègue Laurent Béteille, intègre également plusieurs préconisations du rapport Guinchard10(*).

En effet, en matière de répartition des contentieux, elle crée des pôles de l'exécution, spécialisés en matière mobilière ou immobilière, sous réserve de quelques ajustements par rapport aux préconisations de la commission (proposition n° 8).

Dans un objectif de déjudiciarisation et d'allègement procédural, elle définit une procédure participative de négociation assistée par avocat (proposition n° 47), la déjudiciarisation en matière de recueil du consentement à l'adoption et d'apposition des scellés en matière de succession (propositions n° 37 et 41).

Par ailleurs, la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées reprend et adapte deux recommandations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux11(*) :

- le transfert, du juge d'instance vers le notaire, de l'établissement des actes de notoriété pour suppléer l'acte de naissance lors du mariage, (proposition n° 33) ;

- l'instauration d'une compétence partagée entre le greffier du tribunal d'instance et le notaire pour l'enregistrement du PACS (la proposition n° 39 recommandait un transfert de cet enregistrement aux mairies).

b) Les propositions mises en oeuvre par décret

S'agissant des préconisations qui relèvent du domaine du règlement, plusieurs ont été adoptées ou sont en cours d'adoption :

- la communication de pièces entre le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles (proposition n°7) a fait l'objet d'un décret n° 2009-398 du 10 avril 2009. Ce décret prévoit que le juge des enfants transmet les pièces du dossier d'assistance éducative sollicitées par le juge aux affaires familiales ou le juge des tutelles, dès lors que les parties à la procédure devant ces derniers ont qualité pour consulter le dossier d'assistance éducative ;

- deux décrets n° 2009-1204 et n° 2009-1205 du 9 octobre 2010, l'un relatif à la spécialisation des juridictions en matière de propriété intellectuelle, l'autre fixant le siège et le ressort des juridictions en matière de propriété intellectuelle (propositions n°10 et 11) ;

- un décret n° 2009-1384 du 11 novembre 2009 relatif à la spécialisation des juridictions en matière de contestations de nationalité et de pratiques restrictives de concurrence (propositions n° 16) ;

- un décret n° 2009-1693 du 29 décembre 2009 relatif à la répartition des compétences entre le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance (propositions n° 2 et 9). Ce décret confirme le rôle du tribunal de grande instance en matière d'affaires civiles complexes. Sa compétence exclusive est renforcée par le transfert à son profit de la connaissance des actions relatives aux baux professionnels et aux conventions d'occupation précaire en matière commerciale, des actions civiles pour diffamation ou pour injures publiques ou non publiques, verbales ou écrites, des actions possessoires et pétitoires relatives aux chemins ruraux et d'exploitation et des contestations relatives au contrat de salaire différé.

Certaines actions sont retirées de la compétence d'attribution du tribunal d'instance et relèvent désormais des différentes juridictions judiciaires, déterminées suivant le montant de la demande (contestations relatives au montant de la taxe de séjour forfaitaire dans les stations classées, actions civiles pour violences légères, actions relatives aux correspondances et objets recommandés et aux envois de valeur déclarée, grevés ou non de remboursement, contestations relatives au paiement des droits de place et de stationnement perçus par les communes ou par leurs concessionnaires, contestations relatives à l'application de la loi du 25 mars 1949 révisant certaines rentes viagères constituées entre particuliers) ;

- le décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010 relatif à la conciliation et à la procédure orale en matière civile, commerciale et sociale, qui définit un ensemble de dispositions communes à la conciliation dans le cas où celle-ci est déléguée par une juridiction à un conciliateur de justice ;

- le décret n° 2010-1395 du 12 novembre 2010 relatif à la médiation et à l'activité judiciaire en matière familiale (propositions n° 6, 27, 48, 51 et 53), qui met en oeuvre une expérimentation tendant à développer le recours à la médiation familiale lors des différends relatifs à l'exercice de l'autorité parentale.

2. En matière pénale

Le rapport de la commission présidée par le M. Serge Guinchard formulait neuf propositions en matière de déjudiciarisation et d'allègement des procédures pénales, articulées autour de deux idées principales :

- développer plus largement le recours à la transaction pénale, en remplaçant notamment la phase de l'amende forfaitaire non majorée par une indemnité transactionnelle pour les contraventions de première classe en matière de stationnement payant, en instaurant une phase transactionnelle pour les contraventions de cinquième catégorie, les contraventions en matière de péage autoroutier ainsi qu'éventuellement les délits d'infractions à la police des services publics de transports terrestres, en introduisant la transaction en droit pénal de l'urbanisme et, enfin, en permettant la sanction d'infractions en matière de coordination des transports par le biais de mesures de transaction ;

- élargir le champ des procédures pénales simplifiées, en développant et en améliorant la procédure de l'amende forfaitaire et en élargissant largement le champ de l'ordonnance pénale délictuelle, de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) et de la composition pénale.

A ce jour, seule la proposition tendant à améliorer la procédure d'amende forfaitaire a été mise en oeuvre. La commission avait préconisé de faciliter le remboursement des consignations en cas de classement sans suite ou de relaxe, de développer les procédures de télépaiement et d'appliquer aux amendes forfaitaires la diminution de 20 % en cas de paiement volontaire. Ces recommandations ont été mises en oeuvre dans le décret n°2008-764 du 30 juillet 2008.

La version initiale de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, devenue la loi n°2009-526 du 12 mai 2009, comprenait par ailleurs des dispositions tendant à élargir le champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits, sous réserve d'un nombre limité d'exceptions, reprenant ainsi la préconisation n°61 du rapport Guinchard. Votre commission des lois s'y était toutefois opposée, faisant valoir que, si la procédure de l'ordonnance pénale avait montré son utilité pour le traitement de contentieux extrêmement simples tels que les infractions au code de la route, il n'était pas opportun d'étendre le champ de cette procédure écrite et non contradictoire, au cours de laquelle la personne n'est à aucun moment entendue par un juge, à des contentieux plus complexes.

C. LES DEUX AXES DU PROJET DE LOI : CLARIFIER ET SIMPLIFIER LA RÉPARTITION DES CONTENTIEUX ET ALLÉGER LES PROCÉDURES

1. Une répartition des contentieux plus claire et plus simple

Le projet de loi soumis au Sénat comporte un ensemble de mesures visant à simplifier l'organisation judiciaire.

a) La suppression de la juridiction de proximité et la redéfinition des missions des juges de proximité

Le projet de loi supprime tout d'abord la juridiction de proximité, afin de réduire de trois à deux le nombre de juridictions civiles de première instance (articles 1er et 2 du projet de loi). Cette réforme reprend les propositions n°s 1 et 22 du rapport Guinchard. Elle tend à maintenir les fonctions des juges de proximité pour statuer en matière pénale, sur les contraventions des quatre premières classes, mais supprime leurs compétences en matière de contentieux civil. Elle leur permet d'effectuer des mesures d'instruction dans le cadre de la procédure civile et étend leur participation en tant qu'assesseur à l'ensemble des formations collégiales du TGI, tant en matière civile que pénale.

b) L'extension au TGI de la procédure d'injonction de payer

L'article 3 du projet de loi étend au TGI la procédure d'injonction de payer, afin de simplifier l'exercice de l'opposition par le défendeur, lorsque la requête en injonction de payer porte sur un montant supérieur à 10 000 euros (proposition n° 2 du rapport Guinchard). Le même article définit les juridictions compétentes pour connaître des procédures européennes d'injonction de payer et de règlement des petits litiges.

c) La spécialisation des juges départiteurs en matière prud'homale et la spécialisation des TGI en matière de propriété intellectuelle

Le projet de loi tend à assurer une meilleure spécialisation des juges ayant à connaître de la départition prud'homale, en évitant que cette départition ne soit confiée, dans de petits ressorts, à des magistrats qui statueraient rarement dans cette matière complexe (article 4, reprenant la proposition n° 15).

L'article 6 modifie l'article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle afin d'ouvrir la voie à une spécialisation du contentieux civil en matière d'obtentions végétales (proposition n° 10).

En effet, dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que le nombre de juridictions compétentes dans le domaine des obtentions végétales « ne peut être inférieur à dix ». L'article 6 supprime ce plancher afin de permettre au pouvoir réglementaire de réduire ensuite, par décret, le nombre de juridictions compétentes en cette matière. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, le Gouvernement envisage de spécialiser le seul tribunal de grande instance de Paris en matière d'obtentions végétales, tribunal qui bénéficie actuellement d'une compétence exclusive dans le domaine très proche des brevets.

d) La répartition des compétences entre tribunal d'instance et TGI

L'article 8 du projet de loi transfère aux TGI le contentieux douanier, qui se rattache au contentieux fiscal dont ces tribunaux ont déjà à connaître (proposition n° 2 du rapport Guinchard).

Par ailleurs, les articles 8 à 12 du projet de loi établissent une répartition entre le tribunal d'instance et le TGI, selon le montant de la demande, de plusieurs contentieux résiduels qui relèvent exclusivement du tribunal d'instance.

2. La création de nouvelles juridictions spécialisées

La complexité croissante de certains contentieux, conjuguée parfois à un nombre limité d'affaires, conduit à envisager la création de juridictions spécialisées. Cette spécialisation peut assurer une harmonisation de la jurisprudence et éviter l'imprévisibilité du droit.

Ainsi, les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS) en matière de criminalité organisée d'une part et en matière économique et financière d'autre part ont été créées par la loi n° 203-2004 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Par ailleurs, la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a établi le principe d'une compétence inter-régionale de certains tribunaux de grande instance pour les affaires concernant les produits de santé et les produits alimentaires. La loi du 9 mars 2004 a étendu leur compétence à certaines atteintes environnementales.

Le projet de loi crée de nouvelles juridictions spécialisées, afin de renforcer l'efficacité de la justice pénale dans des contentieux qui se distinguent par leur complexité et leur technicité.

L'article 16 crée un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre au sein du TGI de Paris (proposition n°18 du rapport Guinchard).

L'article 17 crée des juridictions spécialisées pour les accidents collectifs (grandes catastrophes en matière de transport ou liées à un risque technologique), selon un modèle identique à celui des JIRS (proposition n°19).

Enfin, l'article 18 aligne les règles de compétence des juridictions du littoral spécialisées en matière de pollution involontaire et volontaire en mer (proposition n°20).

Par ailleurs, s'agissant de l'ensemble des infractions pour lesquelles, en application de conventions internationales auxquelles la France est partie, les juridictions françaises exercent une compétence universelle, l'article 19 du projet de loi donne une compétence concurrente au TGI de Paris, ce qui permettra, le cas échéant, un meilleur traitement de contentieux très complexes.

3. L'extension du champ des procédures pénales simplifiées

Reprenant pour partie les préconisations formulées par le rapport Guinchard, le projet de loi propose d'étendre le champ de trois procédures pénales simplifiées - l'ordonnance pénale, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et l'amende forfaitaire - dans un souci d'améliorer l'efficacité du traitement des contentieux simples et/ou ne donnant pas lieu à contestation.

a) Un élargissement limité du champ de l'ordonnance pénale délictuelle

La procédure de l'ordonnance pénale est une procédure rapide de jugement permettant de condamner l'auteur d'une infraction, par la voie d'une procédure écrite et non contradictoire, à une peine d'amende ainsi qu'éventuellement à une ou plusieurs peines complémentaires, dès lors que les faits ont été établis par l'enquête de police et que le parquet dispose d'éléments suffisants sur la personnalité de l'intéressé pour permettre au juge de se prononcer sur la peine en pleine connaissance de cause.

Initialement limité à certaines contraventions, le champ d'application de l'ordonnance pénale a progressivement été élargi à un certain nombre de délits à partir de l'adoption de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Aujourd'hui, 93% des ordonnances pénales concernent des infractions en matière de circulation routière12(*).

Considérant cette procédure simple, rapide et peu coûteuse particulièrement adaptée aux contentieux de masse, la commission Guinchard a préconisé d'en étendre le champ à l'ensemble des délits, quelle que soit la peine encourue, et d'élargir le spectre des sanctions susceptibles d'être prononcées par cette voie aux peines d'emprisonnement avec sursis de trois mois maximum.

A deux reprises, votre commission des lois s'est opposée à une telle perspective13(*). En effet, si la procédure de l'ordonnance pénale a montré son utilité dans le traitement de contentieux extrêmement simples (tels que les infractions au code de la route notamment), votre commission considère qu'elle n'est pas nécessairement adaptée pour des contentieux plus complexes, en particulier dans le cadre du traitement en temps réel des affaires pénales où l'analyse du parquet se fonde exclusivement sur les éléments recueillis au cours de l'enquête de police. Or, la procédure de l'ordonnance pénale ne permet à aucun moment à la personne d'être entendue par un magistrat, à moins qu'elle ne fasse opposition.

Ces arguments semblent avoir été entendus par le Gouvernement, puisque l'article 20 du projet de loi propose d'étendre le champ de l'ordonnance pénale de façon strictement encadrée :

- d'une part, son champ serait étendu à un certain nombre de délits précisément énumérés. Par ailleurs, le parquet ne pourrait avoir recours à cette voie de poursuite que lorsque les faits sont « simples et établis » et « de faible gravité » ;

- d'autre part, non seulement le projet de loi ne reprend pas la proposition, formulée dans le rapport Guinchard, d'ouvrir la possibilité de prononcer des peines d'emprisonnement avec sursis par cette voie, mais, en outre, le montant maximal de l'amende susceptible d'être prononcée serait limité à la moitié du montant de l'amende encourue, sans pouvoir excéder 5.000 euros.

Reprenant en revanche sur ce point une proposition du rapport Guinchard, le projet de loi ouvre par ailleurs au président du tribunal la possibilité de se prononcer sur la demande de dommages et intérêts ou de restitution formulée au cours de l'enquête de police par la victime, dans des conditions préservant les droits de l'ensemble des parties.

b) Une extension générale du champ de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC)

Communément désignée sous le nom de « plaider coupable »14(*), la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) permet au procureur de la République de proposer à une personne qui reconnaît avoir commis un délit, une peine qui, en cas d'accord de l'intéressé, pourra être homologuée par le président du tribunal.

Contrairement à l'ordonnance pénale, qui ne peut pas donner lieu au prononcé de peines d'emprisonnement, la procédure de CRPC permet au procureur de la République de proposer à la personne qui reconnaît avoir commis les faits une ou plusieurs des peines principales ou complémentaires encourues. Toutefois, la peine d'emprisonnement proposée ne peut être supérieure à un an ni excéder la moitié de la peine d'emprisonnement encourue.

A l'heure actuelle, le champ de la CRPC est limité aux délits punis d'une peine inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement. Près des deux tiers des procédures faisant l'objet d'une CRPC sont relatives à la circulation routière, 10% à des faits de vol ou de recel, 7% à des faits de violences, 7% à des escroqueries et des délits relevant la délinquance économique et financière, et 5% à des affaires de stupéfiants15(*).

Sept ans après sa création par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la CRPC semble avoir démenti les appréhensions qu'elle avait initialement suscitées et faire aujourd'hui l'objet d'une acceptation par l'ensemble des acteurs de la chaîne pénale, qui y trouvent un outil intéressant de règlement rapide d'affaires dans lesquelles l'auteur des faits reconnaît sa responsabilité et accepte les peines proposées. Son utilisation permet ainsi de réserver les audiences correctionnelles aux contentieux les plus complexes ou les plus sensibles tout en favorisant la pédagogie de la sanction et une meilleure individualisation des peines.

Fort de ce constat, l'article 21 du projet de loi, reprenant la préconisation n°62 du rapport Guinchard, propose d'étendre la possibilité pour le parquet de recourir à la CRPC pour l'ensemble des délits, sous réserve d'un certain nombre d'exceptions limitativement énumérées.

c) L'extension du mécanisme de la forfaitisation aux contraventions de cinquième catégorie

La procédure simplifiée de l'amende forfaitaire permet, pour un certain nombre de contraventions, de déterminer forfaitairement, par voie réglementaire, le montant de l'amende que l'auteur d'une infraction devra acquitter entre les mains de l'agent verbalisateur ou auprès du service indiqué dans l'avis de contravention - l'action publique étant alors éteinte.

A l'heure actuelle, le mécanisme de l'amende forfaitaire est limité aux contraventions de première, deuxième, troisième et quatrième catégories.

Constatant qu'il s'agissait d'une procédure simple et efficace, particulièrement adaptée à des contentieux de masse sans grande complexité, la commission Guinchard a préconisé son extension aux contraventions de cinquième catégorie, sous un certain nombre de réserves (exclusion des infractions pouvant comporter des victimes comme les violences légères aux personnes par exemple, exclusion des contraventions comportant des éléments constitutifs à caractériser, exclusion - enfin - de certaines infractions « symboliques » justifiant la tenue d'une audience devant le tribunal de police).

Reprenant cette préconisation, l'article 22 du projet de loi tend à permettre au pouvoir réglementaire d'avoir recours au mécanisme de la forfaitisation pour certaines contraventions de cinquième catégorie - la liste de ces dernières étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat conformément à la répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire en matière de contraventions.

4. L'allègement des règles de procédure en matière familiale

Le projet de loi apporte deux modifications importantes à la procédure applicable devant le juge aux affaires familiales.

a) La dispense de comparution pour les couples sans enfant mineur dans le cadre du divorce par consentement mutuel

L'article 13 du projet de loi organise un allègement de la procédure de divorce par consentement mutuel pour les couples qui n'ont pas d'enfant mineur en commun. En effet, ces derniers n'auraient plus à comparaître personnellement et systématiquement devant le juge aux affaires familiales. Le juge n'ordonnerait cette comparution que s'il l'estime nécessaire, ou si l'un ou l'autre des époux en fait la demande (proposition n° 25).

En outre, l'article 14 du projet de loi engage une régulation des honoraires d'avocat pour la procédure de divorce par consentement mutuel. Ainsi, l'avocat ne pourrait, en la matière, demander des honoraires supérieurs au montant fixé par un arrêté, sauf s'il a conclu une convention d'honoraires avec son client.

b) L'expérimentation de l'obligation de recourir à la médiation familiale pour les actions tendant à faire modifier les modalités d'exercice de l'autorité parentale

L'article 15 du projet de loi prévoit une expérimentation pendant trois ans de l'obligation de recourir à la médiation familiale pour les actions tendant à faire modifier les mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale, précédemment fixées par une décision de justice (proposition n° 52 du rapport de la commission sur la répartition des contentieux).

La saisine du juge aux fins de modification de telles mesures devrait par conséquent être précédée, à peine d'irrecevabilité, par une tentative de médiation, sauf si les parents sont d'accord sur les modifications envisagées ou si un motif légitime justifie une saisine directe du juge.

II. L'OBJECTIF D'UNE RÉFORME ÉQUILIBRÉE, POUR UNE JUSTICE ACCESSIBLE ET EFFICACE

Les juridictions françaises sont confrontées à des changements structurels liés à la réforme de la carte judiciaire et au développement de nouvelles applications informatiques utilisées dans l'activité judiciaire courante. Malgré un rattrapage des effectifs de magistrats au cours des dernières années, elles font face à un manque de moyens, en raison d'une dégradation du ratio greffiers / magistrats depuis 2006 et d'une situation financière qui les conduit à gérer la pénurie.

Dans un tel contexte, les réformes relatives à l'organisation et aux procédures peuvent permettre des gains d'efficacité, eux-mêmes susceptibles de générer des économies ou de nouvelles marges de manoeuvre dans la gestion des effectifs.

Cependant, comme le souligne le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, « si les aspects de rationalisation et de régulation budgétaires doivent être pris en considération, il convient de trouver un juste équilibre entre ces nécessités et la préservation des fondements de notre société ».

Votre commission souscrit par conséquent à l'objectif d'une organisation judiciaire plus simple et plus intelligible pour le justiciable et considère que certaines procédures peuvent être utilement simplifiées. Elle estime néanmoins que la situation des juridictions rend indispensable une adaptation des moyens, afin que les réformes ne se traduisent pas par un accès à la justice plus difficile, en raison d'un coût plus élevé ou de délais de jugement plus longs.

Elle s'est donc attachée à vérifier les conditions de mise en oeuvre des mesures proposées et à apprécier leur pertinence au regard des principes fondamentaux qui régissent le fonctionnement de notre justice.

A. L'AUGMENTATION DES MOYENS DES TRIBUNAUX D'INSTANCE, CONDITION NÉCESSAIRE À LA SUPPRESSION DE LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ

Le projet de loi supprime la compétence des juges de proximité pour le contentieux civil relatif aux actions personnelles ou mobilières jusqu'à une valeur de 4 000 euros (article premier). Il ne leur retire pas leur compétence en matière pénale, pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes. Rattachés au TGI, les juges de proximité pourront siéger au sein des formations collégiales civiles de ce tribunal et au sein du tribunal correctionnel, en tant qu'assesseurs.

Votre commission considère que le rattachement des juges de proximité au TGI et le développement des fonctions d'assesseur des juges de proximité au sein des formations collégiales du TGI leur permettront de travailler directement avec les juges professionnels. Les missions des juges de proximité ainsi redéfinies pourront ainsi s'intégrer pleinement au sein d'une équipe.

Votre commission estime que cette réforme simplifiera notre organisation judiciaire, tout en préservant la participation des juges de proximité au service public de la justice.

Elle considère toutefois que cette réforme ne peut être mise en oeuvre sans que des moyens supplémentaires soient accordés aux tribunaux d'instance, dont l'activité a connu une forte croissance ces dernières années. En effet, la réforme de la carte judiciaire a entraîné la suppression de 178 tribunaux d'instance, et les tribunaux d'instance doivent assumer une charge de travail supplémentaire en raison de l'entrée en vigueur de la réforme de la protection juridique des majeurs.

La suppression des compétences des juges de proximité en matière de contentieux civil entraînera le transfert de plus de 100 000 affaires civiles nouvelles chaque année vers les tribunaux d'instance. Les effectifs de ces tribunaux doivent donc être adaptés à cette nouvelle charge.

B. ETENDRE LA COMPÉTENCE ET LES MOYENS DU NOUVEAU PÔLE JUDICIAIRE SPÉCIALISÉ POUR LES CRIMES CONTRE L'HUMANITÉ ET LES CRIMES DE GUERRE

Votre commission se félicite de la création d'un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité (article 16). Ce pôle devrait permettre de concentrer davantage de moyens sur l'instruction de ces crimes, qui suppose une connaissance approfondie du contexte historique et culturel particulier dans lequel les faits ont été commis. Il paraît en effet indispensable qu'une équipe de magistrats puisse, dans le cadre du nouveau pôle, se consacrer exclusivement à ce type d'affaires et que des enquêteurs exclusivement consacrés aux crimes contre l'humanité et crimes de guerre soient mis à sa disposition.

Votre commission a souhaité compléter le champ de compétence du nouveau pôle. En effet, le projet de loi ne lui attribue pas de compétence en matière de crimes et délits de guerre. L'inscription de ces crimes et délits dans notre code pénal est récente, puisqu'elle procède de la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur visant à mentionner expressément les crimes et délits de guerre dans l'intitulé du sous-titre relatif au pôle spécialisé et au sein du nouvel article 628 du code de procédure pénale, afin de marquer la compétence de ce pôle judiciaire à l'égard de ces crimes et délits.

Elle a par ailleurs étendu la compétence du pôle judiciaire spécialisé aux crimes de torture visés par la convention de New York du 10 décembre 1984. Les juridictions françaises peuvent en effet être compétentes pour juger toute personne coupable de tortures au sens de l'article 1er de cette convention (art. 689-2 du code de procédure pénale).

Votre commission a en outre souhaité donner au pôle judiciaire spécialisé, pour l'enquête, la poursuite et l'instruction des crimes entrant dans son champ de compétence, les mesures d'investigation que le code de procédure pénale prévoit pour le pôle spécialisé en matière de criminalité organisée et de terrorisme, telles que l'infiltration, la sonorisation et la fixation d'images, ou encore les perquisitions de nuit.

Il semble en effet nécessaire que l'autorité judiciaire puisse disposer de l'ensemble des mesures d'investigations prévues par notre code de procédure pénale lors d'instructions portant sur les crimes les plus graves.

Enfin, votre commission a souhaité préciser et faciliter les investigations à l'étranger des magistrats chargés de l'instruction des crimes contre l'humanité, de crimes et délits de guerre, ou des crimes de torture. En effet, ces magistrats peuvent actuellement assister à l'audition de témoins dans un État étranger, mais le code de procédure pénale ne leur permet pas expressément de conduire eux-mêmes de telles auditions.

Par conséquent, le texte adopté par votre commission prévoit que le juge d'instruction, agissant dans le cadre d'une commission rogatoire internationale adressée à un Etat étranger, peut, avec l'accord des autorités compétentes de l'Etat concerné, procéder à des auditions sur le territoire de cet État.

C. CONCILIER LE RECOURS ACCRU AUX PROCÉDURES RAPIDES DE JUGEMENT AVEC LA PÉDAGOGIE DE LA SANCTION PÉNALE

Développées progressivement au cours des vingt dernières années, les procédures rapides de traitement des affaires pénales offrent aux autorités de poursuite les moyens de régler rapidement des affaires simples et/ou ne donnant pas lieu à contestation, permettant ainsi de réserver les audiences correctionnelles aux contentieux les plus complexes ou les plus sensibles et ainsi de « désengorger » les tribunaux correctionnels.

Pour autant, comme l'observait votre commission des lois dans un rapport d'information consacré à ces procédures16(*), la mise en oeuvre de ces dernières ne doit pas obéir à la seule logique du « rendement judiciaire » et doit être conciliée avec un renforcement des droits de la défense et des droits des victimes.

A cet égard, si votre commission a pour l'essentiel approuvé les dispositions du projet de loi tendant à étendre, de façon limitée, le champ de l'ordonnance pénale, à permettre un recours plus large à la procédure de CRPC et à autoriser le recours à la forfaitisation pour certaines contraventions de cinquième catégorie, elle a toutefois apporté les tempéraments suivants :

- dans un souci de pédagogie de la réponse pénale, afin de lutter contre le sentiment d'impunité que le recours à l'ordonnance pénale peut nourrir chez certains auteurs d'infractions et ainsi de mieux prévenir la récidive, votre commission a souhaité qu'il ne puisse pas être recouru à cette procédure lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale (article 20) ;

- par ailleurs, si votre commission a estimé qu'il était justifié de permettre au parquet de mettre en oeuvre la procédure de CRPC pour certaines infractions punies de peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement, en matière de trafic de stupéfiants ou d'escroqueries par exemple, il lui a néanmoins semblé qu'une telle procédure ne devrait toutefois pas pouvoir être utilisée dans certains cas les plus graves d'atteintes aux personnes, telles que les violences conjugales ou les agressions sexuelles aggravées par exemple. En effet, au regard du préjudice subi par la victime dans de telles affaires, la culpabilité de la personne mise en cause devrait pouvoir être systématiquement discutée contradictoirement devant le tribunal correctionnel statuant en formation collégiale - la partie civile disposant alors de la faculté de présenter ses observations, ce que la procédure de CRPC ne permet pas suffisamment (article 21) ;

- en revanche, la CRPC offre, dans le traitement de certaines infractions, un outil utile de règlement d'affaires dans lesquelles l'auteur des faits reconnaît sa responsabilité et accepte la sanction proposée : c'est pourquoi votre commission a adopté un amendement du Gouvernement autorisant sa mise en oeuvre à l'initiative du juge d'instruction et avec l'accord de l'ensemble des parties, lorsque les faits reprochés à la personne mise en examen constituent un délit ;

- enfin, dans un souci de cohérence du droit pénal, votre commission a exclu du champ des contraventions de cinquième catégorie qui pourraient dorénavant faire l'objet d'une forfaitisation celles qui, aux termes de la loi, deviennent un délit lorsqu'elles sont commises en état de récidive légale (article 22) ;

Constatant par ailleurs que le recours à la transaction pénale dans certaines contentieux techniques offrait à l'autorité administrative habilitée à engager des poursuites un outil de réponse efficace et dissuasif, sous le contrôle du parquet, votre commission a adopté deux amendements du Gouvernement tendant à étendre le champ de cette procédure, d'une part en matière de droit de la concurrence et de la consommation, et d'autre part en matière de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme.

Enfin, s'agissant de la matière pénale, votre commission a également adopté deux amendements du Gouvernement tendant, pour l'un, à clarifier le droit applicable en matière de responsabilité pénale du propriétaire d'un véhicule d'occasion, et, pour l'autre, à simplifier les règles de gestion des fonds saisis dans le cadre de procédures pénales.

D. MAINTENIR DES PROCÉDURES GARANTISSANT L'ÉQUILIBRE DES PARTIES ET L'ACCÈS EFFECTIF À UN JUGE DANS LE CADRE DES PROCÉDURE RELATIVES À LA FAMILLE

1. Préserver la comparution des époux lors du divorce par consentement mutuel

Considérant que la réforme du divorce réalisée en 2004 avait déjà fortement simplifié les modalités de procédure dans le cadre du divorce par consentement mutuel, votre commission a estimé que la séparation des époux devait rester marquée par une certaine solennité, symétrique à celle du mariage.

Alors que le bénéfice pour les parties d'une dispense de comparution devant le juge aux affaires familiales paraît très limité, cette comparution donne au juge la possibilité de vérifier la réalité du consentement de chacun, et l'absence de toute contrainte qui s'exercerait sur l'une des parties.

Aussi votre commission a-t-elle souhaité préserver, en toute hypothèse, la garantie que constitue la comparution personnelle des époux dans le cadre de procédure de divorce par consentement mutuel. Elle a donc un amendement de son rapporteur supprimant l'article 13 du projet de loi.

2. Conforter l'information des justiciables sur les honoraires de l'avocat dans le cadre des procédures de divorce

Le texte proposé par le Gouvernement pour améliorer la lisibilité et la transparence des tarifs pratiqués par les avocats en matière de divorce ne paraît pas assez contraignant (article 14). En effet, l'avocat sera conduit à proposer une convention d'honoraires aux parties, afin d'échapper au plafonnement de ses honoraires en application du tarif fixé par arrêté. En outre, plus le montant de l'honoraire maximum sera bas, plus les avocats auront intérêt à conclure une convention.

Votre commission a jugé préférable de garantir aux parties, dans le cadre de toute procédure de divorce, une prévisibilité des honoraires qu'elles auront à acquitter, tout en préservant la liberté de fixation des honoraires.

Elle a donc rendu obligatoire la conclusion d'une convention d'honoraires pour toutes les procédures de divorces et prévu la diffusion d'un barème indicatif, élaboré par le ministère de la justice, en coordination avec le Conseil national des barreaux, pour informer pleinement les justiciables sur les frais auxquels ils s'exposent.

3. Encadrer l'expérimentation de la médiation familiale préalable obligatoire en matière d'exercice de l'autorité parentale

L'expérimentation de la médiation préalable obligatoire en matière familiale constitue une approche pragmatique, qui peut permettre, à terme, de mieux définir un nouveau mode de résolution alternatif des conflits.

Toutefois, la seule mise en oeuvre de cette expérimentation suppose la mobilisation de moyens importants dans les services de médiation familiale. Compte tenu du temps nécessaire pour former des médiateurs, on peut redouter que ces services ne disposent pas de moyens suffisants. Or, il ne paraît pas souhaitable qu'une part importante de la demande soit orientée vers le secteur libéral, qui se révélerait plus coûteux pour le justiciable, sans lui offrir les mêmes garanties de qualification.

Dès lors, il convient d'éviter que les délais de médiation familiale ne s'étendent ne façon excessive, ce qui retarderait le règlement du litige.

Votre commission a donc précisé que l'obligation de médiation préalable pourra être écartée si, en raison des délais d'obtention d'un rendez-vous avec le médiateur, les parties courent le risque de se voir priver de leur droit d'accéder au juge dans un délai raisonnable (article 15).

Elle a en outre estimé que l'exemption de médiation préalable en cas d'accord des parents pour l'homologation de la convention par laquelle ils fixent les modalités d'exercice de l'autorité parentale, ou leur contribution à l'entretien des enfants, était définie de façon trop limitative.

Votre commission a donc choisi de dispenser les parents de l'obligation de médiation préalable s'ils forment conjointement la demande de modification des mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale ou à la contribution à l'entretien de l'enfant, ou si la demande est formulée par l'un des deux parents sans que l'autre s'y oppose.

4. Des simplifications ou coordinations utiles

Votre commission a inséré, à l'initiative du Gouvernement, trois articles additionnels après l'article 15, apportant de nouvelles simplifications procédurales au bénéfice des familles ou résolvant des difficultés de coordination des textes applicables.

L'article 15 bis précise que, lorsqu'intervient une déclaration judiciaire de naissance, le jugement applique les règles de droit commun en matière de dévolution du nom de famille.

L'article 15 ter supprime l'incohérence résultant de la mention faite à l'article 58 du code civil, d'un acte de naissance provisoire pour les enfants nés sous X, alors que l'article 57 prévoit explicitement qu'ils bénéficient d'un acte de naissance de droit commun.

Enfin, l'article 15 quater supprime l'obligation de comparution personnelle des parents devant le greffier en chef, pour déposer une déclaration conjointe d'exercice en commun de l'autorité parentale.

E. COMPLÉTER LE DROIT À RÉPARATION DES ASSOCIATIONS ET FÉDÉRATIONS D'ASSOCIATIONS DE DÉFENSE DES VICTIMES D'ACCIDENTS COLLECTIFS

Votre commission a inséré, à l'initiative du Gouvernement, deux articles additionnels complétant les dispositions permettant aux associations et fédérations d'associations défendant les victimes d'accidents collectifs d'obtenir des dommages et intérêts.

Le premier précise que les associations et fédérations d'associations de défense des victimes d'accidents collectifs peuvent demander réparation des frais exposés en lien avec l'accident et qui sont la conséquence directe ou indirecte de l'infraction pour laquelle elles ont exercé les droits reconnus à la partie civile (article 25 bis, nouveau)

Le second complète les pouvoirs du tribunal correctionnel lorsque, saisi par le ministère public ou sur renvoi d'une juridiction d'instruction, et ayant prononcé une relaxe pour une infraction non intentionnelle, il accorde, à la demande de la partie civile, une réparation des dommages subis. Le tribunal aurait ainsi la possibilité, lorsqu'il statue sur la responsabilité civile d'accorder à la partie civile la somme qu'elle détermine, au titre des frais non payés par l'Etat et exposés par celle-ci (article 25 ter).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER SUPPRESSION DE LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ ET MAINTIEN DES JUGES DE PROXIMITÉ

Article premier (art. L. 121-4-5 à L. 121-4-8 nouveaux, art. L. 212-3, L. 212-4, L. 221-10, L. 222-1-1 nouveau, L. 223-1, L. 532-15-2 nouveau, L. 552-8, L. 562-8, titre III du livre II, section 3 du chapitre II du titre II du livre V, section 2 du chapitre II du titre III du livre V, section 3 du chapitre II du titre V du livre V, section 3 du chapitre II du titre VI du livre V du code de l'organisation judiciaire, art. 521, 522-1, 522-2, 523 et 523-1 du code de procédure pénale, art. 41-18 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance et compétences juridictionnelles des juges de proximité

Cet article organise le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance et définit leurs compétences juridictionnelles.

1. La juridiction de proximité

Créée par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, complétée par la loi organique du 26 février 2003 relative aux juges de proximité et par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, la juridiction de proximité statue à juge unique sur les petits litiges de la vie quotidienne.

La juridiction de proximité exerce ses compétences tant en matière civile qu'en matière pénale.

En matière civile, le juge de proximité est compétent pour trois types de litiges :

- les actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4 000 euros. Il statue alors en dernier ressort et sa décision ne peut faire l'objet que d'un pourvoi en cassation (art. L. 231-3 et R. 231-3 du code de l'organisation judiciaire) ;

- les demandes indéterminées ayant pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4 000 euros. La décision du juge de proximité est alors susceptible d'appel ;

- les injonctions de payer et de faire, quand le montant en jeu n'excède pas 4 000 euros.

En matière pénale, le juge de proximité est compétent pour statuer sur les quatre premières classes de contravention (art. 521 du code de procédure pénale). Cependant, le tribunal de police reste compétent pour juger les contraventions de la quatrième classe en cas de diffamation ou d'injure publique (art. R. 41-11 du code de procédure pénale).

Les requêtes en validation des compositions pénale peuvent être portées devant lui, selon la nature de la contravention, le président du tribunal de grande instance pouvant même déléguer au juge de proximité la validation de l'ensemble des compositions pénales contraventionnelles du ressort (art. 41-3 du code de procédure pénale).

Enfin, le président du tribunal de grande instance peut désigner des juges de proximité de son ressort pour siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Nommés pour sept ans, les juges de proximité sont soumis au statut de la magistrature. Ils sont inamovibles et prêtent serment. Evalués par le premier président de la cour d'appel dont ils relèvent, après avis du juge chargé de l'administration et de la direction du tribunal d'instance, ils relèvent du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en matière disciplinaire. Cependant, le juge de proximité n'est pas membre du corps judiciaire et ne peut donc être membre du CSM.

Selon les données communiquées à votre rapporteur par la Chancellerie, en mars 2011, 6 665 candidatures avaient été reçues pour l'exercice des fonctions de juge de proximité depuis 2003. Le CSM a été saisi à vingt-cinq reprises pour statuer sur la nomination de juges de proximité.

En mars 2011, on compte 672 juges de proximité en exercice, dont 43 % sont des juristes titulaires d'un niveau bac + 4 et d'au moins 4 ans d'expérience juridique ; 39 % appartiennent aux professions libérales juridiques et judiciaires et 10 % sont d'anciens magistrats.

Près de 90 % des juges de proximité ont fait au moins quatre années d'études supérieures sanctionnées par un diplôme universitaire. L'âge moyen des juges de proximité s'élève à 58 ans et demi. L'effectif se répartit entre 52,5 % de femmes et 47,5 % d'hommes.

Le coût de la masse salariale des juges de proximité s'est élevé en 2010 à 7 323 188 euros.

Selon les indications du ministère de la justice, le nombre de candidats aux fonctions de juge de proximité se restreint peu à peu et devient même, pour certaines cours d'appel, inexistant. Il pourrait en résulter une difficulté à procéder au remplacement des premiers juges de proximité qui termineront leur mandat en 2011 et 2012.

Origines professionnelles des nouvelles candidatures examinées par le CSM en 2009 pour les fonctions de juge de proximité

Origine professionnelle

CSM « juge de proximité » du 4 juin 2009

Représentation des origines professionnelles en %

CSM « juge de proximité » du 15 juillet 2009

Représentation des origines professionnelles en %

TOTAL ANNÉE 2009

Représen- tation moyenne annuelle des origines profession-nelles en %

Nouvelles candidatures : 37

Nouvelles candidatures : 20

Nouvelles candidatures : 57

Magistrats honoraires

2

5,41 %

3

15,00 %

5

8,77 %

Anciens juges consulaires

1

2,70 %

1

5,00 %

2

3,51 %

Avocats ou anciens avocats

11

29,73 %

4

20,00 %

15

26,32 %

Notaires ou clercs de notaire

2

5,41 %

3

15,00 %

5

8,77 %

Police ou gendarmerie

4

10,81 %

1

5,00 %

5

8,77 %

Huissiers

-

-

-

-

-

-

Conseils juridiques

2

5,41 %

-

-

2

3,51 %

Enseignants en droit

-

-

-

-

-

-

Consultants en droit des assurances

-

-

1

5,00 %

1

1,75 %

Juristes en entreprise

3

8,11 %

1

5,00 %

4

7,02 %

Maître de conférences

3

8,11 %

1

5,00 %

4

7,02 %

Assistants de justice

1

2,70 %

-

-

1

1,75 %

Médiateurs de la République, judiciaire ou familial

-

-

-

-

-

-

Conciliateurs de justice

1

2,70 %

-

-

1

1,75 %

Directeurs d'hôpital

1

2,70 %

-

-

1

1,75 %

Cadres supérieurs des entreprises privées

3

8,11 %

1

5,00 %

4

7,02 %

Cadres supérieurs de la fonction publique ou des collectivités territoriales

3

8,11 %

4

20,00 %

7

12,28 %

Source : Rapport d'activité du conseil supérieur de la magistrature pour l'année 2009.

La formation initiale des juges de proximité comprend d'une part, lors du recrutement, 2 jours d'information et de formation à Paris, suivis de 10 jours de formation à l'Ecole Nationale de la Magistrature (ENM) à Paris, d'autre part un stage probatoire en juridiction de 25 ou 35 jours selon le choix du Conseil supérieur de la magistrature, ou un stage préalable en juridiction, non probatoire, de 25 jours.

Les dispositions statutaires relatives aux juges de proximité prévoyaient initialement que le CSM pouvait soumettre les candidats à une formation probatoire.

La sélection par le stage pratique s'est imposée progressivement comme une nécessité, la pratique juridictionnelle constituant le meilleur moyen d'apprécier la compétence et les capacités de perfectionnement du candidat. Le pourcentage des stages probatoires décidés par le Conseil supérieur de la magistrature a augmenté de 2004 (49,6 %) à 2005 (68,1 %) et inversement le pourcentage des avis conformes (dispense de stage probatoire) est passé de plus de 50 % en 2003, à 42 % en 2004 et à 26,5 % en 2005.

Aussi la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, a-t-elle modifié l'article 41-19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, afin d'imposer le stage probatoire en juridiction à tous les candidats aux fonctions de juge de proximité. Une dispense peut cependant être décidée par le Conseil supérieur de la magistrature, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat.

Sur 91 candidats soumis à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature du 15 juillet 2010, 4 ont bénéficié d'un avis conforme dont 2 avec une dispense de stage, et 84 ont été astreints à réaliser un stage probatoire de 35 jours. Le Conseil supérieur de la magistrature va être prochainement saisi de 68 nouvelles candidatures aux fonctions de juge de proximité.

La formation continue, réformée par le décret n° 2007-17 du 4 janvier 2007, est obligatoire pour tout juge de proximité en exercice, à raison de 5 jours par an pendant les trois premières années, et comprend un total maximum de 35 jours sur la durée des fonctions.

Pour l'année 2010, 387 places étaient offertes pour les formations spécifiques des juges de proximité et 115 places étaient réservées dans d'autres formations. En 2011, 393 places sont prévues pour les formations spécifiques des juges de proximité et 250 places sont réservées dans d'autres formations.

2. Le bilan dressé par la commission sur la répartition des contentieux

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, comme l'exposé des motifs du projet de loi, rappellent que le Sénat avait d'emblée émis des réserves lors de la création de la juridiction de proximité.

Certes, nos anciens collègues Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, rapporteurs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, estimaient que ce texte constituait « un progrès incontestable en confiant les petits litiges de la vie quotidienne à des juges non professionnels, dont les qualités humaines et psychologiques seront au moins aussi importantes pour la qualité de leurs décisions que leurs compétences juridiques17(*) ». Mais ils relevaient que « la création d'un ordre supplémentaire de juridiction de première instance » risquait de « rendre plus complexes encore les règles de compétence entre juridictions ».

La mission d'information de votre commission sur l'évolution des métiers de la justice avait d'ailleurs recommandé la création de « juges de paix délégués » qui, sans être des magistrats professionnels, auraient été dotés de pouvoir élargis pour le règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire. Ils auraient été rattachés au juge d'instance et n'auraient donc pas constitué un nouvel ordre de juridiction18(*).

Six ans après la création des juridictions de proximité, le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, publié en 2008, constate que « l'institution d'un nouvel ordre de juridiction a considérablement compliqué l'organisation judiciaire en matière civile et conduit à des situations que plusieurs auteurs ont pu qualifier d'ubuesques ou de kafkaïennes, notamment lorsqu'en l'absence de juge de proximité les fonctions de ce dernier sont exercées par le juge d'instance19(*) ».

En effet, en cas d'absence ou d'empêchement d'un juge de proximité, ou quand le nombre de juges de proximité se révèle insuffisant, les fonctions de ce juge sont exercées par un juge du tribunal d'instance, désigné à cette fin par ordonnance du président du tribunal de grande instance.

En outre, le juge d'instance exerce de plein droit les fonctions de juge de proximité lorsqu'aucun juge de proximité n'est affecté au sein de la juridiction de proximité. Selon les indications du ministère de la justice, 35 juridictions sur 306 ne sont pas pourvues en juges de proximité, soit 11,44 %.

Ainsi, la juridiction de proximité peut être appelée à fonctionner grâce au juge d'instance, lorsqu'il n'est pas possible de recruter un juge de proximité faute de candidat de qualité ayant exprimé le voeu d'être affecté dans la juridiction concernée, ou quand le juge de proximité n'est plus en mesure d'exercer ses fonctions (à la suite d'une demande de mutation, d'une demande de mise en disponibilité, ou d'une démission...).

Aussi la commission Guinchard préconise-t-elle tout d'abord une simplification de l'organisation judiciaire « par la réduction à deux juridictions judiciaires de droit commun, le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance, après absorption de la juridiction de proximité. »20(*)

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux estime que ce nouvel ordre de juridiction n'a pu, « au-delà des qualités humaines des juges de proximité qui le composent, atteindre les objectifs ambitieux qui lui étaient assignés, d'une justice réconciliée avec les usagers ».

En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en précisant les exigences de qualification des juges de proximité, a rapidement conduit au recrutement de juristes qualifiés, réduisant l'objectif d'une justice de proximité qui aurait été fondée sur l'équité. Le Conseil constitutionnel a ainsi ajouté aux exigences de capacité, une condition d'aptitude « acquérir les qualités indispensables au règlement des contentieux » et « à exercer les fonctions de juge de proximité. »21(*)

En outre, comme le souligne le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, l'évolution du droit interne et du droit communautaire fait apparaître une multiplication des dispositions d'ordre public et renforce les attributions du juge en tant que garant du respect de la règle de droit.

Le droit de l'Union européenne et le droit national ont en effet consacré le pouvoir du juge de relever d'office les dispositions protectrices du droit de la consommation22(*).

Cette évolution, et la technicité des dispositions régissant certains litiges de la vie quotidienne, ont amené à relever les exigences de qualification des juges de proximité qui n'ont donc pas pu trouver une place originale dans l'organisation judiciaire.

Par ailleurs, le rapport Guinchard souligne que les juges de proximité ont été juxtaposés aux tribunaux d'instance et de grande instance, et non intégrés dans des juridictions échevinales, au sein desquelles les magistrats professionnels travaillent avec des personnes issues de la société civile (tribunal pour enfants, formation de départage du conseil de prud'hommes...).

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux considère que la réforme n'a donc « pas permis la création d'une équipe dans laquelle le juge de proximité serait venu compléter par son expérience les compétences juridiques et procédurales des magistrats professionnels. Il est à cet égard caractéristique de relever que le seul domaine dans lequel l'intervention des juges de proximité fait l'unanimité est leur participation aux audiences correctionnelles, en qualité d'assesseurs. Ils forment alors, avec le président de la formation et l'assesseur professionnel, une équipe et apportent à la formation leur expérience, les magistrats professionnels se chargeant de la direction du procès, suivant des règles au demeurant de plus en plus complexes ».

Enfin, la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance a porté le taux de compétence de la juridiction de proximité en matière civile de 1.500 à 4.000 euros, lui confiant un contentieux de masse, alors que les juges de proximité devaient, initialement, répondre au besoin de disponibilité et d'écoute des justiciables.

En définitive, la commission présidée par le recteur Guinchard souligne la difficulté d'adaptation des compétences des juges de proximité à la technicité du contentieux civil. La quasi-totalité des personnes entendues par cette commission a avancé que « malgré l'évidente bonne volonté des juges de proximité, leur manque de formation, notamment en matière de conduite de la procédure et de prise de décision, ainsi que leur temps d'investissement limité du fait du caractère accessoire de leurs fonctions, ne leur permettaient pas d'apporter, en matière civile, un niveau de qualité équivalent à celui d'un juge professionnel ».

Aussi la commission sur la répartition des contentieux a-t-elle préconisé la suppression de la juridiction de proximité, tant en matière civile qu'en matière pénale et son absorption, en matière civile, par le tribunal d'instance et en matière pénale par le tribunal de grande instance.

Elle a cependant proposé que les juges de proximité puissent être appelés à participer aux formations collégiales du tribunal de grande instance, dans toutes les matières pénales et en matière civile. Elle a donc suggéré un approfondissement du mouvement de rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance, initié par la loi du 26 janvier 2005, qui leur a donné la possibilité de siéger en qualité d'assesseur au tribunal correctionnel.

Le rapport Guinchard préconise ainsi « le redéploiement des juges de proximité vers des attributions qui leur permettraient une véritable intégration dans le fonctionnement de la justice judiciaire de première instance ».

Il relève que « cette intégration dans les tribunaux de grande instance offrira une plus grande palette d'affectations possibles pour les juges de proximité, de façon à employer chacun au mieux de ses compétences et de ses aspirations. Ce rattachement permettra une meilleure prise en compte des profils des juges de proximité, alors que leur affectation au sein des tribunaux d'instance interdisait bien souvent une telle rationalisation, du fait de la taille de ces dernières structures ».

3. La réforme proposée : la suppression de la juridiction de proximité et le maintien de la fonction de juge de proximité, dans des missions redéfinies

· Les principes de la réforme

Le projet de loi soumis au Sénat retient un constat plus nuancé que celui de la commission Guichard, considérant que « si la juridiction de proximité ne paraît pas parfaitement adaptée à l'objectif qui lui avait été assigné, les juges de proximité ont su trouver une place légitime et singulière dans notre fonctionnement judiciaire »23(*).

Le Gouvernement propose donc de maintenir les juges de proximité, tout en les rattachant au tribunal de grande instance, ce qui leur permettrait de davantage côtoyer les juges professionnels.

Les juges de proximité ne pourraient plus connaître du contentieux civil relevant de la compétence du tribunal d'instance, mais conserveraient leur compétence en matière pénale pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes. Ils pourraient cependant statuer, au tribunal de grande instance comme au tribunal d'instance, sur les requêtes en injonction de payer, hors opposition24(*). Ils pourraient en outre participer aux audiences collégiales civiles et pénales du tribunal de grande instance.

Le Gouvernement n'a pas retenu la proposition de la commission sur la répartition des contentieux visant à permettre aux juges de proximité de vérifier et d'approuver les comptes de gestion soumis à la justice lors des mesures de protection juridique des mineurs et des majeurs.

En revanche, les juges de proximité pourraient procéder à des mesures d'instruction en matière civile, consistant, par exemple, à se transporter sur les lieux pour effectuer des vérifications personnelles, à entendre les parties lors de leur comparution ou les témoins au cours d'une enquête.

L'étude d'impact jointe au projet de loi relève que le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance ne nécessite pas de modification du chapitre V quinquiès de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, consacrée au statut des juges de proximité.

En effet, ces derniers resteront nommés dans les conditions prévues pour les magistrats du siège. L'étude d'impact souligne que « seule une mise en cohérence du ressort géographique des incompatibilités sera nécessaire, sans pour autant constituer un préalable à l'entrée en vigueur de la réforme envisagée ».

Tableau comparatif des missions de la juridiction de proximité et des juges de proximité avant et après la réforme

 

Compétences selon le droit en vigueur

Compétences résultant du projet de loi

 

Juridiction de proximité : « statue en première instance en matière civile et pénale »

Tribunal de grande instance

Tribunal de grande instance

Tribunal d'instance

CIVIL

La juridiction de proximité connaît, en matière civile : - des actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4000 euros ; des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4000 euros ; dans les mêmes limites, de la demande d'homologation du constat d'accord entre des parties, à l'issue d'une tentative préalable de conciliation ;

- jusqu'à la valeur de 4000 euros, des actions relatives à la restitution du dépôt de garantie (art. 22 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs).

Traitement des injonctions de payer dans la limite de la compétence d'attribution de la juridiction de proximité, et traitement des oppositions formées contre les injonctions de payer rendues par la juridiction de proximité.

 

Les juges de proximité pourront siéger aux audiences collégiales civiles ;

Ils pourront dans ce cadre effectuer les mesures d'instruction suivantes :

- transport sur les lieux à l'occasion de vérification personnelle du juge ;

- audition des parties lors d'une comparution personnelle ;

- audition de témoins à l'occasion d'une enquête ;

Traitement des injonctions de payer hors opposition.

Les juges de proximité ne traiteront pas du contentieux civil relevant de la compétence du tribunal d'instance.

Traitement des injonctions de payer hors opposition.

PENAL

La juridiction de proximité connaît des contraventions des quatre premières classes.

Assessorat des juges de proximité à l'audience collégiale du tribunal correctionnel ; possibilité prévue par l'article 398 du code de procédure pénale.

Assessorat à l'audience collégiale du tribunal correctionnel.

Le tribunal de police connaît de toutes les contraventions.

Pour le jugement des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police est composé d'un juge de proximité et, à défaut de juge de proximité, d'un juge du tribunal d'instance.

L'article 41-22 de l'ordonnance permet aux juges de proximité, par exception au premier alinéa de l'article 8, d'exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions, « sous réserve que cette activité ne soit pas de nature à porter atteinte à la dignité de la fonction et à son indépendance ». Les membres des professions libérales juridiques et judiciaires réglementées peuvent exercer des fonctions de juge de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile professionnel, mais « ne peuvent effectuer aucun acte de leur profession dans le ressort de la juridiction de proximité à laquelle ils sont affectés. » Cette disposition devra en effet être supprimée pour tenir compte de la suppression de la juridiction de proximité.

En outre, le Gouvernement indique avoir pris en compte, dans la réorganisation des missions des juges de proximité, les limitations apportées par le Conseil constitutionnel et par le législateur organique.

En effet, dans sa décision n° 2003-466 DC du 20 février 2005, sur la loi organique relative aux juges de proximité, le Conseil constitutionnel juge que « si les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire, la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire ».

L'article 41-17 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 dispose d'ailleurs que les juges de proximité sont nommés « pour exercer une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance ».

· Le projet de loi

L'article premier du projet de loi s'articule en trois paragraphes, dont le dernier rassemble les mesures d'abrogation.

* Le I de l'article premier du projet de loi modifie le code de l'organisation judiciaire, au sein duquel il insère un chapitre I bis, consacré aux juges de proximité et comprenant quatre articles.

Ce code comporte actuellement un titre relatif à la juridiction de proximité25(*), dont le III propose l'abrogation.

Le nouveau chapitre I bis figurerait, au sein de livre premier (dispositions communes aux juridictions judiciaires), dans le titre II (règles générales d'organisation et de fonctionnement), entre les chapitres relatifs aux juges et au ministère public.

Le nouvel article L. 121-4-5 prévoit que le service des juges de proximité est fixé conformément aux dispositions du nouveau chapitre I bis, en précisant que ces juges sont appelés à exercer des fonctions de juge d'un tribunal de grande instance et à être chargés de fonctions juridictionnelles dans un tribunal d'instance.

Les nouveaux articles L. 121-4-6 et L. 121-4-7 définissent respectivement la compétence du président du tribunal de grande instance et du magistrat chargé de la direction et de l'administration du tribunal d'instance pour organiser le service des juges de proximité.

Ainsi, le président du tribunal de grande instance répartirait chaque année les juges de proximité dans les différents services de la juridiction auxquels ils peuvent participer, en tenant compte de leurs fonctions au tribunal d'instance à l'activité duquel ils concourent.

De façon symétrique, le magistrat chargé de la direction et de l'administration du tribunal d'instance organiserait chaque année par ordonnance le service dont les juges de proximité sont chargés au sein de ce tribunal, en tenant compte de celui auquel ils sont astreints au tribunal de grande instance.

Le nouvel article L. 121-4-8 renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application du chapitre I bis. Ce décret devrait notamment préciser les conditions dans lesquelles la répartition des juges de proximité peut être modifiée en cours d'année.

Le I de l'article premier apporte en outre un ensemble de modifications aux dispositions du code de l'organisation judiciaire existantes, afin de préciser les conditions de participation des juges de proximité au service juridictionnel.

Il complète ainsi l'article L. 212-3, aux termes duquel la formation collégiale du tribunal de grande instance se compose d'un président et de plusieurs assesseurs.

Le projet de loi précise que les juges de proximité peuvent :

- être appelés à siéger au sein de la formation collégiale du tribunal de grande instance ;

- statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition ;

- procéder à certaines mesures d'instruction consistant à se transporter sur les lieux à l'occasion des vérifications personnelles du juge, à entendre les parties à l'occasion de leur comparution personnelle et à entendre les témoins à l'occasion d'une enquête.

A l'article L. 212-4, deuxième alinéa, le projet de loi étend à la matière civile l'obligation, pour la formation de jugement du tribunal de grande instance, de comporter une majorité de juges professionnels26(*). La jurisprudence du Conseil constitutionnel a clairement établi qu'en application de l'article 66 de la Constitution, le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ne pouvait être confié à une juridiction qui ne serait composée que de juges non professionnels et que « s'agissant des formations correctionnelles de droit commun, le proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire »27(*).

Le projet de loi étend cependant aux audiences collégiales civiles, auxquelles pourront participer les juges de proximité, l'interdiction de composer une formation de jugement d'une majorité de juges non professionnels.

Le 4° du I supprime, à l'article L. 221-10, la disposition selon laquelle le tribunal de police connaît des contraventions de la cinquième classe, sous réserve de la compétence du juge des enfants et sans préjudice des autres compétences qui lui sont attribuées par le code de procédure pénale. Le tribunal de police serait donc compétent pour connaître de toutes les contraventions.

Cependant, comme le prévoit le 2° du II de l'article premier, pour le jugement des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police serait composé d'un juge de proximité ou, à défaut, d'un juge du tribunal d'instance.

Le 5° du I insère dans le code de l'organisation judiciaire un nouvel article L. 222-1-1 qui prévoit que le juge de proximité peut statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition.

Sur ce point, le Gouvernement n'a pas retenu la proposition du rapport sur la répartition des contentieux consistant à créer des greffiers juridictionnels. Il a donc préféré permettre aux juges professionnels de déléguer aux juges de proximité certaines missions en matière civile, qu'ils exercent déjà.

A l'article L. 223-1, le projet de loi supprime la compétence que détient, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le tribunal d'instance pour connaître, de manière exclusive, de toutes actions personnelles ou mobilières de la valeur de 4 000 euros à la valeur de 10 000 euros, et pour connaître des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant est compris entre 4 000 et 10 000 euros (6° du I).

Le 7° du I insère dans le code de l'organisation judiciaire un nouvel article L. 532-15-1 qui rend applicables aux Iles Wallis et Futuna les dispositions du nouvel article L. 222-1-1, relatives à l'injonction de payer.

Le projet de loi réécrit par ailleurs les articles L. 552-8 et L. 562-8 afin de rendre respectivement applicables à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie les articles L. 212-4 modifié (majorité de juges professionnels dans les formations collégiales du tribunal de grande instance tant en matière civile qu'en matière pénale) et L. 222-1-1.

* Le II de l'article premier modifie le code de procédure pénale, afin de réécrire l'article 521, relatif à la compétence du tribunal de police en matière de contravention de la cinquième classe et de la juridiction de proximité pour les quatre premières classes.

La nouvelle rédaction de cet article établit la compétence du tribunal de police pour connaître des contraventions, tandis que l'article 523, relatif à la composition de ce tribunal, serait complété par un alinéa précisant que lorsqu'il connaît des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police est constitué par un juge de proximité et à défaut par un juge du tribunal d'instance.

Un décret en Conseil d'Etat préciserait celles de ces contraventions qui ne relèveraient pas de la compétence du juge de proximité. Comme le relève le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, l'extension de la compétence des juges de proximité au jugement de l'ensemble des affaires contraventionnelles, y compris au jugement des contraventions de la cinquième classe, aurait posé une difficulté constitutionnelle.

En effet, dans sa décision du 20 janvier 2005, le Conseil constitutionnel considère que ces contraventions « sont les plus graves, les plus complexes et les seules susceptibles de faire l'objet d'une inscription au casier judiciaire et d'être prises en compte pour retenir l'état de récidive ; que, de ce fait, la part attribuée à la juridiction de proximité doit être regardée comme limitée par/à l'activité des tribunaux de police ».

Le projet de loi, en ne prévoyant une compétence des juges de proximité que pour les contraventions des quatre premières classes, respecte ces exigences constitutionnelles.

Le III de l'article premier abroge un ensemble de dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives à la juridiction de proximité :

- le titre III du livre II ;

- la section 12 du chapitre II du titre III du livre V ;

- la section 3 du chapitre II du titre V du livre V ;

- la section 3 du chapitre II du titre VI du livre V.

Il abroge en outre les articles 522-1, 522-2 et 523-1 du code de procédure pénale relatifs à la compétence territoriale des juridictions de proximité, aux renvois de la juridiction de proximité au tribunal de police et à la composition de la juridiction de proximité.

Il abroge enfin l'article 41-18 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Cette abrogation ne présente pas de difficulté, car le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003- 466 DC du 20 février 2003, a jugé qu'elle n'avait pas le caractère d'une disposition de loi organique28(*).

4. La position de votre commission

L'Union syndicale des magistrats (USM) et le Syndicat de la magistrature ont souligné que les dernières années avaient montré que la justice de première instance ne pouvait pas fonctionner correctement lorsqu'elle dépendait des juges de proximité, car les chefs de juridiction pouvaient être amenés à suspendre leur intervention, afin d'utiliser pour le règlement des frais de justice les crédits initialement prévus pour payer leurs vacations.

Rappelant que l'objectif initial de la création des juridictions de proximité était de décharger les tribunaux d'instance des petits litiges, l'USM s'est prononcé contre la suppression de la juridiction de proximité, considérant que les objectifs de recrutement des juges de proximité devraient être pleinement réalisés et les crédits nécessaires pour le paiement des vacations de ces juges sanctuarisés, afin de leur permettre de traiter tous les petits contentieux ne présentant pas de difficulté particulière. Il a estimé que la suppression de leurs missions en matière de contentieux civil entraînera le retour de ces contentieux vers les tribunaux d'instance, qui ne sont pas en mesure d'absorber cette charge.

Le Syndicat de la magistrature a en revanche pris position pour la réforme prévue par le projet de loi, rappelant qu'il avait été opposé à la création des juridictions de proximité, au motif qu'elle risquait de rendre plus complexe l'accès à la justice d'instance.

Mme Anne-Laure Gaudillat, présidente de l'Association nationale des juges de proximité, a indiqué que le nombre de juges de proximité arrivant au terme de leurs sept années de fonctions non renouvelables devrait s'élever à 150 en 2011 et à 200 en 2012. Estimant que les juges de proximité avaient trouvé leur place dans le fonctionnement de la justice, elle a déploré qu'ils constituent, en des temps de raréfaction des ressources budgétaires, une variable d'ajustement. Elle a expliqué que le contentieux de masse traité par les juges de proximité se trouvait essentiellement en matière pénale, avec plus de 400 000 décisions rendues chaque année.

Elle a indiqué que l'assessorat au tribunal correctionnel constituait un aspect marginal de l'activité des juges de proximité, ainsi que le premier point d'ajustement utilisé par les chefs de juridiction quand ils devaient réaliser des économies. Considérant que la juridiction de proximité traitait efficacement un contentieux récurrent pour un coût peu élevé, elle a précisé que les juges de proximité percevaient des vacations d'un montant unitaire de 61,40 euros net, une audience civile correspondant à cinq vacations et une audience pénale ou correctionnelle à 3 vacations.

Se prononçant pour que les juges de proximité conservent une compétence pour statuer sur des contentieux civils, elle a estimé que l'assessorat en matière civile les conduirait à siéger sur des contentieux très spécialisés, ce qui supposerait un effort de formation supplémentaire.

L'Association nationale des juges d'instance (ANJI) a indiqué à votre rapporteur qu'elle était favorable à la suppression de la juridiction de proximité et au rattachement des juges de proximité au TGI. Elle a cependant souligné que cette suppression allait entraîner une nouvelle augmentation de la charge de travail des tribunaux d'instance.

A cet égard, selon l'étude d'impact, le transfert de l'activité civile actuelle des juges de proximité aux juges d'instance correspond à 288 ETPT29(*) de juges de proximité « qui pourront, par conséquent, être utilisés pour le traitement des injonctions de payer relevant soit du tribunal d'instance soit du TGI 30(*). L'étude d'impact indique en outre que « la répartition des vacations entre l'activité civile et l'activité pénale (notamment l'assessorat en correctionnel) d'un juge de proximité varie et n'est pas actuellement appréhendée par un outil statistique » et que « l'impact de la mesure ne peut être évalué plus précisément ».

Votre rapporteur ayant toutefois cherché à obtenir des indications plus précises, le ministère de la justice a d'abord indiqué qu'au regard du nombre actuel de juges de proximité, le nombre d'ETPT correspondant à l'activité de ces derniers en matière civile devait être porté à 298. Cette évaluation se fonde sur le nombre de vacations qu'effectue un juge de proximité. L'étude d'impact prend ainsi comme hypothèse une durée annuelle de temps de travail pour traiter les dossiers en matière civile de 385 heures (35 heures par mois sur 11 mois).

Si l'on tente d'évaluer l''équivalent temps plein (ETP) de magistrats nécessaire pour effectuer les missions civiles actuellement dévolues aux juges de proximité, en retenant pour le temps de travail annuel d'un magistrat professionnel une durée de 1680 heures et un nombre d'heures similaire consacré au contentieux civil par un juge de proximité et par un juge de tribunal d'instance, il apparaît que le transfert du contentieux civil des juges de proximité vers les juges d'instance correspond à 68 ETP de magistrats31(*).

L'ANJI a communiqué à votre rapporteur sa propre évaluation qui, sur le fondement de 107 000 affaires civiles nouvelles enrôlées en moyenne devant les juridictions de proximité chaque année, fait ressortir un transfert de charge d'environ 109 ETPT des juridictions de proximité vers les tribunaux d'instance.

Activité des juridictions de proximité

Année

Affaires civiles terminées

Part du contentieux de l'instance

Affaires civiles nouvelles

Part du contentieux de l'instance

2005

52 679

8,83 %

79 260

12,95 %

2006

93 930

15,50 %

102 655

16,70 %

2007

104 291

17,28 %

107 259

17,25 %

2008

108 555

17,64 %

109 624

16,99 %

2009

103 976

16,34 %

101 993

15,03 %

2010

93 373*

-

95 214*

-

 

Affaires pénales terminées

Évolution par rapport à l'année précédente

Affaires pénales traitées par les juridictions de proximité

Évolution par rapport à l'année précédente

2005

375 458

+ 3,2 %

320 336

- 12,9 %

2006

378 099

+ 0,7 %

307 888

- 3,9 %

2007

448 113

+ 18,59 %

360 865

+ 17,2 %

2008

454 815

+ 1,5 %

390 352

+ 8,2 %

2009

433 835

- 4,6 %

328 153

- 15,9 %

*Données provisoires - Source : ministère de la justice

Votre commission relève que la participation des juges de proximité aux audiences correctionnelles et leur compétence en matière contraventionnelle suscitent un large assentiment chez les professionnels de la justice. Elle considère par ailleurs que le rattachement des juges de proximité au TGI est de nature à favoriser leur participation au fonctionnement courant de la justice.

Ainsi, le développement des fonctions d'assesseur des juges de proximité au sein des formations collégiales du TGI leur permettra de travailler directement avec les juges professionnels. Il paraît souhaitable que cette nouvelle définition des missions des juges de proximité, intervenant à la fois au tribunal d'instance et au TGI, leur donne la possibilité de s'intégrer pleinement au sein d'une équipe.

Votre commission souscrit par conséquent à la réforme proposée par le Gouvernement, qui entraînera une simplification de notre organisation judiciaire, tout en assurant le maintien de juges de proximité qui ont démontré, depuis huit ans, leur dévouement et leur capacité à traiter des contentieux de masse.

Elle estime cependant que le succès de cette réforme suppose l'attribution de moyens supplémentaires aux tribunaux d'instance, qui ont récemment dû faire face à des réformes de grande ampleur. En effet, la réforme de la carte judiciaire a entraîné la suppression de 178 tribunaux d'instance, les juridictions de regroupement n'ayant bénéficié que du transfert d'effectifs réduits, alors que le contentieux transféré n'a, lui, pas connu de réduction.

Les tribunaux d'instance doivent par ailleurs assumer une charge de travail supplémentaire en raison de l'entrée en vigueur de la réforme de la protection juridique des majeurs, qui prévoit l'obligation de réviser les 800 000 mesures de protection en cours dans les cabinets des juges des tutelles. Les juges d'instance recevront en outre à compter du 1er septembre le transfert du contentieux du surendettement des particuliers32(*) et voient leur taux de compétence porté de 21 500 euros à 75 000 euros en matière de crédit à la consommation33(*).

Par conséquent, les tribunaux d'instance ne paraissent pas en mesure d'assumer le retour de plus de 100 000 affaires civiles nouvelles chaque année, sans que leurs effectifs soient augmentés. A défaut d'une adaptation des effectifs à cette nouvelle charge, le jugement des contentieux civils relatifs aux petits litiges de la vie quotidienne risquerait d'intervenir dans des délais beaucoup plus longs qu'actuellement.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer un adverbe et à effectuer une coordination.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 123-1 et L. 533-1 du code de l'organisation judiciaire ; intitulé des chapitres Ier, III et IV du titre III du livre II, art. 39, 528, 549, 80, 179-1, 45, 178, 213, 528-2, 706-71, 44, 180, intitulé de la section 4 du chapitre II du titre Ier du livre Ier, art. 546, 45, 528-2, 531, 539, 540, 541, 542, 706-134, 708, 533, 535, 543, 538, 677, 705, 706-76, 706-109, 549, 658, 46 à 48, 529-11, 41-31, 44-1, 525, 530-2, 678 du code de procédure pénale, art. 121-3 du code de la route, art. 21 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, art. 1018 A du code général des impôts, art. 553-1 et 563-1 du code de l'organisation judiciaire Suppression de la juridiction de proximité

Cet article supprime, par coordination avec les dispositions de l'article premier, les dispositions du code de l'organisation judiciaire et d'autres textes en vigueur faisant référence à la juridiction de proximité.

Au sein du code de procédure pénale, il substitue, s'agissant de la compétence pour connaître des contraventions des quatre premières classes, la référence au tribunal de police à la mention de la juridiction de proximité.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur complétant ces dispositions de coordination.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.

CHAPITRE II EXTENSION AU TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE LA PROCÉDURE D'INJONCTION DE PAYER ET INSTITUTION D'UNE PROCÉDURE EUROPÉENNE D'INJONCTION DE PAYER ET D'UNE PROCÉDURE EUROPÉENNE DE RÈGLEMENT DES PETITS LITIGES

Article 3 (art. L. 221-4-1 nouveau, L. 221-7 du code de l'organisation judiciaire, art. L. 721-3-1 et L. 722-3-1 nouveaux du code de commerce) Extension au tribunal de grande instance de la procédure d'injonction de payer et institution d'une procédure européenne d'injonction de payer et d'une procédure européenne de règlement des petits litiges

Cet article institue une procédure européenne d'injonction de payer et une procédure européenne de règlement des petits litiges. Il modifie le code de l'organisation judiciaire (I) et le code de commerce (II) afin de donner aux tribunaux d'instance et aux tribunaux de commerce la compétence pour connaître des demandes relatives à ces procédures. Il étend par ailleurs au tribunal de grande instance la procédure d'injonction de payer.

1. La procédure d'injonction de payer

Cette procédure, introduite dans le droit français par un décret du 25 août 1937 pour les créances de nature commerciale, puis étendue aux créances de nature civile par la loi du 4 juillet 1957 et à toute les créances d'origine contractuelle par le décret du 28 août 1972, permet à un créancier d'obtenir la délivrance d'un titre exécutoire sans débat préalable. Elle est aujourd'hui organisée devant la juridiction de proximité, le tribunal d'instance et le tribunal de commerce.

Cette procédure comporte deux temps. Tout d'abord, à l'issue d'une phase non contradictoire, le demandeur peut obtenir une ordonnance d'injonction de payer, si le juge reconnaît le bien-fondé de sa demande. Le défendeur peut alors former opposition pour éviter que la décision ne devienne exécutoire. Cette opposition déclenche, le cas échéant, un deuxième temps, contradictoire, devant la juridiction qui a rendu l'ordonnance. Si le débiteur ne forme pas opposition dans le délai d'un mois, l'injonction est revêtue de la forme exécutoire.

Par conséquent, l'injonction de payer vise à épargner au créancier d'une somme d'argent le coût et la lenteur d'une procédure de droit commun. La procédure d'injonction de payer peut être mise en oeuvre pour des créances ayant une cause contractuelle (loyer) ou une cause statutaire (cotisations aux ordres professionnels, aux caisses de retraite).

Près de 650.000 injonctions de payer sont ainsi prononcées chaque année. Seulement 5 % des ordonnances font l'objet d'une opposition. La commission sur la répartition des contentieux relève ainsi que « l'efficacité de la procédure d'injonction de payer est unanimement reconnue et démontrée par sa large utilisation ». Elle considère cependant que le fait qu'il n'existe pas d'injonction de payer devant le tribunal de grande instance « est une source de complexité pour le justiciable et nuit à la lisibilité des compétences ». C'est en effet le juge d'instance qui connaît des requêtes en injonction de payer d'un montant supérieur à 10.000 euros, alors que de telles affaires devraient relever du tribunal de grande instance en application du taux de compétence des juridictions. Par conséquent, en cas d'opposition, le défendeur peut soulever l'incompétence du tribunal d'instance au profit du tribunal de grande instance, ce qui peut ralentir l'issue du dossier.

Selon le rapport Guinchard, cette situation conduirait certains demandeurs à agir directement devant le tribunal de grande instance, selon les règles de procédures ordinaires, qui se révèleraient plus rapides qu'une procédure de renvoi sur incompétence.

Aussi, ce rapport recommande-t-il d'étendre la procédure d'injonction de payer au tribunal de grande instance. Le tribunal d'instance resterait compétent pour connaître des requêtes en injonction de payer qui, même supérieures à 10.000 euros, relèvent de sa compétence exclusive, comme celles relatives au crédit à la consommation ou aux baux d'habitation.

2. La procédure européenne de règlement des petits litiges

Le règlement CE n° 861/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges vise à simplifier le règlement des litiges transfrontaliers en matière civile et commerciale, lorsque le montant de la demande ne dépasse pas 2000 euros au moment de sa réception par la juridiction compétente, hors intérêts, frais et débours.

L'article 3 du règlement définit le litige transfrontalier comme un litige dans lequel au moins une des parties a son domicile ou sa résidence habituelle dans un Etat membre autre que l'Etat membre de la juridiction saisie. La demande doit être introduite devant le juge compétent au sens du règlement n° 44/2001 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (dit « Bruxelles I »). La juridiction compétente est donc celle de l'Etat membre où le défendeur a son domicile, quelle que soit sa nationalité.

La représentation par un avocat n'est pas obligatoire dans le cadre de cette procédure, qui est introduite au moyen d'un formulaire prévu par l'annexe I au règlement.

La juridiction compétente peut demander des informations complémentaires au demandeur, avant d'adresser un formulaire de réponse au défendeur, qui dispose de trente jours pour répondre. La juridiction transmet alors dans les quinze jours une copie de la réponse au demandeur. Elle doit rendre une décision dans les trente jours à compter de la date de réception des réponses du défendeur et du demandeur (en cas de demande reconventionnelle). Elle peut cependant demander aux parties de lui fournir des renseignements complémentaires et décider de convoquer les parties à l'audience.

L'exécution de la décision se déroule ensuite conformément au droit procédural de l'Etat membre d'exécution. La décision « est reconnue et exécutée dans un autre Etat membre sans qu'une déclaration constatant sa force exécutoire soit nécessaire et sans qu'il soit possible de s'opposer à sa reconnaissance (article 20 du Règlement - n° 861/2007).

L'exécution de la décision peut cependant être refusée :

- si la décision est incompatible avec une décision antérieure rendue entre les mêmes parties dans un litige ayant la même cause ;

- ou si la décision antérieure a été rendue dans l'Etat membre d'exécution, ou y réunit les conditions nécessaires à sa reconnaissance, et si l'incompatibilité des décisions n'a pas été et n'aurait pas pu être invoquée au cours de la procédure européenne de règlement des petits litiges (article 22 du Règlement).

Toute décision rendue dans le cadre d'une procédure européenne de règlement des petits litiges peut faire l'objet d'un recours selon le droit procédural des Etats membres.

Le défendeur peut en outre demander un réexamen d'une décision auprès de la juridiction qui l'a rendue, dans les cas définis par le règlement, c'est-à-dire lorsque :

- la signification ou la notification de la demande ou la citation à comparaître à une audience n'est pas assortie de la preuve de réception par le défendeur ;

- la signification ou la notification n'a pas été effectuée en temps utile pour lui permettre de préparer sa défense, sans comportement fautif de sa part ;

- le défenseur a été dans l'impossibilité de contester la demande pour des raisons de force majeure ou suite à des circonstances particulières, sans qu'il y ait eu faute de sa part.

La demande doit être introduite dans la ou les langues de la juridiction saisie.

Lorsque la juridiction reçoit une autre pièce dans une autre langue, elle peut demander une traduction lorsque cette pièce lui semble nécessaire pour rendre une décision.

Le règlement ne s'applique pas aux matières fiscales, douanières ou administratives, ni à la responsabilité d'Etat. Sont également exclus l'état et la capacité des personnes physiques ; les régimes matrimoniaux, obligations alimentaires, testaments et successions, les faillites, concordats et autres procédures analogues ; la sécurité sociale ; l'arbitrage ; le droit du travail, les baux d'immeubles, sauf en ce qui concerne les procédures relatives à des demandes pécuniaires et les atteintes à la vie privée et aux droits de la personnalité, y compris la diffamation.

Le règlement est entré en application le 1er janvier 2009 dans tous les Etats membres de l'Union européenne sauf le Danemark. La procédure européenne de règlement des petits litiges a été transposée au sein des articles 1382 à 1390 du code de procédure civile.

Le 1° du I de l'article 3 inscrit dans un nouvel article L. 221-4-1 du code de l'organisation judiciaire la compétence du tribunal d'instance pour connaître des demandes formées en application du règlement n° 861/2007.

Le 1° du II insère par ailleurs dans le code de commerce un nouvel article L. 721-3-1 attribuant aux tribunaux de commerce la compétence pour juger, dans les limites de leur compétence d'attribution, ces demandes.

3. La procédure européenne d'injonction de payer

Le règlement (CE) n° 1896/2006 du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d'injonction de payer vise à simplifier, accélérer et réduire les coûts des litiges transfrontaliers sur les créances pécuniaires incontestées en matière civile et commerciale.

Ce règlement est entièrement et directement applicable depuis décembre 2008. La procédure européenne d'injonction de payer a d'ailleurs été inscrite aux articles 1424-1 à 1424-15 du code de procédure civile. Elle assure la libre circulation des injonctions de payer européennes au sein de l'ensemble des Etats membres, grâce à des normes évitant les procédures intermédiaires dans l'Etat membre d'exécution.

Ainsi, la demande d'injonction de payer doit être présentée au moyen d'un formulaire défini en annexe au règlement. Elle obéit aux mêmes règles de compétence que la procédure européenne de règlement des petits litiges (application du règlement n° 44/2001 dit « Bruxelles I »).

La juridiction saisie doit examiner dans les meilleurs délais si les conditions de recevabilité sont réunies. Elle peut demander des compléments ou des rectifications au demandeur.

Si ce dernier accepte la proposition de la juridiction, celle-ci délivre une injonction de payer européenne.

S'il ne respecte pas le délai fixé par la juridiction, ou s'il refuse la proposition, la juridiction rejette l'intégralité de la demande d'injonction de payer européenne.

Le défendeur est informé qu'il peut soit payer au demandeur le montant de la créance, soit s'y opposer, dans les trente jours de la notification de l'injonction de payer.

Comme pour la procédure de règlement des petits litiges, le règlement instituant la procédure européenne d'injonction de payer supprime l'exéquatur. Aussi l'injonction est-elle reconnue et exécutée dans les autres Etats membres sans qu'une déclaration constatant la force exécutoire soit nécessaire.

L'injonction de payer européenne est signifiée au défendeur selon les dispositions du droit national de l'Etat où la signification doit être effectuée.

Cette procédure ne concerne que les créances pécuniaires, liquides et exigibles, qu'elles soient de nature civile ou commerciale. La créance doit être de nature contractuelle ou résulter d'un accord entre les parties ou d'une reconnaissance de dette. Elle n'est pas applicable en matière fiscale, douanière, administrative, ni en matière de responsabilité de l'Etat.

Elle ne peut pas non plus être mise en oeuvre en matière de régimes matrimoniaux, de faillites, de sécurité sociale ou de créances découlant d'obligation non contractuelles.

Les 2° du I et du II de l'article 3 donnent respectivement au tribunal d'instance et au président du tribunal de commerce, dans les limites de la compétence d'attribution de ce tribunal, la compétence pour connaître des demandes formées en application du règlement instituant la procédure européenne d'injonction de payer.

Cette compétence serait inscrite à l'article L. 221-7 du code de l'organisation judiciaire et au nouvel article L. 722-3-1 du code de commerce.

4. L'extension au tribunal de grande instance de la procédure d'injonction de payer

L'intitulé du chapitre II et l'exposé des motifs du projet de loi évoquent l'extension au tribunal de grande instance de la procédure d'injonction de payer.

Cette extension est mise en oeuvre par le 2° du I de l'article 3, qui réécrit l'article L. 221-7 du code de l'organisation judiciaire. En effet, cet article dispose que le juge d'instance est compétent pour statuer selon la procédure d'injonction de payer, « à quelque valeur que la demande puisse s'élever », sous réserve de la compétence de la juridiction de proximité. La suppression de cette rédaction permettra l'application des règles de répartition des compétences entre le tribunal d'instance et le tribunal de grande instance. Le premier statuera donc sur les requêtes en injonction de payer jusqu'à la valeur de 10.000 euros et le second au-delà de cette valeur.

Si cette extension constitue une simplification et une clarification, elle aura pour conséquence d'obliger les justiciables souhaitant demander une injonction de payer d'un montant supérieur à 10.000 euros à recourir aux services d'un avocat. La procédure sera donc plus coûteuse pour le justiciable.

A cet égard, la commission sur la répartition des contentieux évoque deux solutions possibles :

- la présentation de la requête par un avocat, conformément au droit commun des procédures devant le tribunal de grande instance ;

- permettre la présentation de la requête par le demandeur lui-même ou par son mandataire, comme cela est déjà possible devant le tribunal d'instance ou le tribunal de commerce. Comme le précise le rapport Guinchard, « les parties seraient cependant tenues de constituer avocat lors de la phase contradictoire consécutive à l'opposition ».

La possibilité, pour le demandeur, de former lui-même la requête, pourrait être prévue par voie réglementaire. En revanche, une disposition législative serait nécessaire pour permettre à un mandataire (huissier de justice, société de recouvrement) de présenter la requête, car il s'agirait d'une dérogation au monopole de représentation des avocats.

Votre rapporteur considère que la possibilité, pour un mandataire, de former la requête en injonction de payer devant le TGI complèterait opportunément la réforme engagée, en facilitant l'accès à cette procédure. Il entend poursuivre l'examen d'une disposition qui assurerait la mise en oeuvre de cette possibilité.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

CHAPITRE III SPÉCIALISATION DES JUGES DÉPARTITEURS

Article 4 (art. 1454-2 du code du travail) Spécialisation en matière de départition prud'homale

Cet article permet au premier président de la cour d'appel de désigner des juges d'instance chargés de présider les formations de départage des conseils de prud'hommes.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne que la départition prud'homale est « une tâche complexe, nécessitant la maîtrise du droit du travail et la conduite de formations de jugement dans une matière sensible ». Aussi l'article 4 vise-t-il à assurer une meilleure spécialisation des juges ayant à connaître de la départition prud'homale et à « éviter dans les ressorts les moins importants de devoir confier peu d'affaires de départition à des magistrats ne pouvant dès lors pas acquérir une véritable spécialisation ».

Le texte met ainsi en oeuvre la recommandation n° 15 du rapport de la commission sur la répartition des contentieux.

1. L'organisation de la justice prud'homale

Le conseil de prud'hommes règle par voie de conciliation ou de jugement les litiges individuels portant sur la conclusion, l'exécution ou la rupture du contrat de travail entre un salarié et son employeur. Il est composé de cinq sections autonomes, soit quatre sections correspondant à des secteurs d'activité (agriculture, industrie, commerce, activités diverses) et une section « encadrement ».

Chaque section comprend un bureau de conciliation et un bureau de jugement, respectivement composés d'un représentant du collège « employeurs » et d'un représentant du collège « salariés », et de deux représentants de chacun de ces collèges. S'il n'y a pas de majorité en faveur d'une décision au sein du bureau de conciliation ou du bureau de jugement, une procédure de départage doit être mise en oeuvre, avec l'intervention d'un juge professionnel.

L'article L. 1454-2 du code du travail dispose en effet qu'en cas de partage, l'affaire est renvoyée devant le même bureau de conciliation, le même bureau de jugement ou la même formation de référé34(*), présidé par un juge du tribunal d'instance dans le ressort duquel est situé le siège du conseil de prud'hommes.

Il revient au premier président de la cour d'appel de désigner chaque année les juges chargés des fonctions de départage, ou juges départiteurs.

2. Le dispositif proposé

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux proposait, d'une part, que dans chaque ressort de tribunal de grande instance soit désigné un tribunal d'instance compétent pour connaître des actions en matière d'élections professionnelles et, d'autre part, que le premier président de la cour d'appel puisse désigner un ou plusieurs des juges compétents pour connaître du contentieux des élections professionnelles en qualité de juges départiteurs de l'ensemble des conseils de prud'hommes situés dans le ressort du tribunal de grande instance visé.

Le Gouvernement n'a pas retenu l'idée d'une spécialisation d'un tribunal d'instance par ressort de tribunal de grande instance en matière d'élections professionnelles.

Il a cependant repris la proposition consistant à permettre au premier président de la cour d'appel de désigner au sein du tribunal d'instance dans le ressort duquel est situé le siège du tribunal de grande instance, des juges départiteurs.

Le premier président disposerait de cette faculté en cas de pluralité de conseils de prud'hommes dans le ressort d'un tribunal de grande instance et si l'activité le justifie. Le 2° de l'article 4 inscrit cette possibilité dans un nouvel alinéa complétant l'article 1454-2 du code du travail. Cette désignation devrait permettre une plus grande spécialisation des juges départiteurs.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

CHAPITRE IV SPÉCIALISATION DES TRIBUNAUX DE GRANDE INSTANCE EN MATIÈRE DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

Article 5 (art. L. 211-10 du code de l'organisation judiciaire) Coordination

Cet article complète l'article L. 211-10 du code de l'organisation judiciaire (COJ) afin de procéder à une coordination avec l'article L. 722-8 du code de la propriété intellectuelle (CPI).

Ce dernier article dispose que « les actions civiles et les demandes relatives aux indications géographiques sont exclusivement portées devant les tribunaux de grande instance, y compris lorsqu'elles portent à la fois sur une question d'indications géographiques et sur une question connexe de concurrence déloyale. Les tribunaux de grande instance appelés à connaître des actions et des demandes en matière d'indications géographiques sont déterminés par voie réglementaire. » 

C'est pour mettre en oeuvre ces dispositions, issues de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon, que sont intervenus les décrets du 9 octobre 2009 et du 12 novembre 201035(*). Ces derniers ont spécialisé dix tribunaux de grande instance en matière d'indications géographiques36(*).

Le présent article procède à une coordination avec l'article du L. 722-8 du CPI en complétant l'article L. 211-10 du COJ.

En effet, dans sa rédaction actuelle, ce dernier article prévoit que « des tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent des actions en matière de propriété littéraire et artistique, de dessins et modèles, de brevets d'invention, de certificats d'utilité, de certificats complémentaires de protection, de topographie de produits semi-conducteurs, d'obtentions végétales et de marques, dans les cas et conditions prévus par le code de la propriété intellectuelle ». Il ne vise pas les indications géographiques, oubli que le présent article répare.

Insistons sur le fait que la modification proposée par le présent article constitue une simple mesure de coordination qui n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la spécialisation des juridictions en matière d'indications géographiques puisque, comme indiqué précédemment, cette spécialisation a déjà été opérée par voie réglementaire sur le fondement de l'article L. 722-8 du CPI.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle) Spécialisation des TGI en matière d'obtentions végétales

Cet article modifie l'article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle afin d'ouvrir la voie à une spécialisation du contentieux civil en matière d'obtentions végétales.

En effet, dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit que le nombre de juridictions compétentes dans le domaine des obtentions végétales « ne peut être inférieur à dix ». Le présent article supprime ce plancher afin de permettre au pouvoir réglementaire de réduire ensuite, par décret, le nombre de juridictions compétentes en cette matière.

A l'heure actuelle, ces juridictions, énumérées dans le tableau V figurant en annexe du code de l'organisation judiciaire, sont les suivantes :

1. Marseille

6. Lyon

2. Bordeaux

7. Nancy

3. Strasbourg

8. Paris

4. Lille

9. Rennes

5. Limoges

10. Toulouse

L'étude d'impact jointe au présent projet de loi indique que le Gouvernement entend suivre la proposition n° 10 du rapport précité de la commission Guinchard, à savoir confier au seul tribunal de grande instance (TGI) de Paris le contentieux des obtentions végétales37(*).

Votre rapporteur approuve une telle perspective, qui rejoint une recommandation du récent rapport d'information de nos collègues MM. Laurent Béteille et Richard Yung portant sur l'évaluation de la loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon38(*).

Deux raisons principales militent en faveur d'une telle spécialisation.


· La première tient à la nécessité de tirer les conséquences de la décision prise en 2009 dans le domaine des brevets. En effet, les décrets n°s 2009-1204 et 2009-1205 du 9 octobre 2009 ont décidé qu'une seule juridiction (contre sept auparavant) serait compétente en matière de brevets, à savoir le TGI de Paris.

La situation qui prévaut depuis un an et demi est donc pour le moins étonnante : alors que les contentieux concernant les brevets, qui représentent environ 350 affaires par an, sont portés devant le seul TGI de Paris, ceux portant sur des obtentions végétales, qui représentent environ 5 affaires annuelles39(*), peuvent, eux, être traités par dix TGI. Cette situation est d'autant plus curieuse que les contentieux portant, d'une part, sur les brevets, d'autre part, sur les obtentions végétales, sont techniquement très proches, l'obtention végétale pouvant être assimilée à un brevet portant sur une espèce botanique. Il paraît donc préférable que le TGI de Paris traite ces deux types de contentieux.


· En second lieu, la spécialisation permise par le présent article s'inscrit dans une logique de concentration des compétences en matière de propriété intellectuelle, concentration essentielle pour maintenir la réputation d'excellence et l'attractivité juridique de la France en matière de propriété intellectuelle, comme le souligne le rapport d'information précité de nos collègues MM. Laurent Béteille et Richard Yung.

Rappelons à cet égard qu'à l'initiative du Sénat, la loi précitée du 29 octobre 2007 a marqué une étape très importante en matière de spécialisation dans le domaine de la propriété intellectuelle, d'une part, en transférant la compétence en cette matière des tribunaux de commerce vers les TGI, d'autre part, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de spécialiser certains d'entre eux. Le rapport de première lecture de M. Laurent Béteille sur ce texte40(*) appelait de ses voeux une spécialisation par décret d'un nombre aussi réduit que possible de TGI en matière de propriété intellectuelle. Le rapport de la commission Guinchard s'est inscrit dans le droit-fil de cette préconisation en proposant la spécialisation d'un TGI par ressort de cour d'appel pour le contentieux des marques nationales, de la propriété littéraire et artistique, des dessins et modèles et des indications géographiques.

Les décrets d'application de la loi de 2007, intervenus en 2009 et 201041(*), sont allés au-delà de ces recommandations en retenant seulement dix TGI compétents pour le contentieux des marques, dessins et modèles, indications géographiques et pour celui de la propriété littéraire et artistique.

Au total, si le Parlement confirme la suppression du plancher législatif en matière d'obtentions végétales et si le décret d'application intervient, par exemple, avant le 1er janvier 2012, on pourra, à cette date, résumer ainsi la spécialisation des juridictions opérée depuis 2007 dans le domaine de la propriété intellectuelle :

 

Juridictions compétentes en matière de marques

Juridictions compétentes en matière de dessins et modèles, d'indications géographiques et de propriété littéraire et artistique

Juridictions compétentes en matière de brevets

Juridictions compétentes en matière d'obtentions végétales

Situation au 1er janvier 2007

tous les TGI

- toutes les juridictions d'instance (TI et TGI)

- tous les tribunaux de commerce

7

10

Situation prévisionnelle au 1er janvier 2012

10 TGI

10 TGI

TGI de Paris

TGI de Paris

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification42(*).

CHAPITRE V TRANSFERT DE COMPÉTENCES ENTRE LE TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE ET LE TRIBUNAL D'INSTANCE

Article 7 (art. 103, 185, 186, 188, 341 bis, 344, 347, 349, 357 bis, 358, paragraphe 3 de la section 2 du chapitre III du titre  XII, art. 375, 389, 389 bis, 390, 468 du code des douanes) Transfert du contentieux douanier aux tribunaux de grande instance

Cet article transfère du tribunal d'instance au tribunal de grande instance le contentieux douanier.

Ce contentieux porte sur les contestations relatives au paiement, à la garantie ou au remboursement des créances douanières.

Selon l'étude d'impact, 94 contentieux civils douaniers ont été portés par la douane devant le juge en 2007 et 119 en 2008. Ces contentieux portent en général sur des réglementations complexes (code des douanes national et code des douanes communautaire). Aussi de nombreux juges d'instance sont-ils amenés à saisir la commission de conciliation et d'expertise douanière ou la Cour de justice de l'Union européenne par voie de questions préjudicielles.

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux relève que le tribunal de grande instance est compétent pour les droits d'enregistrement, taxes de publicité foncière, droits de timbre, contributions indirectes et taxes assimilées à ces droits, taxes ou contributions. Pourtant, le tribunal d'instance est seul compétent en matière douanière, aux termes de l'article 357 bis du code des douanes, alors que cette catégorie de contentieux s'apparente au contentieux fiscal.

Le rapport Guinchard considère que « si la compétence du tribunal d'instance a pu trouver sa justification par le passé, il faut bien constater que le contentieux douanier est particulièrement technique, qu'il met en jeu, par hypothèse, des normes communautaires voire internationales et concerne bien plus souvent des personnes morales, dans le cadre d'une activité professionnelle d'importation. On peut ajouter que l'intervention du juge d'instance ne se justifie aucunement par des motifs de proximité pour le justiciable puisque la matière se rattachant au droit public, l'autorité administrative émet elle-même son titre exécutoire, en vertu du privilège du préalable, que le justiciable doit dès lors prendre l'initiative de contester devant le tribunal d'instance dans le ressort duquel est située l'autorité émettrice, à savoir en l'occurrence la Direction nationale de recherche et d'enquête douanière (DNRED), ayant son siège dans le ressort du tribunal d'instance du 11e arrondissement de Paris, ou l'une des directions régionales de la douane, au nombre de 39 pour la France métropolitaine »43(*).

Sans préconiser la constitution d'un bloc de compétence pour l'ensemble de la matière fiscale au profit des juridictions administratives, la commission sur la répartition des contentieux juge cependant impératif de « réunir les contentieux fiscaux et douaniers, en conférant au tribunal de grande instance une compétence exclusive dans cette matière ».

Le projet de loi modifie à cette fin les 16 articles du code des douanes visant les tribunaux d'instance ou le juge d'instance :

- le 2 de l'article 103, relatif à la compétence du tribunal d'instance pour désigner une personne chargée de représenter un déclarant défaillant et d'assister à la vérification des marchandises lors du dédouanement. Cette compétence reviendrait au président du tribunal de grande instance ;

- l'article 185, permettant au juge d'instance de désigner une personne pour assister, en l'absence du propriétaire, à l'ouverture de colis constitués en dépôt de douane ; cette compétence serait confiée au président du tribunal de grande instance ;

- les articles 186 et 188, afin de donner au président du tribunal de grande instance la compétence aujourd'hui exercée par le juge d'instance pour autoriser la vente immédiate de marchandises périssables ou en mauvais état de conservation qui n'ont pas été enlevées, et pour verser les sommes obtenues à la Caisse des dépôts et consignations, lorsque le produit de la vente est insuffisant pour régler les frais grevant les marchandises ;

- l'article 341 bis, afin de transférer au juge de l'exécution la compétence pour connaître de la procédure relative aux mesures conservatoires à l'encontre des personnes pénalement ou civilement responsables, pour garantir les créances douanières ;

- les articles 344, 347 et 349, pour confier au tribunal de grande instance la compétence pour prononcer la confiscation d'objets lorsque l'auteur d'une infraction douanière décède avant l'intervention d'un jugement définitif, et pour statuer en matière de recouvrement ou sur la contestation des décisions du comptable des douanes, relatives aux garanties exigées du redevable ;

- l'article 357 bis, qui définit la compétence des tribunaux d'instance pour connaître des contestations concernant le paiement, la garantie ou le remboursement des créances de toute nature recouvrées par l'administration des douanes ;

- l'article 358, relatif à la compétence « ratione loci » des tribunaux compétents en matière de douanes.

Serait donc compétent le tribunal de grande instance dans le ressort duquel est situé le bureau de douane le plus proche du lieu de constatation de l'infraction ;

- l'article 361, et le paragraphe dont il constitue l'unique article, qui établit la compétence des cours d'appel pour statuer en appel sur les jugements rendus par les juges d'instance en matière douanière. Le transfert aux tribunaux de grande instance du contentieux douanier rend cette disposition inutile, car la compétence des cours d'appel pour statuer sur les jugements des tribunaux de grande instance est une compétence de droit commun ;

- l'article 375, qui permet à l'administration des douanes de saisir le juge pour obtenir la confiscation en nature des objets saisis sur des inconnus ou des individus qui n'ont pas fait l'objet de poursuites en raison du peu d'importance de la fraude ;

- les articles 389 et 389 bis afin de donner au président du tribunal de grande instance la compétence pour autoriser par ordonnance la vente aux enchères d'objets saisis ou leur destruction, s'il s'agit de marchandises dangereuses ou nuisibles ;

- l'article 390, relatif au délai d'un mois après l'affichage de la décision pour procéder à la confiscation de marchandises saisies sur des particuliers inconnus, et par eux abandonnées et non réclamées ;

- l'article 468, afin de transférer au président du tribunal de grande instance la compétence pour désigner, à la requête du receveur des douanes, une personne pour représenter le destinataire ou l'exportateur des marchandises défaillant lors d'opérations de contrôle.

L'étude d'impact précise que le transfert de compétence ainsi organisé ne modifie pas les conditions de représentation de l'administration des douanes en justice. L'article 367 du code des douanes lui permet en effet de se faire représenter par des agents poursuivants.

En matière civile, ces agents doivent être munis d'un pouvoir spécial délivré pour chaque procédure (art. 93 du code de procédure civile), ce qui constitue une formalité lourde et répétitive.

Aussi le Gouvernement indique-t-il préparer un décret d'application de l'article 367 du code des douanes, afin de rappeler que la procédure s'exerce sans représentation obligatoire en matière douanière et que les agents des douanes, habilités par un pouvoir général, peuvent représenter l'administration des douanes en justice et exercer les voies de recours en son nom.

Ce décret rapprocherait la procédure suivie en matière civile de celle qui s'applique en matière pénale. En effet, dans cette seconde matière, la jurisprudence a établi que la représentation de l'administration des douanes en justice et l'accomplissement des actes liés à l'exercice des voies de recours sont effectuées par les agents habilités par un pouvoir général.44(*)

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 322-8 du code forestier) Compétence des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance en matière de servitudes sur le passage des voies ferrées

Cet article répartit entre le tribunal d'instance et le tribunal de grande instance le contentieux lié à la contestation des servitudes de débroussaillement imposées aux riverains de voies ferrées.

En effet, l'article L. 322-8 du code forestier permet aux propriétaires d'infrastructures ferroviaires de débroussailler une bande longitudinale sur une largeur de vingt mètres à partir du bord extérieur de la voie, lorsqu'il existe, sur cette surface, des terrains « en nature de bois, forêt ou lande boisée ». Les propriétaires des terrains peuvent, dans le mois qui suit le débroussaillement, enlever tout ou partie des produits, les compagnies étant chargées de faire disparaître le surplus.

Les contestations auxquelles peuvent donner lieu l'exercice de la servitude et le règlement des indemnités sont portées, en dernier ressort, devant le juge d'instance.

Le projet de loi substitue à cette compétence en dernier ressort une compétence concurrente du tribunal d'instance et du tribunal de grande instance, qui serait déterminée selon le montant de la valeur du litige, conformément aux dispositions du code de l'organisation judiciaire.

Ainsi, en application de l'article L. 221-4 de ce code, le tribunal d'instance serait compétent pour les litiges dont l'enjeu financier ne dépasse pas 10 000 euros. Les litiges portant sur un montant supérieur relèveront du tribunal de grande instance, traditionnellement compétent en matière de servitudes.

Cette disposition de cohérence sera sans effet sensible sur l'activité des tribunaux de grande instance, car le contentieux visé a un caractère résiduel. Il s'agit, aujourd'hui, selon les indications de la Chancellerie, d'une dizaine d'affaires par an devant les tribunaux d'instance. La mesure n'est d'ailleurs évoquée ni dans l'exposé des motifs du projet de loi, ni dans l'étude d'impact.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. L. 622-4 du code du patrimoine) Compétence des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance en matière d'indemnisation du préjudice lié au classement d'objets au titre des monuments historiques

Cet article établit une compétence concurrente du tribunal d'instance et du tribunal de grande instance pour fixer, à défaut d'accord amiable, l'indemnité à laquelle peut donner lieu le classement d'un bien immobilier au titre des monuments historiques.

L'article L. 622-4 du code du patrimoine dispose en effet qu'un tel classement peut entraîner le paiement d'une indemnité représentative du préjudice « résultant pour le propriétaire de l'application de la servitude de classement d'office ».

La demande d'indemnité doit être produite dans les six mois suivant la notification du décret de classement. La fixation de l'indemnité relève aujourd'hui du tribunal d'instance, dans l'hypothèse où un accord amiable n'a pu être conclu.

Le projet de loi prévoit que l'indemnité serait fixée, selon le montant de la demande, par le tribunal d'instance ou par le tribunal de grande instance. Le taux de compétence du tribunal d'instance (litiges dont l'enjeu financier n'excède pas 10 000 euros) s'appliquera donc en la matière.

Votre rapporteur souligne que cette modification aura pour effet de rendre obligatoire le ministère d'avocat lorsque la procédure relève de la compétence du tribunal de grande instance.

Elle porte cependant sur un contentieux très résiduel et n'est d'ailleurs même pas citée dans l'exposé des motifs du projet de loi ni dans l'étude d'impact.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. 2 et 5 de la loi du 31 mars 1986 relative à la vente des objets abandonnés ou laissés en gage) Compétence des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance pour statuer sur la vente des objets laissés en gage par les voyageurs aux aubergistes ou hôteliers

Cet article prévoit que les requêtes portant sur la vente des objets laissés en gage par les voyageurs aux aubergistes ou hôteliers seront portées devant le tribunal d'instance ou le tribunal de grande instance, selon le montant de la demande.

L'article premier de la loi du 31 mars 1896 relative à la vente des objets abandonnés ou laissés en gage par les voyageurs aux aubergistes ou hôteliers permet la vente des effets mobiliers laissés en gage pour sûreté de sa dette par le voyageur et abandonnés par lui au moment de son départ.

Aux termes du premier alinéa de l'article 2 de ce texte, le dépositaire doit alors présenter au juge du tribunal d'instance du canton où les effets mobiliers ont été laissés en gage ou abandonnés une requête énonçant les faits et désignant les objets, ainsi que leur valeur approximative.

Il revient ensuite au juge de fixer par ordonnance le jour, l'heure et le lieu de la vente, qui ne peut être faite que six mois après le départ constaté du voyageur, sauf cas d'extrême urgence.

Le 1° de l'article 10 réécrit le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 31 mars 1896, afin de prévoir que la requête sera portée devant le juge du tribunal d'instance ou le président du tribunal de grande instance, selon la valeur des effets mobiliers laissés en gage ou abandonnés. La demande devrait être portée devant la juridiction dans le ressort de laquelle sont situés les biens.

Le 2° supprime par coordination la référence au tribunal d'instance au quatrième alinéa de l'article 2 de la loi.

Le 3° modifie l'article 5 de la loi, afin de prévoir que si le propriétaire des biens s'oppose à la vente, cette opposition emportant de plein droit citation à comparaître à la première audience utile « de la juridiction », et non du juge du tribunal d'instance.

Comme pour les articles 8, 9 et 12, l'unique intérêt de cette mesure peut être d'apporter une relative cohérence, en appliquant le taux de compétence respectif des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance. On peut toutefois se demander si, compte tenu de la valeur des objets abandonnés ou laissés en gage, le tribunal de grande instance aura jamais à connaître de tels contentieux.

Il s'agit, au plus, de quelques affaires par an.

Le Gouvernement n'a d'ailleurs pas jugé utile d'évoquer cette disposition ni dans l'exposé des motifs du projet de loi, ni dans l'étude d'impact.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (loi du 12 juillet 1909 sur la constitution d'un bien de famille insaisissable) Biens de famille insaisissables

Cet article vise à transférer du tribunal d'instance au tribunal de grande instance le contentieux relatif à la constitution, la transmission et la protection d'un bien de famille.

L'article premier de la loi du 12 juillet 1909 dispose qu'« il peut être constitué, au profit de toute famille, un bien insaisissable qui portera le nom de bien de famille ». La notion, qu'on doit distinguer de ce qu'on entend généralement par « biens de famille », comme le logement, les meubles ou les souvenirs de la famille, renvoie à une institution spécifique créée pour offrir au propriétaire du bien la possibilité de le rendre insaisissable en raison de son caractère familial45(*).

Initialement, le dispositif poursuivait deux objectifs : il protégeait le conjoint survivant lors du décès du « constituant » (celui qui a créé le bien de famille). Il permettait à ce dernier de mettre à l'abri une partie de son patrimoine, avant de se lancer dans une activité économique ou agricole, puisqu'étant alors insaisissable, il échappait aux poursuites des créanciers.

Le contentieux relatif aux biens de famille relève du juge d'instance. Conformément à l'objet du présent chapitre, l'article 11 prévoit son transfert au tribunal de grande instance.

Un tel transfert ne pose, dans son principe, pas de difficulté. Cependant, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir le régime juridique particulier des biens de famille.

En effet, cette institution, qui n'a jamais rencontré le succès escompté, n'a pas prospéré et elle semble aujourd'hui obsolète. De nombreux commentateurs s'interrogent sur sa pertinence46(*) : les réformes successives affectant les régimes matrimoniaux, les successions ou l'autorité parentale ne l'ont pas prise en compte. La valeur maximale des biens pouvant donner lieu à constitution d'un bien de famille n'a pas été réévaluée depuis 1953 et s'élève aujourd'hui à 7 622,45 euros, ce qui est insuffisant au regard des prix actuels de l'immobilier. Enfin, la mise en place de dispositifs nouveaux de protection ou d'affectation du patrimoine des entrepreneurs47(*) et l'amélioration des droits du conjoint survivant48(*) lui ôtent une part de son intérêt.

L'obsolescence du dispositif pourrait justifier l'abrogation de la loi du 12 juillet 1909. Toutefois, en l'état des informations disponibles, il n'est pas acquis que cette abrogation ne présente aucun dommage pour les quelques personnes qui continuent de bénéficier de sa protection. C'est pourquoi votre rapporteur a écarté cette solution.

L'attribution du contentieux relatif aux biens de famille au tribunal de grande instance plutôt qu'au tribunal d'instance, ne correspond pas au niveau de compétence normal du TGI, puisque celui-ci est de 10 000 euros quand la valeur maximale des biens de famille est de 7 622,45 euros. Cependant elle se justifie par la volonté de rassembler certains contentieux épars au sein du TGI.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. 2 et 4 de la loi du 31 décembre 1903 relative à la vente de certains objets abandonnés) Compétence des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance pour statuer sur la vente par un professionnel des objets mobiliers qui lui ont été confiés et qui n'ont pas été retirés dans le délai d'un an

Cet article prévoit que la vente par un professionnel des objets mobiliers qui lui ont été confiés et qui n'ont pas été retirés dans le délai d'un an devra être demandée au juge d'instance ou au président du tribunal de grande instance, selon la valeur de ces biens.

Il procède donc d'une démarche identique à celle des articles 8 à 10.

L'article premier de la loi du 31 décembre 1903 relative à la vente de certains objets abandonnés permet en effet aux professionnels de vendre les objets qui leur ont été confiés pour être travaillés, façonnés, réparés ou nettoyés et qui n'ont pas été retirés dans le délai d'un an. Aux termes du premier alinéa de l'article 2 de ce texte, la requête tendant à obtenir l'autorisation de la vente doit être présentée au juge du tribunal d'instance du canton du domicile du professionnel.

Le projet de loi prévoit qu'elle devra être présentée au juge du tribunal d'instance ou au président du tribunal de grande instance, selon la valeur des objets mobiliers abandonnés. La demande devra être portée devant la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve le domicile du professionnel.

Le 2° de l'article 12 modifie par coordination l'article premier de la loi du 31 décembre 1903.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

CHAPITRE VI AMÉNAGEMENT DES RÈGLES RÉGISSANT LA PROCÉDURE EN MATIÈRE FAMILIALE

Article 13 (art. 250 et 250-2 du code civil) Dispense de comparution des époux devant le juge en cas de divorce par consentement mutuel et en l'absence d'enfants mineurs

Cet article tend à simplifier la procédure de divorce par consentement mutuel en dispensant les époux qui n'ont pas d'enfants mineurs communs de l'entretien préalable devant le juge aux affaires familiales.

Il traduit la première des deux propositions formulées par la commission présidée par Serge Guinchard sur la répartition des contentieux au sujet de la procédure de divorce (recommandation n° 25)49(*) et s'inscrit dans le mouvement continu d'allègement des formalités du divorce par consentement mutuel.

· Le droit en vigueur et la pratique observée

La procédure actuelle du divorce par consentement mutuel, qui résulte de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, est marquée par le souci d'en simplifier les formalités pour les intéressés lorsque l'accord qu'ils ont conclu est respectueux des intérêts de chacun et de ceux des enfants.

À l'ancienne procédure, qui prévoyait deux audiences distinctes à trois mois d'intervalle, a été substituée une procédure articulée autour d'une audience unique, lorsque les époux sont d'accord sur le principe comme sur les conséquences du divorce.

Cet accord se matérialise dans une convention soumise à l'approbation du juge et réglant les effets du divorce.

La demande en divorce est introduite par l'avocat commun des parties ou leurs avocats respectifs50(*). Elle inclut, à peine d'irrecevabilité, la convention précitée51(*).

L'audience, qui intervient à date fixée par le juge, se décompose en trois moments distincts : le juge examine d'abord la demande avec chacun des époux, puis il les réunit. Enfin, il appelle leurs avocats52(*).

Cette décomposition en trois phases permet au juge de s'assurer, dans le colloque singulier avec chacun des époux, de la validité de leur consentement (par exemple de l'absence de pressions de l'un sur l'autre) ou d'appeler leur attention sur l'importance des engagements qu'ils concluent, puis de discuter avec eux et leurs avocats des clauses de la convention, voire de leur proposer des modifications ou des amendements53(*).

Le juge ne prononce le divorce et n'homologue la convention que s'il a acquis la conviction que la volonté des époux est réelle et le consentement de chacun libre et éclairé et s'il estime que les intérêts des enfants comme ceux de l'un ou l'autre des époux sont suffisamment préservés54(*). Cette décision intervient sur le champ.

En cas de refus d'homologation, le juge peut homologuer les mesures provisoires conformes à leurs intérêts et à ceux des enfants. Les époux disposent alors d'un délai de six mois pour présenter une nouvelle convention. À défaut, leur demande en divorce devient caduque55(*).

Le divorce par consentement mutuel, qui représentait 41 % des divorces entre 1996 et 2000 et 47 % entre 2001 et 2004 représente aujourd'hui plus de 55 % du total56(*) : la simplification procédurale intervenue en 2004 a sans doute amplifié l'intérêt suscité par cette forme pacifiée de séparation auprès des couples concernés. D'autres facteurs ont aussi eu leur importance, comme la réforme de l'autorité parentale qui a posé comme principe que « la séparation des parents est sans incidence sur les règles de dévolution de l'exercice de l'autorité parentale »57(*).

· La disposition proposée par le projet de loi

Poussant plus loin le mouvement de simplification de la procédure de divorce par consentement mutuel, a parfois été défendue l'idée d'en organiser la déjudiciarisation. Cette dernière consisterait à confier à un officier d'état civil ou un notaire la charge de le prononcer à la demande des parties.

La commission présidée par Serge Guinchard s'est penchée avec attention sur cette question, et elle a écarté cette proposition pour plusieurs raisons.

Non seulement elle a jugé l'économie budgétaire que cette réforme permettrait de réaliser incertaine, mais elle s'est inquiété de ce que l'intervention d'un nouvel agent - officier d'état civil ou notaire - contrarie l'un des principes sur lesquels repose l'articulation des différentes procédures de divorce, qui doit permettre aux parties, à tout moment, d'abandonner la procédure contentieuse en cours en faveur d'un divorce par consentement mutuel prononcé par le même juge que celui saisi initialement.

Surtout, les membres de la commission sur la répartition des contentieux se sont attachés au rôle tenu par le juge : garant des intérêts de chacun, il est chargé du contrôle de la validité du consentement de chacun comme de celui de l'équilibre des conventions. Ils ont à cet égard relevé que « le consentement au divorce et à l'ensemble de ses effets patrimoniaux, extrapatrimoniaux et parentaux n'est pas un consentement banal. C'est un consentement « qui s'élabore, se mûrit et qui mérite contrôle ». Cette élaboration se fait dans l'ombre portée de la présence symbolique du juge. L'intervention du juge garantit, seule, la réalité du consentement »58(*).

Il leur est aussi apparu que l'intervention judiciaire était un gage de qualité de la décision rendue, d'une part, parce qu'elle conjuguait une expertise supplémentaire à celle dont bénéficient déjà les parties par la voie de leur avocat et, le cas échéant, de leur notaire et, d'autre part, parce qu'elle évitait l'émergence d'une contentieux post-divorce trop important.

Pour toutes ces raisons la commission présidée par Serge Guinchard a écarté l'option de la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel.

Elle a en revanche proposé à la place un allègement de cette même procédure qui consisterait à autoriser les époux sans enfants à renoncer au droit d'être entendu par le juge, à la condition que l'avocat puisse apporter la preuve qu'ils ont été clairement informés de ce droit. Le juge conserverait la faculté, s'il l'estime nécessaire au vu du dossier, d'entendre les époux. En présence d'enfants mineurs, cette audience serait maintenue, afin que le magistrat puisse recueillir les observations orales des parents s'agissant des parties de la convention afférant aux intérêts des enfants.

Le présent article reprend cette recommandation à quelques différences près.

Il limite la procédure actuelle (audience de chacun des époux séparément, puis les deux ensembles et dans un deuxième temps, avec leurs avocats), au cas où les époux ont encore un ou plusieurs enfants mineurs communs.

En l'absence d'enfants mineurs communs, il n'y aurait en revanche pas d'audience, sauf à ce que le juge ordonne la comparution des époux, s'il l'estime nécessaire. Chacun des époux pourrait aussi la demander, sans qu'elle puisse lui être refusée.

Enfin, le juge ne pourrait refuser d'homologuer la convention de divorce sans avoir préalablement ordonné la comparution des parties. Cette dernière disposition garantit que le juge qui envisage d'opposer un refus aux époux recueille leurs observations, s'entretienne avec eux des problèmes posés par leur convention et, le cas échéant, leur indique quels amendements ils pourraient y apporter.

D'après l'évaluation réalisée par l'étude d'impact, l'exemption d'audience aurait pu concerner 80 % des 34 430 couples sans enfants qui ont divorcé en 200859(*), soit 27 544 affaires. À partir de l'hypothèse d'un temps moyen de traitement du dossier de 20 minutes pour le magistrat et 60 minutes pour le greffier, contre actuellement, avec l'audience, 45 minutes pour le premier et 130 minutes pour le second, l'économie réalisée par cette mesure est estimée à 7 équivalents temps plein travaillé (ETPT) de magistrats et 20 ETPT de fonctionnaires du greffe.

· La position de votre commission

La position adoptée par la commission présidée par Serge Guinchard sur la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel est sage : l'abandon de la garantie que constitue pour les époux, comme pour leurs enfants, le recours au juge n'est pas souhaitable.

Votre commission a d'ailleurs récemment marqué son attachement à ce recours judiciaire en s'opposant à ce que la convention de procédure participative créée par la loi relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées60(*), puisse se substituer à la procédure de divorce, le juge étant réduit à homologuer la convention de divorce. La nouvelle rédaction apportée par ce texte à l'article 2067 du code civil imposera aux parties parvenues à un accord de suivre la totalité de la procédure de divorce, avec les garanties qui l'accompagnent.

La voie de la déjudiciarisation étant fermée, faut-il continuer d'emprunter celle de l'allègement procédural ? La question appelle un examen prudent.

En effet, la réforme de 2004 a d'ores et déjà permis d'aller très loin en matière de simplification procédurale pour les parties : la durée moyenne de l'audience, toutes phases incluses, n'est que de 25 minutes, ce qui est peu contraignant pour les parties. Certes, celles-ci se trouvent confrontées au juge et au formalisme de l'institution judiciaire, mais il est utile que la séparation, acte important pour les époux, soit entourée d'une certaine solennité, symétrique de celle du mariage, quand bien même les parties se seraient entendues sur tous les aspects de leur divorce au mieux de leurs intérêts respectifs.

Sans être négligeable, le gain escompté pour les parties est finalement modeste puisqu'il s'agit d'éviter aux époux d'avoir à se présenter au tribunal. Tel est aussi le cas du gain pour l'administration judiciaire, comme l'a souligné Mme Odile Barral, représentante du Syndicat de la magistrature, puisque, compte tenu des cas concernés, il ne s'agit que de l'équivalent de sept emplois de magistrats et de vingt emplois de greffiers. Il n'est pas acquis que ce bénéfice compense suffisamment la perte de garanties que la suppression de l'audience risquerait d'entraîner.

Les représentants de l'Union syndicale de la magistrature ont à cet égard jugé la suppression du principe de la comparution personnelle des époux « faussement intéressante et constitutive d'un véritable danger pour l'institution du mariage » car elle ne permettrait plus au juge de « constater la réalité du consentement au divorce ».

En effet, l'entrevue des époux avec le juge, d'abord chacun séparément, puis ensemble, et enfin avec leurs avocats, peut certes être vécue par les intéressés comme une formalité inutile, lorsque leur accord est certain et leur consentement libre et éclairé. Cependant, votre rapporteur observe qu'elle offre au juge l'occasion de s'assurer de la réalité du consentement de chacun, de l'absence de contraintes, plus ou moins directe s'exerçant sur lui et de sa compréhension des effets du divorce tels que la convention conclue avec l'autre partie les organise.

À ce titre, l'audience préalable constitue une mesure d'instruction complémentaire de l'examen des pièces écrites transmises au juge. Dépourvue d'intérêt lorsque le divorce est bien conduit par les parties et leurs avocats, elle retrouve toute sa nécessité, lorsque l'un des époux est soumis à la contrainte ou à l'influence de l'autre, ou lorsque l'équilibre apparent de la convention masque le préjudice consenti par l'une d'elles. Dans ce dernier cas, c'est alors le contrôle du juge sur les termes de la convention qui paraît bien formel et moins efficace que le colloque singulier qu'il est en mesure d'avoir avec chacun des époux.

D'ailleurs, l'expérience montre que la durée de l'audience n'augmente qu'en considération des doutes que certaines observations orales des parties font naître dans l'esprit du magistrat, et elle se réduit au contraire significativement lorsque les premiers échanges lui confirment son impression favorable sur le dossier.

En outre, peut-on, sans réserve, considérer comme un avantage que les parties puissent divorcer sans se présenter physiquement dans un palais de justice ? Quelles que soient l'esprit de responsabilité et la volonté commune qui les animent, le divorce par consentement mutuel reste une décision grave. Il n'est pas inutile que celle-ci soit marquée par la solennité que leur présence dans un palais de justice, face à un magistrat, confère à la décision judiciaire.

Enfin, limiter l'obligation d'une audience préalable au cas où les époux ont la responsabilité d'enfants mineurs communs est trop restrictif : l'obligation d'entretien à la charge des parents ne cesse pas de plein droit au moment où les enfants deviennent majeurs61(*) et il appartient au juge aux affaires familiales de veiller à ce que leurs intérêts soient préservés, même si la question de l'autorité parentale ne se pose plus.

Constatant ainsi que la comparution personnelle des époux constituait une garantie importante de la procédure de divorce, votre rapporteur a proposé à votre commission, qui l'a adopté, un amendement supprimant le présent dispositif.

Article 14 (art. 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques) Plafonnement de l'honoraire perçu par l'avocat pour les procédures de divorce par consentement mutuel, en l'absence de convention d'honoraires préalable

Cet article vise à mettre en place une régulation limitée des honoraires pratiqués par les avocats en matière de divorce par consentement mutuel.

· Le droit en vigueur

L'article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques consacre, pour les avocats, le principe de l'honoraire libre, corollaire du libre choix du client : en dehors de la postulation et de certains actes régis par le code de procédure civile, la consultation, l'assistance, le conseil ou la rédaction d'actes juridiques sous seing privés sont fixés par accord entre l'avocat et son client.

Cet accord peut se matérialiser dans une convention d'honoraires écrite, ce qui offre au client une plus grande prévisibilité sur les frais auxquels il s'expose. Cette convention, obligatoire en matière d'aide juridictionnelle partielle62(*), est facultative dans tous les autres cas.

En l'absence d'une telle convention, les honoraires sont fixés « selon les usages, en fonction de la situation de fortune du client, de la difficulté de l'affaire, des frais exposés par l'avocat, de sa notoriété et des diligences de celui-ci »63(*). La fixation des honoraires en considération du résultat judiciaire de l'affaire est interdite, à moins qu'elle ne joue qu'un rôle complémentaire dans le calcul total de la rémunération due à l'avocat.

· Une régulation limitée pour lutter contre certains excès constatés

La commission présidée par Serge Guinchard s'est inquiétée de la faible lisibilité des tarifs pratiqués par les avocats en matière de divorce par consentement mutuel. Elle y a vu l'une des sources de l'insatisfaction parfois exprimée contre cette procédure : en l'absence de convention d'honoraires préalable, les époux sont parfois surpris du coût total de leur divorce.

Le prix moyen d'un divorce par consentement mutuel a pu être évalué, à titre indicatif, entre 2 575 ou 3 079 euros hors taxes64(*), selon le nombre d'audits à réaliser et le temps d'attente pour la comparution devant le juge aux affaires familiales. Cependant une telle évaluation moyenne ne rend pas compte de la diversité des situations, le coût pour les parties augmentant en fonction du nombre de points de difficultés que présente leur séparation (présence d'enfants mineurs, possibilité d'une prestation compensatoire ou nécessité de procéder à la liquidation de certains intérêts patrimoniaux communs).

Pour les membres de commission sur la répartition des contentieux, mieux encadrer les honoraires des avocats permettrait de « rendre effectif le droit à un juge pour se démarier, sans obstacle financier, auquel la Cour européenne des droits de l'homme a marqué son attachement dans l'arrêt Airey65(*) »66(*).

À cette fin, ils ont formulé deux solutions alternatives.

La première prévoit la mise en place d'une régulation des honoraires par deux moyens : la convention d'honoraire serait rendue obligatoire en matière de divorce par consentement mutuel et une véritable politique d'affichage des honoraires pratiqués par les avocats serait engagée, afin de permettre aux parties de faire leur choix en toute connaissance de cause. Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux relève à cet égard que « cette solution pourrait s'avérer à la fois plus consensuelle et plus efficace que celle d'un tarif imposé, mais elle suppose un engagement fort de la part des professionnels »67(*).

La seconde solution envisagée consisterait à mettre en place une tarification générale du divorce par consentement mutuel. Il n'est cependant proposé d'y recourir que si la solution de la régulation s'avérait insuffisante. Cette tarification, qui se concrétiserait dans l'édiction d'un barème maximum, donnerait au justiciable, selon ses promoteurs, « une plus grande sécurité juridique quant au coût maximum du divorce et serait applicable uniformément à l'ensemble des avocats »68(*).

Le Conseil national des barreaux (CNB) a adopté les 13 et 14 juin 2008 une délibération proche, dans son esprit, de la première solution, qui jugeait utile l'utilisation systématique de « conventions d'honoraires, notamment dans les divorces par consentement mutuel », demandait « que soit reconnue aux barreaux la possibilité de publier des barèmes indicatifs d'honoraires » et appelait à remettre en chantier « la réflexion sur les barèmes d'honoraires réservés à certaines matières et ne portant pas atteinte à l'honoraire librement convenu ».

Sans revenir sur les termes de cette délibération, les représentants du Conseil national des barreaux entendus par votre rapporteur ont par ailleurs indiqué que le principe d'une tarification ne recueillait l'accord du CNB que sous réserve du respect de conditions limitatives : la profession devrait donner son accord sur la tarification, qui ne s'appliquerait qu'en l'absence de convention d'honoraires, serait régulièrement révisée et ne concernerait que les cas de divorce les plus simples, sans enfants mineurs, sans intérêts patrimoniaux des époux à liquider et sans perspective de prestation compensatoire.

Le projet de loi du gouvernement s'inspire de l'analyse développée par la commission sur la répartition des contentieux sans toutefois la reprendre totalement. Alors que cette dernière présentait ces deux solutions comme alternatives, l'article 14 les combine, en limitant leur portée.

Il est ainsi prévu qu'un honoraire maximum soit fixé par arrêté du garde des sceaux, après avis du Conseil national des barreaux. Cependant, les avocats pourraient y déroger, à la condition toutefois de conclure avec leur client, préalablement à leur intervention, une convention d'honoraires. Cette dernière resterait donc facultative tant que le barème maximum serait respecté.

Ce dispositif emprunte à la seconde recommandation l'idée d'un barème maximum, et à la première, le recours à la convention d'honoraires, pour en faire, non une obligation, mais une possibilité d'exemption du plafond de tarification. Il s'agit en réalité de garantir au justiciable une certaine prévisibilité des honoraires, ces derniers étant soit fixés d'avance par la convention soit inférieurs au montant maximal fixé par l'arrêté du garde des sceaux.

L'avis rendu par le Conseil national des barreaux sur le projet d'arrêté n'est qu'un avis simple : toute procédure d'avis conforme porterait atteinte aux prérogatives constitutionnelles de l'autorité réglementaire.

· La position de votre commission

À titre liminaire, votre rapporteur observe que si les différentes options proposées participent de la même inspiration et visent chacune à améliorer la prévisibilité pour les justiciables du coût de leur conseil juridique, elles divergent très sensiblement quant à leur effet et leur champ d'application. Le projet de loi du gouvernement tient ainsi le milieu entre les recommandations de la commission sur la répartition des contentieux, la délibération du CNB adoptée les 13 et 14 juin 2008 et la dernière position exprimée par cette instance.

La commission présidée par Serge Guinchard a examiné la conformité au droit communautaire et, particulièrement au principe de la libre concurrence et de la libre circulation des services, de l'option la plus contraignante pour la profession d'avocat : celle de la tarification maximale. Or, il n'apparaît pas qu'un tel dispositif fasse difficulté. Si, en effet, il porte bien atteinte au principe de l'honoraire libre et relève de la catégorie des « tarifs obligatoires minimum et/ou maximum que doit respecter le prestataire » contraires à l'article 15, paragraphe 2, de la directive « Services »69(*), il répond en revanche aux exigences de nécessité et de stricte proportionnalité des moyens aux fins poursuivies, qui autorisent une dérogation aux principes de la directive. En effet, les tarifs maximums garantissent l'accès des justiciables au juge, en évitant que certains ne puissent bénéficier du secours d'un avocat, faute de disposer des fonds suffisants pour le payer. Cette interprétation se trouve en particulier confirmée par l'arrêt Cippola du 5 décembre 2006 de la Cour de justice des communautés européenne70(*) qui dispose que le droit communautaire ne s'oppose pas à l'adoption par un État membre d'une mesure normative qui approuve, sur la base d'un projet établi par un ordre professionnel d'avocats, un tarif fixant une limite minimale pour les honoraires d'avocats, dans la mesure où cette réglementation répond véritablement aux objectifs de protection des consommateurs et de bonne administration de la justice susceptible de la justifier et si les restrictions qu'elle impose n'apparaissent pas disproportionnées au regard de ces objectifs.

Compte tenu des intérêts légitimes à concilier, la question de l'encadrement des honoraires des avocats est donc moins une question juridique qu'une question d'opportunité.

Or, de ce point de vue, l'ambition du dispositif prévu par le gouvernement paraît réduite : le tarif maximum ne joue que comme une incitation, pour l'avocat, à proposer une convention d'honoraires aux parties, afin de pouvoir échapper au plafonnement de ses honoraires. D'ailleurs l'efficacité de cette incitation dépendra du plafond choisi : plus il sera bas, plus les avocats auront intérêt à conclure une convention pour s'en exempter, ce qui devrait paradoxalement conduire le pouvoir réglementaire à choisir un tarif maximum peu élevé, au risque d'entrer en contradiction avec le droit communautaire en imposant une tarification trop étroite.

En outre, dans le projet de loi, seul le divorce par consentement mutuel est concerné, alors que la délibération du CNB des 13 et 14 juin 2008 envisageait l'utilisation systématique de la convention d'honoraires en citant cette matière sans toutefois s'y limiter.

Pour votre commission, il semble possible de mieux servir la finalité poursuivie par le présent dispositif, en renouant avec l'aspiration initiale du rapport de la commission sur la répartition des contentieux et la position exprimée par la profession d'avocat à cette époque.

Améliorer la prévisibilité, pour les parties, des honoraires qu'ils auront à acquitter justifie en effet de passer d'une incitation à une obligation, celle-ci étant tout à fait conciliable avec la liberté de fixation des honoraires. Et rien n'impose d'en limiter le bénéfice aux seuls divorces par consentement mutuel. Certes, les autres types de divorces connaissent plus d'incidents de procédure ou génèrent plus de difficultés de traitement. Cependant, la convention d'honoraires fixe une clé de calcul, sans figer forfaitairement la rémunération de l'avocat : elle s'adapte donc à toutes les situations, et vaut pour les divorces à l'amiable comme pour les divorces contentieux.

Votre rapporteur a dans cet esprit déposé un amendement, adopté par votre commission, tendant à rendre obligatoire la conclusion d'une convention d'honoraires pour toutes les procédures de divorces.

Par un autre amendement, lui aussi adopté par votre commission, il a cherché à traduire la proposition des membres de la commission sur la répartition des contentieux visant à fournir une information objective aux parties, sur les prix moyens généralement pratiqués en matière de divorce, en prévoyant la publication, par arrêté du garde des sceaux, pris après avis du CNB, de barèmes indicatifs.

La profession d'avocat avait tenté, par le passé d'établir de tels barèmes, mais le conseil de la concurrence (aujourd'hui « autorité de la concurrence »), confirmé par la Cour de cassation, avait jugé que de tels barèmes établis par certains ordres d'avocat, parce qu'ils n'étaient appuyés sur aucune étude sérieuse et s'avéraient même supérieurs aux honoraires habituellement pratiqué par la profession : de tels barèmes étaient contraires à l'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, en ce qu'ils constituaient une action concertée ayant pour objet et pour effet de fausser le jeu de la concurrence71(*). A contrario, des barèmes indicatifs comme le propose votre commission, construits avec suffisamment d'objectivité et conformes aux usages observés dans la profession et imposés par l'autorité réglementaire, après consultation des instances représentatives de la profession, favoriseront la transparence des prix et donc, la concurrence.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

Article 15 Expérimentation de l'obligation de médiation préalable lors de la saisine du juge aux affaires familiales sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale

Cet article organise une expérimentation tendant à imposer une tentative de médiation familiale avant toute saisine du juge aux affaires familiales sur une question d'exercice de l'autorité parentale ou de modification de la convention par laquelle les parents fixent les modalités de cet exercice et déterminent leur contribution respective à l'entretien des enfants.

· La médiation familiale, un instrument complémentaire à l'intervention judiciaire pour la résolution des désaccords entre les parents

Le juge aux affaires familiales a compétence pour trancher tout désaccord entre les parents sur l'exercice de l'autorité parentale, qu'il s'agisse d'une question ponctuelle ou d'une modification de la convention organisant les modalités d'exercice de cette autorité (conditions de résidence de l'enfant, contribution à son entretien, extension du droit de visite...)72(*).

Les parents peuvent le saisir directement, dans les conditions du droit commun73(*). Le juge doit chercher à concilier les parties. À cette fin, il peut inviter les parties à engager une médiation familiale conduite par un professionnel qu'il désigne, ou bien les enjoindre de le rencontrer afin que ce dernier les informe sur l'objet et le déroulement d'une telle médiation74(*). En aucun cas, il ne peut refuser d'examiner la demande des parents faute pour eux d'avoir entamé une telle procédure.

La médiation débute par une première séance d'information sur l'organisation et les conditions de cette procédure. Plusieurs séances, 7 en moyenne, sont nécessaires pour relancer le dialogue et aboutir à une solution. Chacune de ces séances dure entre une heure trente et deux heures. La médiation est à la charge des parties75(*), en fonction de leurs moyens, selon un barème national, établi par la CNAF, échelonné de 5 à 132 euros. Dans le cas d'une médiation judiciaire, les parties peuvent bénéficier, en fonction de leurs ressources, de l'aide juridictionnelle, cependant, Mme Audrey Ringot, présidente de l'association pour la médiation familiale (APMF) a souligné que les difficultés rencontrées par les intéressés pour recevoir l'aide juridictionnelle les conduisaient souvent à y renoncer au profit de l'application des tranches inférieures du barème.

En 2009, les juges aux affaires familiales ont ordonné 6 271 mesures judiciaires de médiation familiale, dont 4 672 se sont terminés dans l'année et 1 599 étaient encore en cours au 31 décembre 2009. Rapportés aux 360 000 affaires soumises à ces magistrats chaque année, le bilan est faible. Serge Guinchard relève, plus généralement, que la médiation en matière civile générale, n'est ordonnée que dans 1,5 % des affaires traitées par les cours d'appel et 1,1 % des affaires traitées par les juridictions de premier degré76(*).

La médiation familiale semble ainsi sous-utilisée, alors même qu'elle s'avère souvent pertinente : d'après les chiffres fournis par la Chancellerie, sur la base du questionnaire d'activité 2009 des associations et services de médiation familiale, dans 57 % des cas, les médiations aboutissent à un accord écrit (30 %) ou oral (27 %). Même lorsqu'elles échouent, elles restent utiles, puisque, dans 18 % des cas, les échanges qui ont eu lieu ont permis une avancée significative dans la résolution du conflit.

La médiation familiale en France

Les praticiens de la médiation familiale la définissent comme « un processus de construction ou de reconstruction du lien familial axé sur l'autonomie et la responsabilité des personnes concernées par des situations de rupture ou de séparation dans lequel un tiers impartial, indépendant, qualifié et sans pouvoir de décision, le médiateur familial, favorise, à travers l'organisation d'entretiens confidentiels, leur communication, la gestion de leur conflit dans le domaine familial entendu dans sa diversité et dans son évolution »77(*).

On distingue la médiation judiciaire, ordonnée par le juge et dont le régime juridique est fixé par la loi78(*), de la médiation conventionnelle, à l'initiative des parties.

La profession de médiateur familial

On dénombre 266 services conventionnés en 2009 qui emploient 629 médiateurs. À ceux-ci s'ajoutent des praticiens exerçant dans un cadre libéral, estimés à une centaine de personnes.

Des garanties de formation ont été posées par le décret du 2 décembre 2003 qui a créé le « diplôme d'état de médiateur familial » (DEMF). Ce dernier sanctionne une formation de 560 heures, dispensée sur une période de deux ans au plus, qui se répartit en 490 heures de formation théorique et 70 heures de stages pratiques. La formation théorique comprend une formation principale portant sur le processus de médiation et les techniques de médiation (315 heures) et trois unités de formation en droit (63 heures), en psychologie (63 heures) et en sociologie (35 heures). La durée de la formation pratique est de 70 heures en discontinu et s'effectue sous forme de stages, l'un pouvant être un stage d'observation (14 heures) et l'autre de mise en situation professionnelle dans un service de médiation familiale (56 heures).

Après l'obtention de leur diplôme, les médiateurs familiaux doivent participer à des séances d'analyse de la pratique correspondant au minimum à 20 heures par an. Ils se réfèrent, par leur adhésion directe ou par l'intermédiaire de celle de l'organisme qui les emploie, aux principes déontologiques des deux fédérations d'organismes de médiation familiale, l'Association Pour la Médiation Familiale (APMF) et la fédération nationale des Associations de Médiation Familiale (FENAMEF).

L'organisation institutionnelle, territoriale et financière de la médiation familiale

En 2007, l'APMF revendiquait 792 membres, dont 681 personnes physiques, pour la plupart des médiateurs et 111 personnes morales (associations ou services de médiation familiale). La FENAMEF revendiquait quant à elle 260 associations ou services de médiation membres, gérant 430 lieux d'exercice de la médiation familiale (service principal plus antenne dans le département), dont certains sont également adhérents de l'APMF. Les deux associations fournissent un annuaire de leurs affiliés.

La caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et les ministères de la justice et de la famille tentent, à travers des partenariats, de financer et de structurer, au niveau départemental, les services de médiation familiale.

Le rapport annuel de la Cour des comptes pour 2009, et celui de M. Jean Leonetti, sur l'intérêt de l'enfant, l'autorité parentale et le droit des tiers, insistent cependant sur l'inégale répartition des services de médiation familiale sur le territoire national ainsi que sur la fragilité et l'éparpillement de leurs financements.

M. Jean Leonetti relève ainsi que cinq régions sur vingt-trois (Aquitaine, Corse, Île-de-France, Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Rhône-Alpes), qui représentent 40 % de la population française concentrent près de 60 % des services et antennes de médiation familiale79(*). Dans le même temps, certaines structures sont largement inactives, puisque 37 n'ont pris en charge que moins de 10 médiations familiales dans l'année et 30 entre 10 et 20 seulement. Le maillage territorial de la médiation familiale est mal assuré, et son coût de fonctionnement augmenté en raison de son éparpillement.

Selon les informations recueillies par la Cour des comptes auprès de la CNAF, le coût de la médiation familiale aurait été de 11,7 millions d'euros en 2006, tous financeurs confondus, dont 7 millions assumés par la branche famille, 1,5 million par les collectivités territoriales et 0,86 million par le ministère de la justice. La faiblesse des crédits consacrés par la Chancellerie à cette action trouverait sa cause d'une part dans le fait que les juges n'aient pas les moyens d'imposer la médiation, et, d'autre part dans la faiblesse des crédits judiciaires qui conduirait les magistrats à orienter les parents vers une médiation extrajudiciaire.

La Cour des comptes estime que, « pour pérenniser ce dispositif de médiation familiale dont le besoin s'accroît, l'élaboration d'un tarif de prestation constitue un impératif. En effet, le financement des services de médiation représenterait actuellement environ 40 % des charges réelles de fonctionnement, ce qui peut provoquer l'abandon de l'activité ou faire porter l'effort sur des parents en conflit et s'avérer alors dissuasif »80(*).

· Une expérimentation pour rendre la médiation familiale obligatoire en matière d'autorité parentale

S'inspirant des recommandations convergentes du rapport de la commission présidée par Serge Guinchard, du rapport du groupe de travail sur la médiation présidé par Jean-Claude Magendie, ainsi que du rapport de M. Jean Leonetti81(*), le présent article organise une expérimentation rendant la médiation familiale obligatoire pour les litiges relatifs à l'autorité parentale.

Cette obligation concernerait les demandes modificatives relatives aux modalités d'exercice de l'autorité parentale ou à la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, qu'elles emportent ou non modification de la convention homologuée conclue par les parents à ce sujet : il s'agit du champ actuellement couvert par l'article 373-2-13 du code civil82(*).

L'obligation est cependant limitée au fait de se soumettre, préalablement à la saisine du juge aux affaires familiales, à une tentative de médiation. Le non-respect de cette obligation est sanctionné par l'irrecevabilité de la demande adressée au juge, que ce dernier peut soulever d'office. Il ne s'agit toutefois là pour lui que d'une faculté, à laquelle il peut renoncer.

Il suffit aux parties, pour satisfaire à cette obligation, d'avoir tenté de s'engager dans une médiation. Aucune obligation de résultat ne pèse sur eux, et le désaccord avéré de l'un d'eux ou le refus de s'engager dans un tel processus suffit à constater l'échec de la tentative. À défaut, la partie la moins coopérative serait susceptible d'empêcher l'autre d'agir en justice.

Les représentants des avocats entendus par votre rapporteur se sont interrogés sur l'articulation ou l'assimilation de cette médiation préalable avec la procédure participative récemment créée par la loi relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées83(*).

Cependant, votre rapporteur observe que la procédure participative ne pourra porter que sur des droits dont les parties ont la libre disposition84(*). Or tel n'est pas le cas de l'autorité parentale, qui constitue un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l'intérêt de l'enfant. Si le juge peut tenir compte des pactes conclus par les parents pour fixer les modalités d'exercice de l'autorité parentale ou leurs obligations alimentaires vis-à-vis des enfants85(*), de telles décisions ne le lient pas, puisqu'il lui appartient de faire prévaloir l'intérêt des enfants. Que les parties puissent s'entendre, hors de tout recours judiciaire, sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, ne signifie pas qu'elles en ont, juridiquement, en totalité, la libre disposition, dans la mesure où ce faisant, elles sont aussi tenues par les devoirs que recouvre l'autorité parentale et dont elles ne peuvent se défaire86(*).

En outre, la procédure participative n'est pas assimilable à une médiation. Elle crée un cadre juridique de négociation sur des droits, chaque partie étant assistée de son avocat, qui doit aboutir à un accord contraignant pour les intéressés, soumis à l'homologation du juge. Ceci ne correspond pas au processus de dialogue devant un tiers impartial que constitue la médiation, que chacun des parents peut quitter ou interrompre à tout moment.

L'obligation de médiation préalable ne s'appliquerait pas dans deux cas :

- si les parents sollicitent conjointement l'homologation de la convention par laquelle ils règlent l'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien des enfants. Dans la mesure où ils sont d'accord, la médiation n'a pas d'intérêt ;

- si l'absence de recours à la médiation est justifiée par un motif légitime. Un tel motif recouvre notamment l'urgence, l'arbitrage du juge devant être rendu sans tarder ou l'existence d'un conflit tel entre les parents qu'aucune discussion n'est envisageable.

L'expérimentation de l'obligation préalable devrait durer trois ans à compter de la publication du présent texte, et concerner un nombre limité de tribunaux de grande instance déterminé par arrêté du garde des sceaux. L'étude d'impact jointe au projet de loi évoque cinq tribunaux (Arras, Bordeaux, Niort, Paris et Saint Pierre de la Réunion). Une évaluation de l'expérimentation, six mois avant son terme, est prévue et elle fera l'objet d'un rapport du gouvernement au Parlement, ce qui devra permettre de décider de sa généralisation, de son adaptation ou de son abandon.

L'expérimentation répond à toutes les exigences constitutionnelles en matière d'expérimentation : son objet et sa durée sont clairement déterminés par la loi. Le renvoi à un arrêté pour déterminer les tribunaux concernés n'est pas contraire à la Constitution87(*).

Une autre expérimentation engagée : celle de la « double convocation »

Le décret n° 2010-1395 du 12 novembre 2010 relatif à la médiation et à l'activité judiciaire en matière familiale pose les bases d'une expérimentation tendant à intégrer plus étroitement la médiation familiale au traitement judiciaire du litige : celle de la « double convocation ».

Les parties seraient informées de la décision du juge leur enjoignant de rencontrer un médiateur familial soit par courrier, soit à l'audience. Il leur serait indiqué d'une part le nom du médiateur familial ou de l'association de médiation familiale désignés et les lieux, jour et heure de la rencontre, et d'autre part, la date de l'audience à laquelle l'affaire sera examinée. Lors de cette audience, le juge homologuerait le cas échéant l'accord intervenu en médiation ; en l'absence d'accord ou d'homologation, il trancherait le litige. L'objectif poursuivi est de convaincre les parties, par cette « double convocation » à la médiation et à l'audience judiciaire, que les deux sont liées et que les accords conclus au cours de la première phase serviront au cours de la seconde.

L'expérimentation n'a cependant toujours pas été lancée, l'arrêté devant désigner les tribunaux de grande instance appelés à la mettre en oeuvre n'ayant toujours pas été adopté.

Le bénéfice attendu par le gouvernement d'une telle mesure est double.

En premier lieu, la médiation familiale préalable doit permettre aux couples, en renouant le dialogue, de pacifier leur relation et de sortir d'une logique d'affrontement judiciaire.

Dans un second temps, la baisse consécutive des saisines des juges aux affaires familiales devrait se traduire par des gains d'emplois disponibles de magistrats et de greffiers. L'étude d'impact calcule ainsi que 13 ETPT de magistrats et 16 ETPT de greffiers pourraient être dégagés en cas de généralisation de la mesure et en faisant l'hypothèse qu'un tiers des 85 690 médiations préalables réussiraient et éviteraient une saisine du juge.

· La position de votre commission : une expérimentation pertinente dans son principe mais incertaine dans sa réalisation

L'obligation de médiation préalable s'inscrit dans la droite ligne des propositions tendant à privilégier les modes alternatifs de résolutions des conflits familiaux. Votre rapporteur, comme votre commission y sont, pour cette raison, très favorables.

Le lancement d'une expérimentation participe d'une démarche pragmatique : l'impact de la mesure sur le fonctionnement de la justice familiale n'est pas connu et il convient de s'assurer que sa généralisation ne créera pas de difficultés trop nombreuses.

Cependant, votre rapporteur a été alerté par les représentants de l'APMF et de la FENAMEF sur l'importance des moyens qui devront être apportés aux services de médiation familiale pour leur permettre de faire face au surcroît d'activité causé par cette expérimentation. Les observations qu'il a recueillies au cours des auditions et l'examen du paysage de la médiation familiale en France et de son financement le conduisent à nourrir certaines inquiétudes sur le succès du dispositif proposé.


·
Des moyens humains insuffisants

Selon les chiffres fournis par la Chancellerie à votre rapporteur, et sur la base de l'activité 2009 des associations et services de médiation familiale, les 266 services conventionnés ont réalisé 13 443 mesures de médiation familiale. Ils emploient 629 médiateurs familiaux professionnels représentant 260,05 ETPT. À ceux-ci s'ajoute une centaine de médiateurs familiaux exerçant dans un cadre libéral (praticiens formés, diplômés d'État, engagés en analyse de la pratique).

L'étude d'impact jointe au projet de loi fait l'hypothèse que l'obligation de médiation préalable, une fois généralisée, portera sur 85 690 affaires, soit autant de mesures de médiation. Rapporté aux 13 443 mesures constatées en 2009, ce chiffre implique une multiplication par cinq ou six de l'activité des associations de médiation.

Dans le cadre de la seule expérimentation, 5 169 dossiers actuellement traités directement par les juges aux affaires familiales devront faire l'objet d'une médiation préalable. Ce chiffre, qui ne représente que 6 % du nombre d'affaires susceptibles d'être soumises à l'obligation de médiation préalable une fois la généralisation acquise, correspond à près de la moitié des mesures de médiation familiale conduites par les associations en un an, pour toute la France.

L'expérimentation envisagée, portant sur cinq TGI, nécessiterait à elle seule 103,38 ETPT de médiateurs familiaux supplémentaires, ce qui correspond à la moitié de l'effectif actuel en temps plein. En cas de généralisation, il serait nécessaire de recruter l'équivalent de 1 713,80 ETPT de médiateurs familiaux, soit six fois l'effectif actuel.

Pour faire face à cette augmentation, plusieurs possibilités sont envisageables. La professionnalisation des médiateurs pourrait être poursuivie : l'activité est souvent exercée à temps partiel, et certains d'entre eux pourraient être salariés à temps plein. Des médiateurs titulaires du diplôme d'État88(*) qui n'exercent pas cette profession pourraient être recrutés. Enfin, il serait possible de faire appel aux médiateurs exerçant cette profession dans un cadre libéral.

Cependant, votre rapporteur observe qu'il est peu probable que de tels expédients suffisent à faire face aux besoins.

On peut donc craindre, compte tenu de la durée nécessaire pour former des médiateurs et des difficultés de recrutement inhérentes aux recrutements massifs, que les services compétents ne disposent pas des moyens humains nécessaires pour répondre à l'accroissement de demande de médiation. Le risque est double : que les délais de médiation familiale s'étendent considérablement, au détriment de l'impératif de règlement rapide du conflit, ou qu'une part importante de la demande soit orientée vers le secteur libéral, qui ne répond ni aux mêmes conditions tarifaires, puisque l'honoraire est libre, ni au même encadrement institutionnel.

Aussi pertinente que soit cette expérimentation, elle se solderait par un échec si, faute d'une mobilisation suffisante de moyens, elle aboutissait à porter atteinte au droit des justiciables d'accéder, dans un délai raisonnable au juge chargé de trancher leur litige. C'est pourquoi, pour parer à cette éventualité regrettable, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que l'obligation de médiation préalable pourra être écartée si, compte tenu des délais dans lesquels la médiation est susceptible d'intervenir, les parties courent le risque de se voir priver de leur droit d'accéder, dans un délai raisonnable, au juge aux affaires familiales.


· Un financement incertain qui risque d'impliquer un transfert de charge au détriment des justiciables

Appliquée à la question du financement de la médiation familiale, l'analyse précédemment effectuée sur les recrutements de médiateurs à opérer, conduit aux mêmes conclusions : ni l'expérimentation proposée ni, a fortiori, la généralisation envisagée, ne sont suffisamment financées.

L'étude d'impact chiffre le coût de prise en charge pour la Chancellerie de la seule expérimentation entre 554 013,42 et 831 020,13 euros.

Cependant une telle évaluation ne rend pas compte du coût global pour l'ensemble des acteurs de la médiation familiale. Or, la caisse nationale d'allocations familiales est la principale contributrice en ce domaine, les collectivités territoriales venant en second. L'étude de la Cour des comptes précitée89(*) montre que, quand la Chancellerie engage 1 euro, les collectivités territoriales en engagent 1,5 et la CNAF 10. Le coût total, pour ces structures, de la généralisation de l'obligation préalable de médiation, qui multipliera par cinq ou six l'activité des services conventionnés, risque de dépasser très largement l'économie réalisée par la Chancellerie sur les postes de magistrats ou de greffiers affectés à cette tâche.

À défaut d'un financement public adapté, la charge de l'expérimentation puis celle, éventuelle, de sa généralisation, pèsera exclusivement sur les familles. Ce transfert de charge leur serait d'autant plus préjudiciable qui trouverait son origine dans une restriction de leur droit de saisir le juge.

Ces difficultés matérielles majeures n'invalident pas le bien-fondé de l'expérimentation. D'ailleurs, celle-ci doit justement servir à évaluer les obstacles à lever avant toute généralisation. Cependant, elles imposent au gouvernement d'en limiter le périmètre, dans un premier temps, et d'y apporter tous les moyens nécessaires.


· La nécessité de concilier obligation préalable de médiation et accès au juge

L'obligation préalable de médiation n'interdit pas à un justiciable de saisir le juge. Elle diffère seulement l'exercice de ce droit, sauf motif légitime, afin de privilégier la résolution non judiciaire du litige.

Cependant, votre rapporteur observe que l'irrecevabilité qui la sanctionne est susceptible d'être mal interprétée par les parties ou d'ajouter un délai inutile à la saisine du juge. Il est ainsi probable que certains justiciables déposeront leur demande de bonne foi, sans avoir été avertis qu'il leur appartient de tenter d'engager une médiation préalable. Déclarés irrecevables, ils déposeront une nouvelle demande après avoir déféré à l'obligation de médiation préalable. Il serait utile que le greffier qui réceptionnera des demandes susceptibles d'être frappés d'irrecevabilité informe les parties de cette obligation, afin d'éviter qu'ils aient à en déposer de secondes.

En outre, l'un des cas d'exemption de médiation préalable semble trop limitatif, puisqu'il se réduit à l'accord des parents pour l'homologation de la convention par laquelle ils fixent les modalités d'exercice de l'autorité parentale ou leur contribution à l'entretien des enfants. Il arrive que le juge soit saisi conjointement par les parties pour lever une mesure ponctuelle restreignant l'exercice par l'un des deux parents de l'autorité parentale ou pour accorder à un tiers une délégation partielle d'autorité parentale. L'accord des époux dans ce cas, rend tout à fait inutile l'engagement d'une médiation. C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement de son rapporteur tendant à exempter les parents d'une telle obligation lorsqu'ils forment conjointement la demande ou que l'autre parent ne s'y oppose pas. Elle a par ailleurs procédé à des modifications rédactionnelles.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé.

Article 15 bis (nouveau) (art. 55 du code civil) Règles de dévolution du nom de famille en cas de déclaration de naissance tardive

Cet article, qui résulte d'un amendement du gouvernement adopté par votre commission, vise à autoriser l'application des règles du droit commun pour la dévolution du nom de famille90(*), lorsque la déclaration de naissance de l'enfant n'a pas eu lieu dans les trois jours de l'accouchement.

En effet, en cas de déclaration tardive, l'acte de naissance ne peut être établi, en vertu de l'article 55 du code civil, que sur la foi du jugement rendu par le tribunal de l'arrondissement où l'enfant est né. Ce jugement détermine le nom de famille qui doit revenir à l'enfant. Le présent article précise que le tribunal doit appliquer en la matière les règles du droit commun.

Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 ter (nouveau) (art. 58 du code civil) Suppression de la référence à l'acte de naissance provisoire en cas d'accouchement secret

Cet article, qui résulte d'un amendement du gouvernement adopté par votre commission, tend à supprimer l'incohérence existant entre les articles 57 et 58 du code civil, qui remonte à la loi du 5 juillet 1996 relative à l'adoption.

Depuis cette loi, les enfants nés sous X disposent, comme les autres enfants, d'un acte de naissance de droit commun. Or, les dispositions plus anciennes de l'article 58, qui n'ont pas été modifiée à l'époque, prévoient que, lorsque le secret de la naissance a été réclamé, l'acte dressé ne peut être qu'un acte de naissance provisoire, comme c'est le cas pour les enfants trouvés remis à l'assistance publique.

Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 quater (nouveau) (art. 365 et 372 du code civil) Simplification de la déclaration conjointe d'exercice de l'autorité parentale

Cet article, issu d'un amendement du gouvernement adopté par votre commission, tend à supprimer l'obligation, pour les parents, de comparaître en personne devant le greffier du TGI pour déclarer qu'ils entendent exercer en commun l'autorité parentale. Il reprend la proposition n° 44 de la commission présidée par le doyen Guinchard.

Une telle déclaration ne concerne que deux situations :

- lorsque l'enfant est reconnu par l'autre parent plus d'un an après sa naissance91(*) ;

- lorsque l'un des époux adopte, sous le régime de l'adoption simple, l'enfant de son conjoint92(*).

Dans ces deux cas, le premier parent exerce en principe seul l'autorité parentale. Toutefois, les parents peuvent décider de s'en partager l'exercice en procédant à ladite déclaration devant le greffier en chef. La commission présidée par le doyen Guinchard avait considéré que le caractère volontaire et commun de la démarche était garanti par la nature conjointe de la déclaration, sans que la présence physique des parents, devant le greffier, soit utile. Supprimer l'obligation de comparution personnelle permettra aux intéressés d'adresser leur déclaration par courrier au greffe du tribunal.

Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 16 (titre premier, sous-titre premier et sous-titre 2, art. 628 à 634 [nouveau]) Création d'un pôle judiciaire spécialisé compétent pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

Cet article tend à mettre en place un pôle judiciaire spécialisé à Paris pour les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité.

A cette fin, il complète le titre premier du livre IV du code de procédure pénale actuellement consacré à la « coopération avec la Cour pénale internationale ». Il propose un nouvel intitulé pour ce titre -« Des règles de procédure applicables aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre »- qui comporterait désormais deux sous-titres :

- le premier, « de la coopération avec la Cour pénale internationale »- reprendrait les dispositions actuelles du code de procédure pénale (art. 627-1 à 627-20) ;

- le second, « des juridictions compétentes pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes contre l'humanité » compterait huit nouveaux articles (art. 628 à 635).

1. La situation actuelle : une compétence théorique de toutes les juridictions pour poursuivre et juger les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité

Le système actuel de traitement des crimes contre l'humanité n'apparaît pas totalement adapté. En effet, les règles particulières de compétence territoriale applicables à ce type d'infractions n'ont pas de prolongement dans une organisation spécifique des juridictions.

Comme le souligne le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, « une pluralité de juridictions » est potentiellement compétente pour ces crimes.

Ainsi, si un crime contre l'humanité ou un crime de guerre était commis sur le territoire français, les règles de droit commun s'appliqueraient pour déterminer la juridiction compétente. Ce serait donc, de façon concurrente, la juridiction du lieu des faits, celle du domicile de l'auteur, celle de son lieu d'arrestation, ou celle de son lieu de détention93(*).

Mais les juridictions françaises peuvent également être compétentes pour des faits commis à l'étranger. Cette compétence universelle est prévue par la loi du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations-unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables de crimes commis dans l'ex-Yougoslavie (TPIY) et par la loi du 22 mai 1996 adoptée pour la mise en oeuvre de la résolution 955 des Nations-unies instituant un tribunal international pour juger les responsables du génocide commis au Rwanda (TPIR). Ces deux textes définissent en effet la compétence universelle des juridictions françaises, dès lors que l'auteur ou le complice des faits relevant de la compétence de ces deux juridictions internationales est trouvé en France.

La compétence universelle est également reconnue, dans les termes définis par l'article 689-11 du code de procédure pénale94(*), pour la poursuite et le jugement des personnes étrangères résidant habituellement en France qui auraient commis à l'étranger des crimes contre l'humanité ou des crimes de guerre relevant de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI). Cette compétence ne peut être mise en oeuvre que sous plusieurs conditions :

- les faits doivent être punis par la législation de l'Etat où ils ont été commis ou cet Etat, ou l'Etat dont l'auteur des faits a la nationalité, doit être partie à la convention portant statut de la CPI, signée à Rome le 18 juillet 1998 ;

- aucune juridiction nationale ou internationale ne doit avoir demandé la remise ou l'extradition de la personne. Il est donc indispensable que le ministère public s'assure que la CPI décline expressément sa compétence et vérifie qu'aucune autre juridiction internationale compétente, ni aucun autre Etat, n'a demandé la remise ou l'extradition de la personne.

Dans ces hypothèses de compétence des juridictions françaises pour un crime contre l'humanité ou un crime de guerre commis à l'étranger, l'article 693 du code de procédure pénale dispose que la juridiction compétente est « celle du lieu où réside le prévenu, celle de sa dernière résidence connue, celle du lieu où il est trouvé, celle de la résidence de la victime ou, si l'infraction a été commise à bord ou à l'encontre d'un aéronef, celle du lieu d'atterrissage de celui-ci ». Si ces règles de compétence ne sont pas applicables, la juridiction compétente est celle de Paris, sauf si l'affaire est renvoyée à une juridiction plus voisine du lieu de l'infraction par la Cour de cassation.

Par conséquent, toute juridiction peut, en l'état actuel des textes, avoir à connaître de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.

Aussi, la commission sur la répartition des contentieux s'est-elle interrogée sur la compatibilité de cet émiettement des juridictions potentiellement compétentes avec les spécificités d'une infraction telle que le crime contre l'humanité ou le crime de guerre.

Elle souligne les spécificités de l'instruction et du jugement de ces crimes, a fortiori, lorsqu'ils sont commis à l'étranger.

Les deux types de crimes comportent en effet un nombre élevé de victimes, le crime contre l'humanité supposant en outre l'exécution d'un plan concerté (article 212-1 du code pénal).

Les investigations relatives à une telle infraction, lorsque celle-ci s'est déroulée à l'étranger, sont lourdes et complexes. Elles impliquent la délivrance de commissions rogatoires internationales que les magistrats sont amenés à conduire dans un contexte diplomatique parfois difficile.

En outre, le TPIY et le TPIR peuvent, en application de l'article 11 bis de leur règlement de procédure et de preuve, se dessaisir d'une affaire au profit de l'Etat dans lequel un prévenu a été arrêté. Or, ces deux tribunaux procèdent à une instruction de forme accusatoire. En cas de dessaisissement, les magistrats français qui seraient finalement chargés du dossier doivent prendre en compte ces particularités. Ils doivent également avoir une connaissance approfondie du contexte géopolitique dans lequel se sont déroulés les faits.

Par ailleurs, l'instruction et le jugement de tels dossiers supposent souvent de faire appel à des traducteurs, à des interprètes et à des spécialistes des pays intéressés.

Aussi, la commission sur la répartition du contentieux préconise-t-elle la création d'un pôle spécialisé en matière de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité. Relevant que la pratique faisait déjà apparaître un regroupement des plaintes déposées en France par les victimes d'un même crime contre l'humanité au sein du tribunal de grande instance de Paris, elle souligne que les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et la Belgique ont constitué des structures spécifiques pour la répression des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité.

La commission présidée par le recteur Guinchard a proposé que le procureur de la République, le juge d'instruction et la cour d'assises de Paris soient compétents pour la poursuite, l'instruction et le jugement de ces crimes, y compris lorsque la compétence des juridictions françaises résulte du principe de compétence universelle.

La localisation du pôle spécialisé serait ainsi cohérente avec la compétence exclusive que détient la cour d'appel de Paris pour les demandes d'extradition émanant du TPIY et du TPIR.

2. Le dispositif proposé : un pôle judiciaire spécialisé à Paris

Le projet de loi tend à créer à Paris un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité, selon un schéma qui reprend celui du pôle compétent pour les actes de terrorisme (article 706-16 à 706-25-1 du code de procédure pénale).

Le nouvel article 628 du code de procédure pénale établit le principe de l'application de dispositions spécifiques, rassemblées dans le nouveau sous-titre 2, pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes contre l'humanité.

Le nouvel article 629 attribue au procureur de la République, au juge d'instruction et à la cour d'assises de Paris, pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes visés à l'article 628, une compétence concurrente à celle des juridictions compétentes en application des règles de droit commun (articles 43 et 52 du code de procédure pénale). De la même façon, s'agissant des mineurs, la juridiction parisienne exercerait une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des dispositions de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1975 relative à l'enfance délinquante.

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 629 donne au procureur de la République et au juge d'instruction de Paris la possibilité d'exercer leurs attributions sur toute l'étendue du territoire national lorsqu'ils sont compétents pour la poursuite et l'instruction des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre.

Le projet de loi retient donc le principe d'un pôle spécialisé, doté d'une compétence concurrente et non d'une compétence exclusive. Ce choix paraît fondé. En effet, comme l'indique le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, une compétence exclusive aurait empêché que le procès de Klaus Barbie se tienne à Lyon et que celui de Maurice Papon ait lieu à Bordeaux.

Or, il semble nécessaire de maintenir un lien entre le lieu de commission des faits et le lieu de leur jugement. Par conséquent, même si votre commission souhaite qu'une telle disposition ne trouve jamais à s'appliquer, il semble préférable, dans l'hypothèse où des crimes contre l'humanité seraient commis en France, d'attribuer au pôle judiciaire spécialisé une compétence concurrente.

Le nouvel article 630 prévoit, sur le modèle de l'article 706-18 applicable en matière de terrorisme, la possibilité pour le procureur de la République près un autre tribunal de grande instance que celui de Paris de requérir le juge d'instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction de Paris. Les parties seraient avisées et invitées à faire part de leurs observations par le juge d'instruction. Ce dernier devrait rendre son ordonnance au plus tôt huit jours et au plus tard un mois à compter de l'avis des parties. L'ordonnance par laquelle le juge d'instruction se dessaisit ne prendrait effet qu'à compter du délai de cinq jours, pendant lequel le ministère public ou les parties pourraient la déférer à la chambre criminelle de la Cour de cassation (article 634 nouveau). Dans l'hypothèse d'un tel recours, le juge d'instruction resterait saisi jusqu'à ce que l'arrêt de la chambre criminelle soit porté à sa connaissance.

Le procureur de la République devrait adresser le dossier de la procédure au procureur de la République de Paris dès que l'ordonnance de dessaisissement est devenue définitive.

Ces dispositions seraient également applicables devant la chambre de l'instruction, puisque celle-ci peut être amenée à instruire elle-même un dossier.

Le nouvel article 631 prévoit que s'il apparaît au juge d'instruction de Paris que les faits dont il a été saisi ne constituent pas un des crimes visés à l'article 628 et ne relèvent pas de sa compétence à un autre titre, ce magistrat doit se déclarer incompétent, soit sur requête du procureur de la République, soit, après avis de ce dernier, d'office ou sur requête des parties. La procédure ainsi définie reprend celle qui figure à l'article 706-19 du code de procédure pénale, applicable en matière de terrorisme. Ainsi, dès que l'ordonnance par laquelle le juge d'instruction se déclare incompétent est devenue définitive, le procureur de la République de Paris devra adresser le dossier de la procédure au procureur de la République territorialement compétent.

Le nouvel article 632 décline la procédure applicable lorsque le prévenu est mineur. Dans ce cas, si le tribunal pour enfants de Paris se déclarait incompétent, il devrait renvoyer le ministère public à se pourvoir ainsi qu'il avisera. Il pourrait en outre, après avoir entendu le ministère public, décerner mandat de dépôt ou d'arrêt contre le mineur poursuivi.

Le nouvel article 634 prévoit que toute ordonnance de dessaisissement d'incompétence peut, à l'exclusion de toute autre voie de recours, être déférée dans les cinq jours de sa notification à la chambre criminelle de la Cour de cassation par le ministère public ou par des parties. La chambre criminelle devrait alors désigner, dans les huit jours suivant la réception du dossier, le juge d'instruction chargé de poursuivre l'information.

La procédure serait similaire à celle prévue pour le pôle spécialisé en matière de terrorisme (article 706-22), sous réserve de la référence « au collège de l'instruction », que le projet de loi ne retient pas.

Le nouvel article 635 reprend l'article 706-22-1 du code de procédure pénale, afin de centraliser l'application des peines des personnes condamnées pour crime contre l'humanité ou crime de guerre.

Ainsi, par dérogation à l'article 712-10 du code de procédure pénale, relatif à la compétence territoriale du juge de l'application des peines, seuls le juge de l'application des peines de Paris et, en appel, la chambre de l'application des peines de la Cour d'appel de Paris, seraient compétents pour prendre les décisions concernant les personnes condamnées pour de tels crimes, quel que soit le lieu de détention ou de résidence du condamné.

Cette compétence exclusive est de nature à permettre un meilleur suivi de condamnés qui ont commis des actes présentant de fortes implications politiques et qui sont susceptibles de s'appuyer sur de puissants réseaux. S'agissant de condamnation, une compétence exclusive semble préférable à une compétence concurrente, car la qualification des faits a été établie. Néanmoins, les décisions relatives aux personnes condamnées pour crime contre l'humanité ou crime de guerre seraient prises après avis du juge de l'application des peines territorialement compétent.

Enfin, les magistrats de la juridiction parisienne pourront, pour l'exercice de leurs attributions, se déplacer sur l'ensemble du territoire national et recourir à la visio-conférence, dans les conditions définies par l'article 706-71 du code de procédure pénale.

De telles dispositions peuvent en effet faciliter la tâche du juge de l'application des peines, si les détenus condamnés pour crime contre l'humanité ou pour crime de guerre sont répartis dans de nombreux centres pénitentiaires différents.

3. La position de votre commission : étendre la compétence du pôle aux crimes de guerre et aux actes de torture, et compléter ses moyens

Les juges d'instruction et le magistrat du parquet du tribunal de grande instance de Paris actuellement chargés des dossiers de crimes contre l'humanité commis au Rwanda ont indiqué à votre rapporteur que la création d'un pôle judiciaire spécialisé en ce domaine était attendue depuis longtemps. Expliquant qu'ils travaillaient sur 18 dossiers relatifs à de tels crimes, ils ont précisé que la plupart avaient été confiés directement à la justice française par le TPIR, dont les travaux doivent s'achever en 2012.

Chaque dossier relatif au génocide rwandais est confié à deux juges en cosaisine. Les quatre juges d'instruction constituant les deux équipes d'instruction n'ont pas de décharge de service pour traiter ces dossiers, qui portent sur plusieurs milliers de victimes. Chacune des deux équipes instruit au total 210 dossiers, dont 10 dossiers rwandais pour l'une et 8 pour l'autre.

Si la présidence du TGI de Paris a pris des mesures visant à leur permettre de dégager du temps pour traiter ces affaires de crimes contre l'humanité, notamment en les dispensant de participation aux assises, il paraît indispensable qu'une équipe de magistrats puisse, dans le cadre du nouveau pôle, se consacrer exclusivement à ce type d'affaires.

Les magistrats instructeurs ont insisté sur la dimension culturelle de ces dossiers, qui supposent un apprentissage de l'histoire et de la société locale. Ils ont souligné la nécessité de mettre à la disposition du futur pôle une équipe d'enquêteurs spécialisés et exclusivement consacrés aux crimes contre l'humanité et crimes de guerre.

Longtemps, les magistrats chargés des dossiers rwandais n'ont travaillé qu'avec deux enquêteurs, avant de bénéficier d'une équipe de quatre enquêteurs de la gendarmerie, qui ne sont cependant pas uniquement chargés des investigations relatives aux crimes contre l'humanité.

M. Simon Foreman, membre de la commission justice d'Amnesty International, a relevé l'ambigüité du texte, qui mentionne les crimes de guerre mais ne donne pas, en la matière, de compétence au nouveau pôle judiciaire spécialisé. La Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH), Human Rights Watch, REDRESS, ainsi que les magistrats français actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, ont également souligné la nécessité de compléter le projet de loi pour prévoir expressément cette compétence.

Votre rapporteur rappelle que la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale a inséré dans le code pénal un livre IV bis relatif aux crimes et délits de guerre (article 461-1 à 462-11), reprenant les stipulations de l'article 8 de la convention de Rome du 17 juillet 1998, relatives aux crimes de guerre. Cette loi est postérieure au dépôt du présent projet de loi, ce qui explique que ce dernier ne fasse pas mention des crimes et délits de guerre dans le champ de compétence du futur pôle spécialisé.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur visant à mentionner expressément les crimes et délits de guerre dans l'intitulé du sous-titre relatif au pôle spécialisé et au sein du nouvel article 628, afin de marquer la compétence de ce pôle judiciaire à l'égard de ces crimes et délits.

En outre, le rapport Guinchard estime qu'il « serait cohérent que les magistrats en charge des infractions de crimes contre l'humanité ou de crimes de guerre soient également compétents pour les instruire et juger les faits de torture commis à l'étranger pour lesquels la France est compétente en application de la convention contre la torture, et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée à New York le 10 décembre 1984 ». Les magistrats actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, ainsi que la Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH), Human Rights Watch et REDRESS, ont également souligné l'intérêt d'un tel complément.

Votre commission a par conséquent étendu la compétence du pôle judiciaire spécialisé aux crimes de torture visés par la convention de New York du 10 décembre 1984. Les juridictions françaises peuvent en effet être compétentes pour juger toute personne coupable de tortures au sens de l'article 1er de cette convention (art. 689-2 du code de procédure pénale).

Par ailleurs, comme l'ont indiqué à votre rapporteur les magistrats actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, le code de procédure pénale ne permet pas l'utilisation dans les enquêtes ou instructions portant sur de tels crimes des mesures d'investigations spécifiques prévues en matière de criminalité organisée et de terrorisme, telles que l'infiltration, la sonorisation et la fixation d'images, ou encore les perquisitions de nuit.

Or, l'instruction de certains dossiers a montré que de telles mesures pourraient être très utiles pour élucider ces crimes. En outre, les crimes contre l'humanité, qui constituent par nature des crimes commis par une pluralité d'auteurs, peuvent être considérés, au regard de leur imprescriptibilité, comme les infractions les plus graves de notre code pénal.

Il paraît donc nécessaire que l'autorité judiciaire puisse disposer de l'ensemble des mesures d'investigation prévues par notre code de procédure pénale lors d'instructions portant sur de tels crimes.

Votre commission a par conséquent adopté un amendement de votre rapporteur permettant l'utilisation des mesures d'investigation prévues en matière de criminalité organisée pour les enquêtes ou instructions portant sur des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre ou des actes de torture.

En ce qui concerne la garde à vue des auteurs de ces faits, il sera possible au juge des libertés et de la détention de différer l'intervention de l'avocat jusqu'à la 72ème heure, comme en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants.

Enfin, votre commission a souhaité préciser et faciliter les investigations à l'étranger des magistrats chargés de l'instruction des dossiers de crimes contre l'humanité ou de crimes et délits de guerre. En effet, ces magistrats peuvent actuellement assister à l'audition de témoins dans un État étranger, mais le code de procédure pénale ne leur permet pas expressément de conduire eux-mêmes des auditions.

Votre commission a donc complété l'article 92 du code de procédure pénale, afin de prévoir que le juge d'instruction, agissant dans le cadre d'une commission rogatoire internationale adressée à un Etat étranger, peut, avec l'accord des autorités compétentes de l'Etat concerné, procéder à des auditions sur le territoire de cet État. Les dispositions du code de procédure pénale relatives aux auditions conduites par le juge d'instruction seraient applicables à ces auditions dans un Etat étranger (présence d'un greffier, procès-verbal, avocat...).

Votre commission se félicite de la création d'un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Elle souhaite que ce pôle permette à la justice française de traiter avec la plus grande efficacité les dossiers relatifs à ce type de crimes. Il sera donc nécessaire que les ministères de la justice et de l'intérieur donnent à ce nouveau pôle des moyens suffisants, qu'ils s'agisse des effectifs de magistrats et d'enquêteurs ou des moyens matériels indispensables pour les enquêtes dans les pays où ces crimes ont été commis.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. 706-141 à 706-147 nouveaux du code de procédure pénale) Juridictions spécialisées en matière d'accidents collectif

Cet article crée des juridictions spécialisées pour les accidents collectifs.

1. Les spécificités du contentieux pénal lié aux accidents collectifs

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux étudie les questions posées à l'organisation judiciaire par les catastrophes, en matière de transport ou de risque technologique.

A cette fin, il reprend la définition juridique de la catastrophe donnée par la Chancellerie dans un guide méthodologique publié en 2004 : « un événement soudain, provoquant directement ou indirectement des dommages corporels ou matériels à l'égard de nombreuses victimes ayant pour origine ou pour facteur contributif une intervention humaine susceptible de recevoir une qualification pénale ».

L'objectif de cette réflexion est d'assurer le traitement le plus adéquat d'affaires présentant des difficultés spécifiques, en raison des domaines techniques abordés, qui doivent être maîtrisés par les magistrats afin de déterminer la chaîne causale ayant abouti à l'accident collectif.

Il s'agit d'affaires telles que l'incendie du tunnel du Mont-Blanc (mars 1999) ou l'explosion de l'usine AZF à Toulouse (2001). Ces affaires présentent en outre des spécificités d'ordre symbolique, en raison de leur retentissement médiatique et émotionnel, d'ordre économique, compte tenu des intérêts industriels et financiers en jeu, et d'ordre matériel, car le nombre de victimes peut être particulièrement élevé.

Un regroupement judiciaire peut donc paraître pertinent en la matière, à condition de ne pas limiter le champ de compétence aux accidents collectifs en matière de transport, comme le faisait la lettre de mission adressée à la commission Guichard. Cette commission a fort justement étendu la question à l'ensemble des catastrophes liées aux risques technologiques et à tout contentieux pénal lié à un accident collectif. Tous présentent en effet les mêmes caractéristiques :

- un nombre très élevé de victimes ;

- la nécessité de mener des expertises techniques complexes ;

- une forte charge symbolique, en raison du traumatisme de grande ampleur provoqué par l'accident.

En l'état actuel du droit, les règles de compétence territoriale en cas d'accident collectif sont celles du droit commun : la juridiction compétente est celle du lieu des faits, du domicile de l'auteur, de son lieu d'interpellation ou de détention. L'absence d'auteur identifié conduit en général à retenir la compétence de la juridiction du lieu des faits.

Or, une juridiction de petite taille n'a pas les moyens humains et matériels de prendre immédiatement en charge les victimes et de procéder à leur audition dans le cadre de l'instruction. Elle ne dispose pas des locaux nécessaires pour tenir les audiences lors du procès.

Votre rapporteur a d'ailleurs pu mesurer le considérable effort qu'a demandé au tribunal de grande instance de Toulouse l'organisation du procès de l'explosion de l'usine AZF, lors d'un déplacement dans cette juridiction en mars 2009, en tant que rapporteur pour avis des crédits de la justice et de l'accès au droit.

En outre, les spécificités de telles affaires justifient l'intervention de magistrats, familiers des services d'enquête spécialisés95(*) et des moyens d'expertise. La spécialisation des magistrats semble nécessaire au cours de l'enquête comme lors du jugement.

Aussi, la commission sur la répartition des contentieux a-t-elle recommandé la création d'une juridiction spécialisée par cour d'appel. Ces juridictions spécialisées pourraient être saisies, comme les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), en cas d'homicide ou de blessure involontaire, lorsque les faits apparaissent d'une grande complexité (soit technique, soit en raison du nombre de victimes).

Il s'agirait donc d'une compétence concurrente, préservant la possibilité de choisir une instruction en cosaisine au sein du pôle de l'instruction territorialement compétent. La commission estime en effet que « cette solution présente l'avantage de la souplesse et permet en tout état de cause de laisser saisir une juridiction de taille suffisante pour traiter de manière adaptée une catastrophe survenue dans son ressort. »96(*)

Les juridictions spécialisées doivent être instituées par la loi, tandis que leur ressort est défini par décret.

2. Le dispositif proposé

Le Gouvernement n'a pas retenu l'organisation préconisée par la commission Guinchard - une juridiction spécialisée par cour d'appel, mais une spécialisation similaire à celle des JIRS. L'étude d'impact indique que « cette option paraît préférable compte tenu du nombre limité d'affaires susceptibles de justifier la saisine d'une juridiction spécialisée ».

Les JIRS, créées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, ont été mises en place à compter du 1er octobre 2004.

Au nombre de huit, leur ressort de compétence couvre plusieurs cours d'appel97(*). Elles sont compétentes pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits et des crimes :

- en matière économique et financière, lorsque l'affaire est d'une très grande complexité (grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes, étendue du ressort géographique sur lequel les affaires s'étendent), les critères définis par la loi ayant été complétés par la circulaire du 2 septembre 2004 ;

- en matière de criminalité organisée dans les affaires d'une grande complexité.

Les critères définis par la loi ont été complétés par une autre circulaire du 2 septembre 2004.

Par ailleurs, deux pôles de santé publique (Paris et Marseille) disposent d'une compétence concurrente à celle de toutes les juridictions de métropole et d'outre-mer, pour les affaires concernant les produits de santé, les produits alimentaires et certaines atteintes environnementales (article 706-2 du code de procédure pénale).

L'article 17 du projet de loi crée, après l'article 706-140 du code de procédure pénale, un titre XXIX relatif à la procédure applicable en cas d'accident collectif et insère sept nouveaux articles dans le code.

Ces dispositions reprennent le schéma retenu pour les JIRS compétentes en matière de criminalité organisée (article 706-75 et suivants du code de procédure pénale).

Ainsi, le nouvel article 706-141 prévoit que la compétence territoriale d'un tribunal de grande instance peut être étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des délits d'homicide involontaire (article 221-6 du code pénal), d'homicide involontaire commis par le conducteur d'un véhicule (article 221-6-1), ou de blessures involontaires (articles 222-19, 222-19-1, 222-20, 222-20-1), si l'affaire comporte une pluralité de victimes et si elle est ou apparaît d'une grande complexité.

Cette compétence s'étendrait aux infractions connexes. La liste et le ressort des juridictions comprenant une section du parquet et des formations d'instruction et de jugement spécialisées seraient fixés par décret.

Le nouvel article 706-142 prévoit qu'au sein de chaque tribunal de grande instance spécialisé, les chefs de cour désigneraient respectivement, après avis du procureur de la République et du président du tribunal de grande instance, un ou plusieurs magistrats du parquet, juges d'instruction et magistrats du siège chargés « spécialement » de l'enquête, de la poursuite, de l'instruction et du jugement des affaires relatives à des accidents collectifs.

Les chefs de cour procèderaient par ailleurs à la désignation des magistrats de la cour d'appel chargés spécialement du jugement des délits et du traitement des affaires d'accidents collectifs.

Sur le modèle de l'article 706-76, le nouvel article 706-143 précise que le procureur de la République, le juge d'instruction et la formation correctionnelle spécialisée du tribunal de grande instance exercent sur toute l'étendue du ressort de la juridiction spécialisée une compétence concurrente à celle qui résulte des règles habituellement applicables pour déterminer la compétence d'une juridiction.

La juridiction saisie demeurerait compétente, quelles que soient les incriminations retenues lors du règlement ou du jugement de l'affaire. Il s'agit d'éviter ainsi un va-et-vient entre juridictions dans l'hypothèse d'un changement de qualification de l'infraction au cours de la procédure. Cependant, le juge d'instruction devrait prononcer le renvoi de l'affaire devant le tribunal de police compétent si les faits constituaient une contravention.

Le nouvel article 706-144 définit, sur le modèle de l'article 706-77, les modalités de dessaisissement du juge d'instruction d'une juridiction de droit commun au profit de la juridiction spécialisée.

Ainsi le procureur de la République près un tribunal de grande instance non spécialisé pourrait-il requérir le juge d'instruction, pour une infraction entrant dans le champ d'application de l'article 706-141, de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction spécialisée. Le juge d'instruction aviserait les parties et les inviterait à lui faire connaître leurs observations. Il devrait rendre une ordonnance huit jours au plus tôt et un mois au plus tard à compter de cet avis.

Si le juge d'instruction décidait de se dessaisir, son ordonnance ne prendrait effet qu'après le délai de cinq jours prévu dans le texte proposé pour l'article 706-145 pour former appel de cette décision. Dans l'hypothèse d'un tel recours, le juge d'instruction demeurerait saisi jusqu'à ce que soit porté à sa connaissance l'arrêt de la chambre de l'instruction passé en force de chose jugée, ou celui de la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Le procureur de la République devrait adresser le dossier de la procédure au procureur de la République près le tribunal de grande instance, spécialisé dès que l'ordonnance de dessaisissement est passée en force de chose jugée.

Le nouvel article 706-145, reprenant les dispositions de l'article 706-78 définissant la procédure applicable en matière de criminalité organisée, prévoit que l'ordonnance du juge d'instruction peut être déférée, à la requête du ministère public ou des parties, dans les cinq jours de sa notification, soit à la chambre de l'instruction, si la juridiction spécialisée au profit de laquelle le dessaisissement a été ordonné ou refusé se trouve dans le ressort de la même cour d'appel, soit à la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Le ministère public pourrait également saisir directement la chambre de l'instruction ou la chambre criminelle de la Cour de cassation si le juge d'instruction n'a pas rendu son ordonnance dans le délai d'un mois.

L'arrêt de la chambre de l'instruction ou de la chambre criminelle serait porté à la connaissance du juge d'instruction et à celle du ministère public, et notifié aux parties.

Ces dispositions seraient également applicables à l'arrêt de la chambre de l'instruction lorsque celle-ci est directement saisie d'une demande de dessaisissement. En effet, au cours de l'instruction, il peut arriver que la chambre de l'instruction soit amenée à instruire elle-même un dossier. Dans un tel cas, la demande de dessaisissement doit être portée devant elle.

Le nouvel article 706-146, reprenant l'article 706-79, permet aux magistrats des juridictions spécialisées de demander à des assistants spécialisés de participer aux procédures concernant les délits entrant dans le champ d'application de l'article 706-141. Le recours à des assistants spécialisés existe déjà en matière économique et financière, en matière de criminalité organisée et dans les pôles de santé publique.

L'article 706 du code de procédure pénale définit les conditions de désignation de ces assistants spécialisés, qui sont des fonctionnaires de catégorie A ou B, ou des personnes titulaires, dans des matières définies par décret, d'un diplôme sanctionnant une formation de niveau Bac + 4, qui remplissent les conditions d'accès à la fonction publique et justifient d'une expérience professionnelle d'au moins quatre années. Ces assistants suivent une formation préalable obligatoire.

Selon les indications du ministère de la justice, on comptait, au 31 janvier 2010, seize assistants spécialisés au sein des JIRS98(*), où ils apportent principalement leur concours sur les dossiers économiques et financiers.

Enfin, le nouvel article 706-147 précise, sur le modèle de l'article 706-79-1, que le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve une juridiction spécialisée anime et coordonne, en concertation tous les autres procureurs généraux du ressort interrégional, la conduite de la politique d'action publique.

La juridiction spécialisée en matière d'accidents collectifs serait donc saisie sur décision du procureur général lorsque les critères définis au nouvel article 706-141 (pluralité de victimes et grande complexité de l'affaire) sont réunis.

3. La position de votre commission

Le Syndicat de la magistrature a fait part à votre rapporteur de sa perplexité quant à la création de juridictions spécialisées en matière d'accidents collectifs, jugeant que la spécialisation entraîne un éloignement du juge. Sans exprimer d'hostilité absolue au dispositif proposé, ce syndicat a jugé que, si la tenue de grands procès pouvait être difficile pour de petits tribunaux -le procès de l'incendie du tunnel du Mont-Blanc ayant, par exemple, demandé des efforts colossaux au tribunal de grande instance de Bonneville- la création de « super-juridictions » aboutissait à des juridictions plus éloignées et souvent surchargées.

L'Union syndicale des magistrats a déclaré soutenir l'idée d'une spécialisation des magistrats en matière de grandes catastrophes, tout en se prononçant pour un pôle national unique ou des pôles régionaux en nombre très réduit, sur le modèle des pôles de santé publique. Elle a souligné que la création d'une dizaine de pôles, ou l'attribution aux JIRS existantes de la compétence en matière d'accidents collectifs, ne permettrait pas réellement la mise en oeuvre de la spécialisation, compte tenu du nombre globalement assez faible de dossiers à traiter.

Estimant que les débuts de l'enquête étaient déterminants, elle a considéré que, comme pour les pôles de santé publique, la spécialisation devait être automatique et immédiate, et non à la discrétion du magistrat initialement saisi.

L'ensemble des syndicats de magistrats ont, comme la commission sur la répartition des contentieux, insisté sur la nécessité de doter les juridictions spécialisées de salles d'audience assez vastes pour accueillir toutes les parties, en particulier les parties civiles, susceptibles d'être très nombreuses.

M. Serge Guinchard, reprenant la position de la commission sur la répartition des contentieux, a jugé peu adaptée la solution d'un pôle unique. Il a estimé que le lieu du jugement ne devait pas être trop éloigné du lieu de l'accident, le dépaysement pouvant entraîner une incompréhension parmi les parties civiles et la population locale. Il a expliqué qu'il serait ainsi difficile de juger à Paris l'accident aérien survenu au Venezuela en 2005 et ayant entraîné le décès de 161 personnes, dont 153 Martiniquais.

M. Stéphane Gicquel, secrétaire général de la Fédération nationale des victimes d'accidents collectifs (FENVAC) a estimé que le nombre de juridictions spécialisées ne devrait pas être supérieur à deux, considérant que la proximité entre le lieu de la catastrophe et le lieu de jugement n'était pas impérative, alors qu'il est indispensable que chaque catastrophe soit traitée, dès le départ, par des magistrats et enquêteurs spécialisés. Cette spécialisation permet en effet aux magistrats de prendre très rapidement des mesures visant à préserver le site de la catastrophe de toute intervention susceptible d'effacer des indices qui peuvent se révéler déterminants pour la définition des causes de l'accident.

Votre commission considère que le principe d'une compétence concurrente entre la juridiction naturellement compétente et une juridiction spécialisée, comme le définit le projet de loi, constitue une solution équilibrée, apportant l'avantage de la souplesse.

Selon le texte proposé pour l'article 706-141, un décret fixera la liste et le ressort des juridictions spécialisées. Il ne s'agira donc pas d'un pôle unique.

Votre commission souhaite que le Gouvernement retienne une organisation interrégionale qui aboutirait à la création d'un nombre réduit de pôles, afin de favoriser une véritable spécialisation des magistrats et enquêteurs.

Elle a adopté un amendement de son rapporteur visant à modifier la numérotation du nouveau titre et des articles insérés dans le code de procédure pénale, pour tenir compte d'autres insertions intervenues depuis le dépôt du projet de loi au Sénat.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. 706-107 et 706-108 du code de procédure pénale) Compétence des juridictions du littoral spécialisées en matière de pollution involontaire

Cet article étend la compétence des juridictions du littoral spécialisées (JULIS) aux pollutions accidentelles intervenues dans la zone économique exclusive ou dans la zone de protection écologique.

La loi n° 2001-380 du 3 mai 2001 relative à la répression des rejets polluants des navires, et le décret du 11 février 2002 relatif aux juridictions compétentes en matière de pollution des eaux de mer par rejets des navires, ont créé six juridictions du littoral spécialisées.

Il s'agit des tribunaux de grande instance du Havre (zone Manche-Mer du Nord), de Brest (zone Atlantique), de Marseille (zone Méditerranée), de Fort-de-France, de Saint-Denis (Réunion) et du tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette spécialisation vise à améliorer le traitement judiciaire des dommages occasionnés par les rejets polluants en mer.

Les articles 706-107 à 706-111 du code de procédure pénale définissent le fonctionnement de ces juridictions spécialisées en matière de pollution des eaux maritimes.

Celles-ci sont compétentes pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et, s'il s'agit de délits, le jugement des infractions en matière de pollution des eaux marines et des voies ouvertes à la navigation maritime prévues et réprimées par la sous-section 2 de la section I du chapitre VIII du titre Ier du livre II du code de l'environnement commises dans les eaux territoriales, les eaux intérieures et les voies navigables (article 706-107 du code de procédure pénale).

Elles sont également compétentes, mais seulement en cas de pollution volontaire, lorsque les infractions sont commises dans la zone économique exclusive (ZEE) ou dans la zone de protection écologique.

En outre, dans tous les cas, la compétence des JULIS est concurrente de celle du tribunal de grande instance de Paris pour les affaires d'une grande complexité. Aux termes de l'article 706-108, deuxième alinéa, du code de procédure pénale, le tribunal de grande instance de Paris détient une compétence exclusive en cas de pollution involontaire dans la ZEE, la zone de protection écologique et en haute mer.

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux relève que le droit actuel est, dans ce domaine, en grande partie satisfaisant. Toutefois, il indique qu' « une simplification de la grille de compétence est possible en alignant les règles de compétence en matière de pollution involontaire sur celles prévues en cas de pollution volontaire ».

Le présent article vise par conséquent à donner aux JULIS la compétence en cas de pollution accidentelle commise dans la ZEE ou dans la zone de protection écologique. Cette compétence serait concurrente avec celle du tribunal de grande instance de Paris en cas d'affaire complexe.

L'infraction correspondant au rejet de substance polluante par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements est définie à l'article L. 218-19 du code de l'environnement. Le I de l'article 18 supprime par conséquent l'exception visant cet article à l'article 706-107 du code de procédure pénale.

Le II supprime le second alinéa de l'article 706-108, qui donne au tribunal de grande instance de Paris la compétence exclusive en cas de pollution involontaire.

Votre commission approuve cette mesure de simplification de l'organisation judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19 (art. 693 du code de procédure pénale) Juridiction compétente en cas de mise en oeuvre de la compétence universelle - Coordinations

Cet article modifie l'article 693 du code de procédure pénale, qui définit la juridiction territorialement compétente pour les infractions commises à l'étranger, lorsque la compétence universelle des juridictions françaises trouve à s'appliquer.

En effet, aux termes de l'article 689-1 du code de procédure pénale, en application de plusieurs conventions internationales auxquelles la France est partie (Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, Convention européenne sur la répression du terrorisme, Convention sur la protection physique des matières nucléaires...) « peut être poursuivie et jugée par les juridictions françaises, si elle se trouve en France, toute personne qui s'est rendue coupable hors du territoire de la République de l'une des infractions énumérées » par les articles du code citant ces conventions (articles 689-2 à 689-12).

L'article 693 dispose que la juridiction compétente pour l'exercice des poursuites dans un tel cas est celle du lieu de résidence du prévenu, de sa dernière résidence connue, du lieu où il est trouvé, de la résidence de la victime ou, si l'infraction a été commise à bord ou à l'encontre d'un aéronef, celle du lieu d'atterrissage de celui-ci. Cependant, cette compétence territoriale ne fait pas obstacle à l'application de règles particulières de compétence, énumérées au même article, pour :

- les crimes et délits en matière militaire en temps de paix (article 697-3 du code de procédure pénale) ;

- la compétence concurrente des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) en matière économique et financière (article 705) ;

- la compétence concurrente du tribunal de grande instance de Paris en matière de corruption et de trafic d'influence (article 706-1) et en matière de terrorisme (article 706-17).

Le 1° de l'article 19 complète cette énumération, en citant l'application des règles particulières de compétence prévues pour :

- les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, l'article 628 nouveau, inséré par l'article 16 du projet de loi, créant en la matière un pôle judiciaire spécialisé à Paris ;

- la compétence des JIRS en matière de criminalité organisée (article 706-75) ;

- les infractions relatives à la pollution des eaux maritimes, pour lesquelles existent des juridictions du littoral spécialisées (articles 706-107 et 706-108) ;

- les accidents collectifs, l'article 706-141 nouveau, inséré par l'article 17 du projet de loi, créant en la matière des juridictions interrégionales spécialisées.

Le 2° de l'article 19 réécrit le second alinéa de l'article 693 du code de procédure pénale, aux termes duquel, lorsque les dispositions relatives à la compétence territoriale ne sont pas applicables, la juridiction compétente est celle de Paris, sauf si la Cour de cassation, statuant sur la requête du ministère public ou à la demande des parties, renvoie l'affaire à une juridiction plus voisine du lieu de l'infraction.

Le texte en vigueur ne donne par conséquent, à la juridiction parisienne, pour les infractions commises hors du territoire national, qu'une compétence subsidiaire. Cette compétence n'est mise en oeuvre que si ni les règles de compétence fondées sur le lieu de résidence du prévenu ou de la victime, ou sur le lieu où le prévenu est interpellé, ni les règles de compétence des juridictions spécialisées ne peuvent jouer.

Or, la compétence universelle peut conduire les juridictions françaises à être saisies d'affaires de grande ampleur, pour lesquelles les critères de rattachement territorial ne sont pas adaptés. Il peut également s'agir de domaines pour lesquels il n'existe pas de juridiction spécialisée. Tel serait le cas en matière de protection et de contrôle des matières nucléaires (article 689-4 du code de procédure pénale), pour des actes contre la sécurité de la navigation maritime (article 689-5 du code de procédure pénale) ou contre la sécurité de l'aviation civile (article 689-6 du code de procédure pénale).

La rédaction proposée établit le principe d'une compétence concurrente de la juridiction de Paris, dans les cas où les tribunaux français sont compétents en application du principe de compétence universelle. Elle précise que si le procureur de la République près un autre tribunal de grande instance demandait au juge d'instruction saisi d'une infraction entrant dans le champ de compétence des juridictions françaises de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction de Paris, les dispositions relatives aux conditions d'information des parties, aux délais dans lesquels le juge d'instruction doit rendre une ordonnance et à la possibilité de déférer cette ordonnance à la chambre criminelle de la Cour de cassation, seraient applicables.

Le projet de loi effectue à cette fin un renvoi à la procédure définie par l'article 16 du projet de loi pour le pôle judiciaire spécialisé en matière de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre, elles-mêmes calquées sur les dispositions relatives au pole spécialisé en matière de terrorisme.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur apportant une amélioration rédactionnelle et effectuant une coordination.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

CHAPITRE VIII DÉVELOPPEMENT DES PROCÉDURES PÉNALES SIMPLIFIÉES

Article 20 (art. 495, 495-1, 495-2-1 [nouveau], 495-3, 495-3-1 [nouveau], 495-4, 495-5 et 495-5-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Extension du champ de l'ordonnance pénale

Le présent article a pour but d'élargir le champ des infractions permettant de recourir à l'ordonnance pénale, d'une part, et d'aménager les droits de la victime au sein de cette procédure, d'autre part.

1 - Une procédure rapide de traitement d'affaires pénales simples

Inspirée du droit allemand, l'ordonnance pénale a été introduite en droit français par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 tendant à simplifier la procédure applicable en matière de contraventions. Elle constitue aujourd'hui, avec la composition pénale, la comparution immédiate et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, l'une des principales procédures accélérées de jugement en matière pénale.

D'abord limité à certaines contraventions, son champ d'application a été progressivement élargi à un certain nombre de délits à partir de l'adoption de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice :

- ont tout d'abord été concernés les délits prévus par le code de la route ;

- la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice à l'évolution de la criminalité a prévu que l'ordonnance pénale pourrait également concerner les contraventions connexes aux délits prévus par le code de la route ainsi que les délits en matière de réglementation relative aux transports terrestres ;

- la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a étendu son champ d'application aux délits prévus au titre IV du livre IV du code du commerce pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue (ce qui concerne notamment les pratiques restrictives de concurrence et autres pratiques commerciales prohibées) ;

- la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a ajouté à cette liste les délits d'usage de produits stupéfiants ainsi que le délit d'occupation des halls d'immeubles prévu par l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation ;

- la loi n°2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet a ajouté les délits de contrefaçon, commis au moyen d'Internet, prévus aux articles L. 335-2, L. 335-3 et L. 335-4 du code de la propriété intellectuelle (article 495-6-1 du code de procédure pénale) ;

- enfin, la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « loi Grenelle II ») a complété la liste des délits pouvant donner lieu à une ordonnance pénale par les « infractions prévues par le second alinéa de l'article L. 152-1 du code de la construction et de l'habitation » - le champ exact de cet article paraissant toutefois obscur puisqu'il ne paraît pas viser spécifiquement d'incrimination (article 495-6-2 du code de procédure pénale).

La procédure applicable à l'ordonnance pénale est une procédure écrite et non contradictoire : aux termes de l'article 495-1 du code de procédure pénale, le ministère public qui choisit de recourir à cette procédure communique au président le dossier de la poursuite et ses réquisitions. Le président statue alors sans débat préalable par une ordonnance pénale, laquelle ne peut que, soit condamner le mis en cause à une amende ainsi que, le cas échéant, à une peine ou plusieurs peines complémentaires, soit prononcer sa relaxe. En l'état du droit, aucune peine d'emprisonnement ne peut être prononcée par la voie de l'ordonnance pénale.

Aucun entretien avec l'auteur des faits n'est donc prévu lorsque le procureur de la République propose la peine : à la différence de la composition pénale, la décision du parquet s'impose sans que son accord ou la reconnaissance des faits qui lui sont reprochés ne soit requis. Le prévenu n'est pas davantage entendu par le juge du siège qui « statue sans débat préalable » (article 495-1 du code de procédure pénale). Toutefois, depuis l'adoption de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, l'ordonnance peut être portée à la connaissance du prévenu par le procureur de la République, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une personne habilitée.

Une fois l'ordonnance portée à sa connaissance, le prévenu dispose de la faculté de former opposition à cette dernière dans un délai de 45 jours - cette procédure ayant pour effet de renvoyer l'affaire devant le tribunal correctionnel, où les faits pourront alors faire l'objet d'un débat contradictoire et public et où le prévenu pourra être assisté d'un avocat. Toutefois, si le tribunal correctionnel estime la personne coupable des faits qui lui sont reprochés, une peine d'emprisonnement pourra être prononcée contre elle, à condition toutefois que celle-ci soit encourue.

Le parquet dispose également de la faculté de former opposition à l'ordonnance dans un délai de dix jours.

Du fait du caractère écrit et non contradictoire de cette procédure, le ministère public ne peut y recourir que lorsque les faits reprochés au prévenu ont été établis par l'enquête de police judiciaire et que les renseignements concernant la personnalité de ce dernier (et notamment ses charges et ses ressources) sont suffisants pour permettre la détermination de la peine.

En outre, en l'état du droit, la procédure de l'ordonnance pénale n'est pas applicable :

- si le prévenu était mineur au jour de l'infraction ;

- si la victime a formulé, au cours de l'enquête, une demande de dommages et intérêts ou de restitution, ou qu'elle a fait directement citer le prévenu avant qu'ait été rendue l'ordonnance ;

- ou encore si le délit prévu par le code de la route a été commis en même temps qu'une contravention ou qu'un délit d'homicide involontaire ou d'atteinte involontaire à l'intégrité de la personne.

En tout état de cause, dans tous les autres cas, le président du tribunal conserve la faculté de renvoyer le dossier au ministère public s'il estime qu'un débat contradictoire serait utile ou qu'une peine d'emprisonnement devrait être prononcée.

L'ordonnance pénale à laquelle il n'a pas été formé opposition ou qui n'a pas été portée par le ministère public à l'audience du tribunal correctionnel a les effets d'un jugement passé en force de chose jugée.

La procédure de l'ordonnance pénale en matière délictuelle a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n°2002-461 DC du 29 août 2002, après avoir rappelé que « le législateur [pouvait] prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, [...] à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable », a considéré qu'au regard des garanties prévues par le législateur (possibilité de former opposition, exigence de motivation, etc.), « l'ensemble de ces dispositions garantissait de façon suffisante l'existence d'un procès juste et équitable ».

2 - Une procédure adaptée pour traiter certains contentieux simples

Dans un rapport établi par la mission d'information de votre commission relative aux procédures accélérées de jugement, intitulé « Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitements des affaires pénales, état des lieux »99(*), nos collègues Laurent Béteille et François Zocchetto ont constaté que « la procédure de l'ordonnance pénale [semblait] avoir pleinement investi le paysage judiciaire car elle offre un moyen efficace de traiter les affaires les plus simples et de remédier à l'encombrement de l'audience correctionnelle ».

Ainsi, en 2004, près de 13% des affaires poursuivies avaient été orientées vers l'ordonnance pénale. En 2007, d'après les chiffres fournis par le ministère de la justice, sur 123.564 procédures d'ordonnances pénales engagées, 121.239 ont donné lieu à une condamnation par le tribunal correctionnel, soit un total de 98,11%, tandis que 2.079 ont fait l'objet d'un renvoi devant le procureur de la République et 246 ont fait l'objet d'une relaxe.

En 2009, le quantum moyen d'amende prononcé était de 373 euros. Dans 93% des cas, l'ordonnance pénale est utilisée en matière de délits routiers, dans 6% des cas pour des délits d'usage de stupéfiants100(*).

3 - Les préconisations formulées par la commission présidée par le recteur Guinchard

Pour la commission présidée par M. Serge Guinchard, « ces extensions successives du domaine de l'ordonnance pénale démontrent le succès de cette procédure simple, rapide et peu coûteuse, particulièrement adaptée aux contentieux de masse ».

Au regard de ces considérations, la commission a proposé d'étendre le domaine de l'ordonnance pénale délictuelle à l'ensemble des délits, quelle que soit la peine encourue - tout en excluant certains délits peu compatibles, par leur nature, avec une procédure simplifiée (délits de presse, délits d'homicides involontaires, délits politiques101(*), délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale, ainsi que délits prévus par le droit du travail).

En second lieu, la commission a proposé de permettre le recours à l'ordonnance pénale dans les procédures comportant une demande de dommages et intérêts.

Enfin, elle a préconisé d'élargir le champ des peines susceptibles d'être prononcées par cette voie, en permettant notamment le prononcé d'une peine d'emprisonnement obligatoirement assortie du sursis avec un quantum maximum de trois mois102(*).

4 - Les réticences précédemment exprimées par votre commission face à une extension massive du champ de l'ordonnance pénale

A deux reprises, à l'occasion de l'examen de la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 relative à l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité103(*) puis à l'occasion de l'examen de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures104(*), votre commission des lois s'est opposée à une extension massive du champ de l'ordonnance pénale.

Notre collègue François Zocchetto, rapporteur de la loi du 9 mars 2004 précitée, avait notamment fait valoir que, « d'une part, l'ordonnance pénale [avait] été conçue pour traiter des infractions extrêmement simples dans leurs éléments constitutifs [...]. D'autre part et surtout, s'il est utile que le législateur fournisse aux magistrats une « gamme » de procédures permettant d'améliorer l'efficacité du fonctionnement de la justice, il convient également qu'il détermine précisément l'objet de ces procédures. Si l'ensemble des procédures devient applicable à l'ensemble des délits, il existe un risque d'application hétérogène de la loi selon les juridictions et les situations »105(*).

Plus récemment, notre collègue Bernard Saugey, rapporteur de la loi du 12 mai 2009 précitée, a observé que si l'ordonnance pénale avait montré son utilité dans le traitement de contentieux extrêmement simples (tels que les infractions au code de la route), elle n'était pas nécessairement adaptée pour des contentieux plus complexes, en particulier dans le cadre du traitement en temps réel des affaires pénales où l'analyse du parquet se fonde quasiment exclusivement sur les éléments recueillis au cours de l'enquête de police106(*).

5 - L'article 20 du projet de loi : une extension strictement définie

Votre commission constate avec satisfaction que ses réticences ont été prises en compte par le Gouvernement.

L'article 20 du projet de loi propose en effet de modifier le régime de l'ordonnance pénale de la façon suivante :

- son champ serait étendu à un certain nombre de délits précisément énumérés ;

- le montant de l'amende susceptible d'être prononcée serait encadré ;

- enfin, serait introduite la possibilité de recourir à l'ordonnance pénale lorsque la victime a formulé une demande de dommages et intérêts au cours de l'enquête, dans des conditions préservant les droits de l'ensemble des parties.

· L'extension du champ de l'ordonnance pénale

Si le présent article propose d'étendre la possibilité pour le parquet de recourir à la procédure de l'ordonnance pénale en matière délictuelle, deux précisions sont toutefois apportées :

- d'une part, le procureur de la République ne pourrait recourir à cette procédure que lorsque les faits sont « simples et établis » (le droit actuel n'exige que des faits « établis ») et qu'il n'apparaît pas nécessaire, « compte tenu de la faible gravité des faits », de prononcer une peine d'emprisonnement ou une peine d'amende supérieure à 5.000 euros ;

- d'autre part, contrairement aux précédents projets gouvernementaux (cf. supra) et aux préconisations formulées dans le rapport de la commission présidée par M. Serge Guinchard, le champ de l'ordonnance pénale ne ferait pas l'objet d'une extension généralisée à l'ensemble des délits.

La liste des infractions susceptibles de donner lieu à une ordonnance pénale serait en revanche complétée. Seraient ainsi ajoutés :

- les délits de vol ou de recel commis en l'absence de circonstance aggravante ;

- le délit de filouterie ;

- les délits de détournement de gage ou d'objet saisi ;

- les délits de destructions, dégradations et détériorations d'un bien privé ou public visés aux articles 322-1 et 322-2 du code pénal (ce qui exclut la plupart des destructions, dégradations et détériorations commises avec une ou plusieurs circonstances aggravantes, qui sont quant à elles visées aux articles 322-3 et suivants du code pénal) ;

- le délit de fuite, lorsqu'il est commis à l'occasion de la conduite d'un véhicule ;

- les délits en matière de chèques et de cartes de paiement prévus par les articles L. 163-2 et L. 163-7 du code monétaire et financier ;

- enfin, les délits de port ou transport d'armes de sixième catégorie.

En l'état du droit, ces infractions relèvent d'ores et déjà de la compétence du juge unique statuant en matière correctionnelle (article 398-1 du code de procédure pénale).

Le recours à l'ordonnance pénale ne serait toutefois pas possible dans trois hypothèses :

- lorsque le prévenu était mineur au moment des faits ;

- lorsque la victime a fait citer directement le prévenu avant qu'ait été rendue l'ordonnance. En revanche, le recours à l'ordonnance pénale deviendrait possible lorsque la victime a formulé, au cours de l'enquête, une demande de dommages et intérêts ou de restitution (voir infra) ;

- enfin, lorsque le délit a été commis en même temps qu'un délit ou qu'une contravention pour lequel la procédure d'ordonnance pénale n'est pas prévue (par exemple, un délit de fuite accompagnant un délit d'homicide involontaire ou de blessures involontaires).

· Une limitation de l'amende susceptible d'être prononcée

D'ores et déjà, une ordonnance pénale ne peut donner lieu à une condamnation à une peine d'emprisonnement. Cet état du droit n'est pas remis en cause par le projet de loi. Votre commission se félicite en particulier que le Gouvernement n'ait pas retenu la préconisation formulée par le rapport de la commission Guinchard tendant à permettre le prononcé, par la voie de l'ordonnance pénale, de peines de prison avec sursis.

Au contraire, le 2° du présent article propose de limiter le montant maximal de l'amende susceptible d'être prononcée par ordonnance pénale, en instaurant un double plafond : le montant maximum de l'amende pouvant être prononcée serait de la moitié de celui de l'amende encourue, sans pouvoir excéder 5.000 euros.

Votre commission n'ignore pas qu'une telle limitation est de nature à réduire davantage l'incitation du prévenu à former opposition à l'ordonnance pénale - un jugement par le tribunal correctionnel étant susceptible de l'exposer, dans le cas où sa culpabilité serait reconnue, au risque de se voir condamné à une peine de prison avec ou sans sursis et/ou à une amende d'un montant supérieur au plafond précité.

Cette limitation permet toutefois de conforter le principe, posé au 1° du présent article, selon lequel le recours à l'ordonnance pénale ne peut être justifié que lorsque les faits sont de faible gravité.

En pratique, les montants d'amende prononcés par la voie de l'ordonnance pénale n'excèdent pas quelques centaines d'euros.

· Une extension aux procédures comportant une demande de dommages et intérêts

Reprenant une préconisation formulée par la commission présidée par le recteur Guinchard, le présent article propose d'ouvrir au parquet la possibilité de recourir à l'ordonnance pénale lorsque la victime a formulé au cours de l'enquête une demande de dommages et intérêts ou de restitution, tout en assortissant cette possibilité d'un certain nombre de garanties.

L'article 495 du code de procédure pénale préciserait tout d'abord que le recours à l'ordonnance pénale n'est pas possible si celui-ci risque de porter atteinte aux droits de la victime.

Répondant aux griefs formulés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2009-590 DC du 22 octobre 2009107(*), le présent article définit par ailleurs précisément la procédure applicable :

- un nouvel article 495-2-1 du code de procédure pénale ouvrirait expressément la possibilité, pour le président du tribunal, de statuer dans l'ordonnance pénale sur la demande de dommages et intérêts ou de restitution formulée par la victime qui s'est constituée partie civile au cours de l'enquête de police. Toutefois, en cas de contestation sur la propriété des objets dont la restitution est demandée ou en l'absence de motifs suffisants pour statuer, le président serait tenu de renvoyer le dossier au ministère public aux fins de saisir le tribunal sur les intérêts civils : la victime serait alors informée de son droit de faire citer l'auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel, lequel statuerait alors sur les seuls intérêts civils, au vu du dossier de la procédure versé au débat (3° du présent article) ;

- un nouvel article 495-3-1 préciserait que, lorsqu'il est statué sur les intérêts civils par ordonnance pénale, celle-ci devrait être également portée à la connaissance de la partie civile, soit par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, soit directement par le procureur de la République ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée. Celle-ci serait alors informée de son droit de former opposition aux dispositions civiles de l'ordonnance dans un délai de 45 jours - ce délai étant identique à celui reconnu à l'auteur des faits pour former opposition à l'ordonnance pénale (5°) ;

- le prévenu disposerait quant à lui du droit de former opposition aux seules dispositions civiles ou aux seules dispositions pénales de l'ordonnance pénale (4° du présent article) : dans ce cas, conformément à l'article 495-5, tel que modifié par le 7° du présent article, les dispositions de l'ordonnance pénale auxquelles il n'aurait pas été formé opposition acquerraient les effets d'un jugement passé en force de chose jugée. Inversement, l'ordonnance pénale statuant uniquement sur l'action publique n'aurait pas l'autorité de la chose jugée à l'égard de l'action civile en réparation des dommages causés par l'infraction ;

- en cas d'opposition formée par le prévenu sur les seules dispositions civiles ou par la partie civile, le tribunal correctionnel statuerait dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 464 du code de procédure pénale : tribunal composé du seul président siégeant à juge unique, présence du ministère public facultative (6° du présent article) ;

- enfin, un nouvel article 495-5-1 préciserait que lorsque la victime de l'infraction est identifiée mais qu'elle n'a pas pu se constituer partie civile ou que le président du tribunal n'a pas statué sur sa demande pour l'une des raisons évoquées plus haut, le procureur de la République serait tenu de l'informer de son droit de lui demander de citer l'auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel statuant dans les conditions précitées (juge unique, présence du ministère public facultative). Le tribunal statuerait alors sur les seuls intérêts civils au vu du dossier de la procédure qui est versé au débat.

6 - La position de votre commission : exclure du champ de l'ordonnance pénale les faits commis en état de récidive légale

Votre commission estime qu'ainsi définies, les dispositions de l'article 20 permettront aux parquets de traiter plus rapidement les affaires les plus simples et les moins graves, sans pour autant remettre en cause les droits de la victime d'obtenir réparation de son préjudice. A cet égard, elles semblent définir un équilibre satisfaisant entre l'exigence de célérité de la justice et les garanties essentielles reconnues aux personnes mises en cause, s'agissant d'infractions simples relativement peu susceptibles de donner lieu à des contestations.

Pour autant, si le recours à l'ordonnance pénale peut être justifié pour traiter certains contentieux simples et répétitifs, il peut également, comme l'ont observé plusieurs personnes entendues au cours des auditions, alimenter chez certains auteurs d'infractions, qui ne sont à aucun moment présentés devant un juge, le sentiment de ne pas avoir été réellement condamnés par l'institution judiciaire - comme paraît en attester le taux d'exécution relativement médiocre des peines prononcées108(*).

Pour cette raison, dans un souci de pédagogie de la réponse pénale et afin de mieux prévenir la récidive, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à exclure du champ de l'ordonnance pénale les faits commis en état de récidive légale.

Cet amendement procède par ailleurs à une coordination avec la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

Enfin, il tend à abroger les articles 495-6-1 et 495-6-2 du code de procédure pénale - les dispositions du premier étant reprises au 1° du présent article et le second ne faisant manifestement référence à aucune incrimination de nature délictuelle109(*).

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement du Gouvernement tendant à compléter la liste des délits susceptibles de donner lieu à une ordonnance pénale par le nouveau délit de vente à la sauvette, créé par la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011110(*). La vente à la sauvette étant une infraction relativement simple à établir, votre commission a estimé que son inclusion dans le champ des infractions pouvant donner lieu à une ordonnance pénale délictuelle ne paraissait pas soulever de difficultés.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. 180-1 [nouveau] et art. 495-7 du code de procédure pénale) Extension du champ de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

Le présent article tend à étendre le champ de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

1 - Une procédure rapide de jugement qui a montré son intérêt

La procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, permet au procureur de la République de proposer à une personne qui reconnaît avoir commis un délit, une peine qui, en cas d'accord de l'intéressé, pourra être homologuée par le président du tribunal.

Ainsi, en application des articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale, le procureur de la République peut proposer à une personne qui reconnaît avoir commis un délit puni à titre principal d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans d'exécuter une ou plusieurs des peines encourues. Si l'intéressé accepte, il est aussitôt présenté devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui, lequel entend la personne et son avocat, vérifie la réalité des faits et leur qualification juridique et décide, ou non, d'homologuer les peines proposées par le procureur de la République. Lorsque le procureur a proposé une peine d'emprisonnement, sa durée ne peut être supérieure à un an ni excéder la moitié de la peine d'emprisonnement encourue. La procédure n'est ni applicable aux mineurs, ni aux délits de presse, d'homicides involontaires, aux délits politiques ou aux délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale.

Le rapport d'information précité de votre commission des lois consacré aux procédures rapides de traitement des affaires pénales111(*) constatait, un an après l'adoption de cette nouvelle procédure, que « la mise en oeuvre de la CRPC [semblait] avoir démenti les appréhensions initiales qu'elle avait suscitées. Elle ouvre la perspective d'un traitement différent de l'infraction pénale, inscrit davantage dans une logique de dialogue et de compréhension de la sanction ».

D'après les informations communiquées par le ministère de la justice, le nombre d'affaires traitées en CRPC a atteint 23.035 en 2005, 51.655 en 2007 et 56.339 en 2009, avec, à chaque fois, un taux d'homologation approchant les 88%.

Le quantum moyen d'emprisonnement ferme en tout ou partie prononcé par la voie de cette procédure était de 3,5 mois. Le montant moyen de l'amende ferme en tout ou partie était quant à lui de 489 euros (données provisoires pour l'année 2009).

A l'heure actuelle, près des deux tiers des procédures faisant l'objet d'une CRPC sont relatives à la circulation routière (conduites sous l'empire d'un état alcoolique, conduite sans permis et sans assurance, etc.). 10% d'entre elles sont relatives à des faits de vol ou de recel, 7% à de faits de violences, 7% à des escroqueries et des délits relevant de la délinquance économique et financière, et 5% à des affaires de stupéfiants.

Source : casier judiciaire national

2 - Les préconisations formulées par la commission présidée par le recteur Guinchard

Constatant que cette procédure était très appréciée par l'ensemble des intervenants judiciaires, aussi bien les magistrats que les avocats, la commission présidée par M. Serge Guinchard a préconisé d'étendre le champ d'application de la CRPC à l'ensemble des délits, tout en maintenant les exceptions existantes (délits commis par des mineurs, délits de presse, délits d'homicides involontaires, délits politiques ou délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale).

Pour cette commission, « sur un plan constitutionnel, cette extension ne poserait, a priori, pas de difficulté. Dans sa décision du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel n'avait pas conditionné la constitutionnalité de la CRPC à sa limitation aux délits punis d'une peine maximum de cinq ans.

Sur un plan pratique, l'exclusion des délits punis de plus de cinq ans d'emprisonnement de cette procédure prive le ministère public d'une voie de poursuite qui pourrait s'avérer appropriée pour certaines infractions. La CRPC ne peut, par exemple, être utilisée pour les infractions de trafic de stupéfiants. Ainsi, en cas de détention ou de transport d'une petite quantité de stupéfiant, aucune qualification adaptée ne permet de recourir à cette procédure alors même que le prévenu reconnaît sa culpabilité et que la peine envisagée tiendra évidemment compte de la quantité modérée de stupéfiants transportés. En ce qui concerne la poursuite de délits aggravés par plusieurs circonstances tels que le vol ou l'abus de confiance, les parquets sont contraints de disqualifier les faits en cas de poursuite par voie de CRPC. Enfin, certains délits tels que la falsification ou la contrefaçon de chèque sont également exclus de ce mode de poursuite compte tenu de la peine encourue, sept ans, ce qui est fortement regrettable.

Or, à partir du moment où les peines pouvant être prononcées sont strictement prévues par la loi et ne peuvent excéder un an d'emprisonnement, il n'apparaît pas pertinent à la commission d'interdire le recours à la procédure de CRPC pour des délits punis de plus de cinq ans d'emprisonnement. En effet, soit les faits justifient une peine importante et en tout état de cause le ministère public devra choisir un autre mode de poursuite, soit les faits permettent une peine pouvant être prononcée dans le cadre de la CRPC et, compte tenu des garanties présentées par cette procédure, il n'y a pas lieu d'en écarter l'application »112(*).

3 - L'article 21 du projet de loi : une extension du champ de la CRPC

Suivant ces préconisations, l'article 21 du projet de loi propose d'étendre le champ de la CRPC à l'ensemble des délits, à l'exception des délits commis par des mineurs, des délits de presse, des délits d'homicide involontaires, des délits politiques113(*) ainsi que des délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale.

4 - La position de votre commission : exclure certaines atteintes aux personnes les plus graves et permettre le recours à la CRPC après une instruction

Votre commission a apporté deux modifications importantes au présent article :

- d'une part, sur proposition de son rapporteur, elle a exclu du champ des délits pouvant donner lieu à une CRPC certaines atteintes aux personnes les plus graves ;

- d'autre part, sur proposition du Gouvernement, elle a autorisé le recours à cette procédure après une instruction, lorsque les faits reprochés à la personne mise en examen constituent un délit.

· L'exclusion des atteintes aux personnes les plus graves

Les auditions réalisées par votre rapporteur lui ont donné le sentiment qu'en dépit des appréhensions initialement suscitées par cette procédure, celle-ci bénéficiait aujourd'hui d'une véritable acceptation de la part de l'ensemble des acteurs de la chaîne pénale. Elle offre au parquet un outil intéressant de règlement rapide d'affaires dans lesquelles l'auteur des faits reconnaît sa responsabilité et accepte les peines proposées. Elle est par ailleurs entourée de garanties, puisque l'intéressé est nécessairement assisté d'un avocat, qu'il peut disposer d'un délai de dix jours de réflexion pour décider s'il accepte ou refuse la ou les peines proposées par le parquet, et qu'en tout état de cause, celles-ci doivent être homologuées par un magistrat du siège qui entend la personne et vérifie la réalité des faits et leur qualification juridique.

Dans le rapport précité, la mission d'information de votre commission des lois sur les procédures accélérées de jugement observait qu' « au regard des autres modes de poursuite, la CRPC présente un triple avantage. En premier lieu, elle a permis de redonner au débat sur la peine une place parfois négligée dans l'audience correctionnelle classique. Le déplacement du débat de la culpabilité vers la sanction permet de mieux adapter celle-ci aux circonstances de l'infraction et à la personnalité du délinquant. Tel est le deuxième atout de cette procédure : une plus grande individualisation de la peine. [...] L'infléchissement de la position initiale du barreau s'explique [...] par la possibilité offerte par la CRPC d'éviter l'opprobre d'un procès en correctionnelle et la publicité qui s'y rattache, en particulier dans les ressorts les moins importants. En effet, même si l'audience d'homologation est publique, elle présente en principe une grande brièveté et partant, paraît moins stigmatisante en particulier pour les primo-délinquants. [...] Enfin, la CRPC permet une exécution de la peine dans de bonnes conditions : d'une part la sanction est acceptée, d'autre part, elle est, en principe, immédiatement exécutée »114(*).

Au regard de l'expérience acquise, il paraît aujourd'hui justifié, comme le propose le projet de loi, d'étendre la possibilité de recourir à cette procédure pour l'ensemble des infractions de nature délictuelle.

Il est toutefois apparu à votre commission que certaines infractions particulièrement graves, telles que les agressions sexuelles aggravées ou les violences habituelles commises au sein du couple ou à l'encontre d'un mineur par exemple, ne devraient pas pouvoir faire l'objet d'une CRPC.

Sans doute cette procédure préserve-t-elle les droits de la victime : l'article 495-13 du code de procédure pénale prévoit que lorsque celle-ci est identifiée, elle est informée sans délai de cette procédure et est invitée à comparaître en même temps que l'auteur des faits au cours de l'audience d'homologation, accompagnée le cas échéant de son avocat, afin de se constituer partie civile et de demander réparation de son préjudice. Si la victime n'a pu exercer ce droit, le procureur de la République doit l'informer de son droit de faire citer l'auteur des faits à une audience du tribunal correctionnel qui statuera sur les seuls intérêts civils.

Toutefois, comme l'observait le rapport d'information précité de votre commission, l'audience d'homologation est souvent très brève. Or, certaines infractions particulièrement graves justifient, au regard notamment du préjudice subi par la victime, de donner lieu à une audience au cours de laquelle l'ensemble des faits seront examinés par la juridiction.

Pour cette raison, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à exclure du champ de la CRPC les violences volontaires et involontaires contre les personnes, les menaces et les agressions sexuelles aggravées (notamment celles à caractère incestueux) prévues aux articles 222-9 à 222-31-2 du code pénal dès lors que ces délits sont punis d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans.

· Possibilité de recourir à la CRPC après une instruction

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement du Gouvernement tendant à ouvrir la possibilité de recourir à la CRPC après une instruction, lorsque les faits reprochés à la personne mise en examen constituent un délit.

A l'heure actuelle, la procédure de CRPC ne peut être mise en oeuvre qu'à l'initiative du procureur de la République, dans le cadre d'une enquête préliminaire ou dans le cadre d'une enquête de flagrance.

Aux termes d'un nouvel article 180-1 du code de procédure pénale, cette procédure pourrait également être mise en oeuvre à l'initiative du juge d'instruction, lorsque les faits reprochés au mis en examen constituent un délit (pour des faits d'escroquerie ou de délits en matière de stupéfiants par exemple).

Cette possibilité serait assortie d'un certain nombre de garanties :

- tout d'abord, le juge d'instruction ne pourrait renvoyer l'affaire au parquet afin qu'il mette en oeuvre une CRPC qu'à la demande ou avec l'accord de l'ensemble des parties, une fois que la personne mise en examen a reconnu les faits et accepté la qualification pénale retenue : la procédure ne pourrait donc pas être mise en oeuvre sans l'accord de la partie civile ;

- une fois l'affaire renvoyée au parquet, ce dernier ne disposerait pas de l'opportunité des poursuites, puisqu'en l'absence de procédure de CRPC dans un délai de trois mois (un mois si la personne est détenue), le prévenu serait automatiquement renvoyé devant le tribunal correctionnel ;

- enfin, cette procédure ne serait naturellement possible que pour les délits susceptibles de faire l'objet d'une CRPC : conformément à la position adoptée par votre commission sur proposition de votre rapporteur (cf. supra), le juge d'instruction ne pourrait pas initier sa mise en oeuvre dans des affaires portant sur les atteintes aux personnes les plus graves (violences conjugales, agressions sexuelles aggravées, etc.).

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22 (art. 529 du code de procédure pénale) Forfaitisation des contraventions de cinquième catégorie

Le présent article propose de permettre d'appliquer le mécanisme de la forfaitisation aux contraventions de cinquième catégorie.

1 - Un dispositif aujourd'hui réservé aux contraventions des quatre premières classes

a) Les spécificités des contraventions de la cinquième catégorie

En l'état du droit, les contraventions sont réparties en cinq catégories auxquelles correspond un montant d'amende maximal :

- 38 euros pour les contraventions de la première classe ;

- 150 euros pour les contraventions de la seconde classe ;

- 450 euros pour les contraventions de la troisième classe ;

- 750 euros pour les contraventions de la quatrième classe ;

- 1.500 euros pour les contraventions de la cinquième classe.

Le régime des contraventions de la cinquième catégorie se distingue toutefois nettement de celui des quatre premières. Certes, depuis la réforme du code pénal, les contraventions relevant de la cinquième catégorie ne peuvent plus être sanctionnées de peines d'emprisonnement. Néanmoins :

- le mécanisme des peines alternatives leur est applicable, le nombre de peines complémentaires pouvant les sanctionner étant en outre plus important que pour les contraventions des quatre premières classes ;

- la règle du doublement des peines encourues en cas de récidive leur est applicable ;

- les condamnations prononcées pour contravention de la cinquième classe peuvent être assorties du sursis ;

- à l'audience du tribunal de police, le ministère public est représenté par le procureur de la République et non par l'officier du ministère public ;

- l'appel est toujours possible, quelle que soit la peine prononcée ;

- s'agissant des mineurs, le jugement des contraventions de la cinquième classe relève, comme les délits, des juridictions pour enfants ;

- enfin, la procédure simplifiée de l'amende forfaitaire n'est pas applicable.

Le présent article propose de revenir sur ce dernier point.

b) Le mécanisme de l'amende forfaitaire

La procédure simplifiée de l'amende forfaitaire a été instaurée par une loi du 6 juillet 1966 puis sensiblement transformée par la loi du 30 décembre 1985 relative à la simplification des procédures et à l'exécution des décisions pénales.

En l'état du droit, pour un certain nombre de contraventions désignées par décret en Conseil d'Etat (articles R. 48-1 du code de procédure pénale et suivants), le montant de l'amende infligée au contrevenant est déterminé de manière forfaitaire par voie réglementaire, et non par le juge de police au regard des circonstances de l'espèce.

Aux termes des articles 529 et suivants du code de procédure pénale, le montant de l'amende forfaitaire peut être acquitté soit entre les mains de l'agent verbalisateur au moment de la constatation de l'infraction, soit auprès du service indiqué dans l'avis de contravention dans un délai de quarante-cinq jours.

A défaut de paiement ou de requête en exonération présentée dans ce délai, l'amende forfaitaire est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public.

Le contrevenant dispose d'un recours devant le tribunal de police. Toutefois, l'article 530-1 du code de procédure pénale dispose qu'en cas de condamnation, « l'amende prononcée par le tribunal ne peut être inférieure au montant de l'amende forfaitaire ».

La procédure de l'amende forfaitaire est par ailleurs exclusive de l'application des règles de la récidive.

La Cour de cassation a jugé cette procédure compatible avec le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme115(*).

Il convient enfin de relever que la procédure forfaitaire constitue une simple option et qu'elle n'interdit pas au ministère public d'exercer l'action publique dans les conditions de droit commun.

2 - Les préconisations formulées par la commission présidée par M. Serge Guinchard

Constatant que la procédure de l'amende forfaitaire est une procédure simple et efficace, particulièrement adaptée à des contentieux de masse sans grande complexité, la commission présidée par le recteur Guinchard a préconisé son extension à certaines contraventions de cinquième catégorie.

Ainsi, « la commission a considéré que l'exclusion des contraventions de la cinquième classe de cette procédure ne se justifiait plus. En effet, cette procédure a été limitée historiquement aux contraventions des quatre premières classes car les cinquièmes classes étaient punies de peine d'emprisonnement, ce qui n'est plus le cas depuis la réforme du Code pénal.

La commission a donc cherché à dégager les principes susceptibles de régir la répartition entre les contraventions pouvant être forfaitisées et les autres. Trois idées directrices sont apparues :

Premièrement, la procédure d'amende forfaitaire n'est pas adaptée aux contraventions pouvant comporter des victimes puisque celles-ci sont exclues par principe de cette procédure.

Deuxièmement, les contraventions comportant des éléments constitutifs difficiles à caractériser ne doivent pas non plus être forfaitisées. Ces contraventions nécessitent la rédaction de procès-verbaux précis, et non d'un simple timbre-amende, permettant de mettre en évidence la matérialité de l'infraction en cas de poursuite devant le tribunal. La forfaitisation suppose également des incriminations simples afin d'encadrer les pouvoirs des agents de constatation, qui pourront eux-mêmes sanctionner les contrevenants, et afin de réduire au maximum le nombre de recours.

Troisièmement, la commission a considéré que la procédure forfaitaire n'était pas opportune pour certaines infractions symboliques telles que l'intrusion dans un établissement scolaire ou l'atteinte volontaire à la vie d'un animal. Il n'est pas possible de prévoir un « forfait » pour ces infractions pour lesquelles la tenue d'une audience paraît plus appropriée.

Enfin, il est apparu nécessaire de tenir compte de la particularité des contraventions de cinquième classe devenant délictuelles en cas de récidive. En effet, la forfaitisation ne permet pas de prendre en compte la récidive. Si cette procédure demeure bien évidemment une simple possibilité et peut être écartée par le ministère public en cas de récidive, la commission a préféré exclure la forfaitisation lorsque la récidive entraîne un changement de nature de l'infraction »116(*).

Le rapport de la commission Guinchard préconise ainsi par exemple la forfaitisation des contraventions suivantes :

- en droit pénal général : tapage nocturne ou abandon d'épave de véhicule. En revanche, la commission a écarté l'idée de forfaitiser des infractions complexes, telles que l'atteinte à l'état-civil des personnes ou les violences ayant entraîné une ITT inférieure à huit jours par exemple ;

- en matière routière : ensemble des contraventions de cinquième catégorie, à l'exception des excès de vitesse d'au moins 50 km/h, qui constituent un délit en cas de récidive, et des incitations par l'employeur ou le donneur d'ordre à la commission d'infractions au code de la route ou au non-respect des dispositions réglementaires sur les temps de conduite ;

- en matière de coordination des transports : contraventions de la cinquième classe en matière de temps de conduite et de repos des transporteurs routiers, d'activité de transporteur et de transport de matières dangereuses ;

- en droit de l'environnement : infractions relatives à l'eau, à la protection des espaces naturels (parcs nationaux et réserves naturelles), à la protection de la faune et de la flore sauvages et la pêche en eau douce. En matière maritime, contraventions de cinquième classe dans le domaine de la navigation intérieure, de la police en mer et de la pêche. En revanche, la commission a considéré que l'extension de la forfaitisation n'était pas opportune pour les infractions de chasse compte tenu du contexte particulier qui entoure les opérations de police en cette matière.

3 - Une extension du champ de la procédure de l'amende forfaitaire aux contraventions de la cinquième catégorie

Suivant ces préconisations, l'article 22 du projet de loi propose de modifier l'article 529 du code de procédure pénale afin de permettre au pouvoir réglementaire d'avoir recours au mécanisme de la forfaitisation pour certaines contraventions de cinquième classe - la liste de ces dernières devant être définie par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission approuve ces dispositions qui permettront de poursuivre de façon plus efficace certaines infractions simples.

Toutefois, dans la mesure où l'utilisation de la procédure de l'amende forfaitaire fait échec à l'application des règles de la récidive, votre commission, dans un souci de cohérence du droit pénal, a adopté un amendement de son rapporteur tendant à exclure expressément de cette procédure les contraventions de cinquième catégorie qui deviennent un délit lorsque les faits sont commis en état de récidive légale.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau) (art. L. 141-2 du code de la consommation ; art. L. 310-6-1 [nouveau] du code de commerce) Extension du champ de la transaction pénale en matière d'infractions au code de la consommation et au code de commerce

Le présent article, inséré par votre commission à l'initiative du Gouvernement, tend à étendre les possibilités ouvertes à l'autorité administrative de recourir à la transaction pénale en matière d'infractions au code de la consommation et au code de commerce.

En l'état du droit, la transaction pénale est une procédure permettant à l'autorité administrative habilitée à engager des poursuites dans un certain domaine de proposer au contrevenant le paiement d'une amende ainsi que, le cas échéant, un certain nombre d'obligations supplémentaires (remise des lieux en l'état, etc.) en l'échange de l'abandon des poursuites. Le paiement ou l'exécution de ces obligations dans le délai imparti a pour effet d'éteindre l'action publique. La mise en oeuvre d'une procédure de transaction pénale « suppose l'accord libre et non équivoque, avec l'assistance éventuelle d'un avocat, de l'auteur des faits » (Conseil constitutionnel, décision n°2006-535 DC du 30 mars 2006) et requiert la plupart du temps l'accord préalable du ministère public.

A l'heure actuelle, plusieurs autorités administratives disposent de la possibilité de recourir à la procédure de transaction pénale pour les infractions relevant de leur champ de compétences : tel est notamment le cas pour la HALDE ou les maires, mais également, de façon plus ciblée, pour l'autorité compétente en matière d'aviation civile, pour l'administration des Eaux et Forêts, pour l'autorité compétente en matière de protection de l'eau, du milieu aquatique et de la pêche en eau douce, ou encore pour la DGCCRF pour certaines infractions.

Le présent article vise à permettre à cette dernière administration de recourir plus largement à la procédure de transaction pénale s'agissant :

- d'une part, des délits non punis d'une peine d'emprisonnement prévus par les livres I et III du code de la consommation (infractions relatives à l'information des consommateurs et à la formation des contrats d'une part, à l'endettement d'autre part) ;

- d'autre part, des infractions relatives aux dispositions du code de commerce portant sur les liquidations, les ventes au déballage, les soldes et les ventes en magasins d'usine.

A l'appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que, dans ces domaines, le recours à la transaction pénale permettait d'apporter une solution définitive au conflit pénal dans un délai rapide, tout en appliquant des sanctions dissuasives pour l'auteur des faits mais aussi plus efficaces que certaines amendements pénales dont le taux de recouvrement demeure faible. Cette procédure permettrait également d'éviter, pour des infractions dont la gravité ne le mérite pas, le passage devant des juridictions pénales souvent encombrées.

Votre commission a approuvé ces dispositions qui devraient contribuer à accroître l'efficacité de l'action de la DGCCRF, sous le contrôle du parquet qui demeurera tenu en tout état de cause de donner son accord au recours à la transaction.

Votre commission a adopté l'article 22 bis ainsi rédigé.

Article 22 ter (nouveau) (art. 529-10 du code de procédure pénale ; art. L. 121-2 et L. 121-3 du code de la route) Clarification des règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l'acquéreur d'un véhicule d'occasion

Le présent article, inséré par votre commission sur proposition du Gouvernement, vise à clarifier les règles applicables en matière de responsabilité pénale du vendeur et de l'acquéreur d'un véhicule d'occasion, lorsque ce dernier n'a pas encore procédé au changement du certificat d'immatriculation.

Il vise à répondre à une difficulté pratique : lorsque l'acquéreur d'une voiture d'occasion commet une infraction au code de la route constatée par un radar automatisé alors même qu'il n'a pas encore procédé au changement du certificat d'immatriculation, le procès-verbal d'infraction est adressé au précédent propriétaire du véhicule, qui est alors obligé de consigner l'amende forfaitaire pour pouvoir contester les faits devant le juge, conformément aux règles posées par l'article 529-10 du code de procédure pénale.

Le présent article apporte donc une clarification des règles applicables en pareille hypothèse, en prévoyant que, lorsque le véhicule a été cédé, la responsabilité pèse sur l'acquéreur du véhicule. Corrélativement, la requête en exonération ou la réclamation serait recevable lorsqu'elle est accompagnée des copies de la déclaration de cession du véhicule et de son accusé d'enregistrement dans le système d'immatriculation des véhicules.

Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé.

Article 22 quater (nouveau) (art. L. 3355-9 et L. 3512-5 [nouveau] du code de la santé publique) Possibilité de recours à la transaction pénale en matière de lutte contre le tabagisme et contre l'alcoolisme

Le présent article, inséré par votre commission sur proposition du Gouvernement, vise à permettre à l'autorité administrative d'avoir recours à la transaction pénale pour le traitement des infractions en matière de lutte contre le tabagisme et contre l'alcoolisme.

La transaction pénale est une procédure permettant à l'autorité administrative habilitée à engager des poursuites dans un certain domaine de proposer au contrevenant le paiement d'une amende ainsi que, le cas échéant, un certain nombre d'obligations supplémentaires (remise des lieux en l'état, etc.) en l'échange de l'abandon des poursuites (voir supra commentaire de l'article 22 ter).

A l'appui de son amendement, le Gouvernement a fait valoir que le recours à la transaction pénale en matière de lutte contre le tabagisme et de lutte contre l'alcoolisme permettra de traiter plus rapidement et de façon plus dissuasive ces infractions, alors qu'à l'heure actuelle les délais de jugement sont longs et le taux de recouvrement des amendes médiocre.

Le recours à cette procédure serait encadré : l'accord préalable du procureur de la République serait obligatoire. L'autorité administrative pourrait imposer au contrevenant une amende transactionnelle d'un montant ne pouvant excéder le tiers du montant de l'amende encourue ainsi que, le cas échéant, diverses obligations tendant à faire cesser l'infraction, à éviter son renouvellement, à réparer le dommage ou à remettre en conformité les lieux.

Votre commission a approuvé ces dispositions qui permettront d'accroître l'efficacité de l'action des pouvoirs publics en ces domaines.

Votre commission a adopté l'article 22 quater ainsi rédigé.

CHAPITRE IX AMÉNAGEMENT DES COMPÉTENCES JURIDICTIONNELLES EN MATIÈRE MILITAIRE

Article 23 (art. 697-1, 697-4 et 697-5 nouveaux et art. 698 du code de procédure pénale ; art. L. 1, L. 2, chapitre Ier du titre Ier du Livre Ier, art. 111-1 à L. 111-17, sections IV à VII du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier, art. L. 111-18, art. L. 211-8, L. 211-10, L. 211-12, L. 211-24-1 nouveau, art. L. 121-7, L. 121-8, L. 211-11, L. 211-14, L. 211-15, L. 211-17, L. 211-3, L. 211-4, L. 211-7, L. 211-10, L. 211-24, L. 221-2, L. 221-4, L. 231-1, L. 221-1, L. 241-1, L. 233-1, L. 261-1, L. 262-1, L. 262-2, L. 265-1, L. 265-3, L. 266-1, L. 262-1, L. 262-2, L. 265-1, L. 265-3, L. 266-1, L. 267-1, L. 268-1 et L. 271-1 du code de justice militaire) Suppression du tribunal aux armées de Paris et reconnaissance d'une compétence au pôle spécialisé en matière militaire du tribunal de grande instance de Paris pour les infractions commises par ou à l'encontre des militaires en temps de paix et hors du territoire de la République

Cette disposition a fait l'objet, par délégation, d'un examen au fond par la commission des affaires étrangères.

Votre commission a adopté un amendement du Gouvernement complétant l'article 706-16 du code de procédure pénale, afin d'étendre la compétence du pôle spécialisé en matière de terrorisme aux actes de terrorisme commis en dehors du territoire national par ou à l'encontre des forces armées françaises.

Article 23 bis (nouveau) (art. 697-2 nouveau du code de procédure pénale) Clarification des règles de compétence pour les infractions commises à bord des navires et des aéronefs militaires

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, a fait l'objet d'un examen par délégation de cette commission.

Article 23 ter (nouveau) (art. 698-1 du code de procédure pénale) Avis du ministre de la défense en cas de poursuites pénales à l'encontre d'un militaire à la suite d'une plainte contre personne non dénommée ou d'un réquisitoire supplétif

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, a fait l'objet d'un examen par délégation de cette commission.

Article 24 (art. L. 311-7, L. 311-8 et L. 311-1 du code de justice militaire) Suppression du caractère automatique de la perte de grade pour le militaire faisant l'objet d'une condamnation pénale et suppression de la substitution de la peine d'emprisonnement à une peine d'amende

Cette disposition a fait l'objet, par délégation, d'un examen au fond par la commission des affaires étrangères.

Article 24 bis (nouveau) (art. L. 321-2, art. L. 321-3, art. L. 321-4, art. L. 321-5, L. 321-6, L. 321-7, L. 321-8, L. 321-9 et L. 321-10 du code de justice militaire) Clarification et harmonisation de la définition de la désertion sur le territoire national et à l'étranger

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, a fait l'objet d'un examen par délégation de cette commission.

CHAPITRE X DISPOSITIONS DIVERSES

Article 25 Habilitation du Gouvernement à actualiser par ordonnance les dispositions législatives relatives au droit pénal et disciplinaire de la marine marchande

Le présent article tend à habiliter le Gouvernement à actualiser par ordonnance les dispositions législatives relatives au droit pénal et disciplinaire de la marine marchande.

A l'appui de cette demande d'habilitation, le Gouvernement fait notamment valoir que l'actuel code disciplinaire et pénal de la marine marchande (CDPMM), institué par une loi du 17 décembre 1926, doit être largement révisé, afin notamment d'assurer sa conformité à la Convention européenne des droits de l'homme.

En l'état, ce code instaure en effet un « système pénal maritime » autonome vis-à-vis du système judiciaire, régi par l'administration des affaires maritimes, ce qui est source de conflits de compétence et d'incertitudes quant à la détermination de l'autorité en charge des poursuites et de la juridiction compétente (tribunal maritime commercial ou juridictions de droit commun), du fait des recoupements du champ de certaines infractions prévues à la fois par le code pénal et par le code disciplinaire et pénal de la marine marchande.

La procédure applicable doit également être revue : confusion des phases d'enquête et d'instruction assurées par l'administration des affaires maritimes, absence de parquet à l'audience pour certaines infractions délictuelles, présence de fonctionnaires en activité en tant qu'assesseurs au sein du tribunal maritime commercial, etc. En outre, l'absence de procédure d'appel ne laisse pas d'autre possibilité de recours que le pourvoi en cassation117(*).

Aux termes de l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le projet d'ordonnance apporterait en particulier à cet effet :

- une définition unifiée et transversale de la notion d'infraction maritime, autonome vis-à-vis de tout texte support particulier, précisant son champ d'application et les conséquences qui s'y attachent en termes de procédure et de compétence juridictionnelle, afin de prévenir tous risques de conflits de compétence entre tribunaux maritimes (nouvelle appellation des tribunaux maritimes commerciaux) et juridictions de droit commun ;

- l'application de principe des règles générales du code de procédure pénale à la recherche, à la poursuite et au jugement des infractions maritimes, au lieu et place du mélange fait actuellement entre le CPP et les règles de procédure particulières instituées par le CDPMM et ses textes d'application ;

- l'harmonisation des critères de compétence territoriale relatifs à l'enquête, la poursuite et l'instruction des infractions maritimes et des infractions (autres que maritimes) commises à bord des navires ;

- une mise à jour et une harmonisation de la liste des agents habilités à constater les infractions maritimes définies au CDPMM (notamment par l'ajout des agents de police judiciaire) et par le code pénal, de nature à éviter que la qualification des faits et le texte répressif des infractions constatées (code pénal ou CDPMM) ne soit illogiquement déterminés par le statut de l'agent verbalisateur comme c'est le cas aujourd'hui ;

- l'instauration de procédures de coopération entre l'administration des affaires maritimes et les parquets pour la mise en oeuvre conjointement de l'action publique à l'encontre des infractions maritimes, au lieu du système actuel plaçant ces deux autorités en situation de concurrence et de conflit, au regard notamment de la qualification des faits (au titre du CDPMM ou du code pénal) ou en cas de connexité d'infractions (infractions maritime et de droit commun) ;

- l'instruction des infractions maritimes par la juridiction d'instruction de droit commun et non plus selon la procédure particulière conduite par l'administration des affaires maritimes ;

- la compétence exclusive du tribunal maritime, élargie à toutes les infractions maritimes selon la définition retenue, à l'exception des contraventions, lesquelles dans un souci de proximité, relèveraient désormais des tribunaux de police ;

- possibilité également de prononcer certaines peines complémentaires (retrait de prérogatives attachées aux brevets par exemple) requérant aujourd'hui l'ouverture d'une procédure de sanctions administratives distincte ;

- alignement sur des procédures utilisées en matière de pollution ou de pêche, et qui ont démontré leur efficacité, des règles de mise en jeu de la responsabilité pénale des donneurs d'ordre sur celles existant en matière de rejets illicites en mer prévues par le code de l'environnement, ou de la procédure d'immobilisation des navires contrevenants sur celles applicables en matière d'infractions à la réglementation des pêches maritimes ;

- enfin, harmonisation de l'applicabilité des dispositions du CDPMM dans les différentes collectivités d'outre-mer.

Au regard de l'importance des enjeux ainsi soulevés, le Gouvernement a toutefois souhaité anticiper l'adoption du présent projet de loi en introduisant dans la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, actuellement examinée en deuxième lecture par le Sénat, une demande d'habilitation portant le même objet.

Dans un souci de cohérence du travail parlementaire, afin d'éviter que des dispositions d'objet similaire ne figurent dans divers textes examinés selon des calendriers différents par les deux assemblées, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer le présent article 25.

Votre commission a supprimé l'article 25.

Article 25 bis (nouveau) (art. 2-15 du code de procédure pénale) Réparation des frais exposés par les associations et fédérations d'associations de victimes d'accidents collectifs

Cet article additionnel, issu d'un amendement du Gouvernement, assure une meilleure prise en compte de l'action des associations et fédérations d'associations de défense des victimes d'accidents collectifs par la justice.

En effet, l'article 2-15 du code de procédure pénale prévoit que des associations ou fédérations d'associations ayant pour objet statutaire la défense des victimes d'accidents collectifs peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne un tel accident.

Or, dans une décision du 3 juin 2009, la Cour de cassation semble dénier à ces associations ou fédérations la possibilité d'obtenir des dommages et intérêts en réparation des dommages indirects qu'elles ont subis118(*). Ces associations et fédérations pourraient donc seulement prétendre à une demande de dommages et intérêts au titre de l'article 475-1 du code de procédure pénale119(*).

Se trouve ainsi mise en cause la possibilité, pour ces associations et fédérations, d'obtenir une réparation des frais qu'elles ont exposés. M. Stéphane Gicquel, secrétaire général de la Fédération nationale des victimes d'accidents collectifs (FENVAC) a expliqué que, compte tenu des dépenses importantes que suppose le suivi de telles procédures pour cette fédération, la décision de la Cour de cassation remettait en cause la poursuite de ses actions.

Aussi l'article additionnel adopté par votre commission complète-t-il l'article 2-15 du code de procédure pénale, afin de préciser que les associations et fédérations d'associations de défense des victimes d'accidents collectifs peuvent demander réparation des frais exposés en lien avec l'accident et qui sont la conséquence directe ou indirecte de l'infraction pour laquelle elles ont exercé les droits reconnus à la partie civile.

Tel est l'objet de l'article 25 bis inséré par votre commission.

Article 25 ter (nouveau) (art. 56 et 97 du code de procédure pénale) Simplification des règles de gestion des fonds saisis dans le cadre de procédures pénales

Le présent article, inséré par votre commission sur proposition du Gouvernement, vise à compléter les dispositions introduites par la loi n°2010-768 du 9 juillet 2010 sur les saisies et confiscations en matière pénale, en permettant aux enquêteurs de déposer les fonds saisis dans le cadre d'une procédure pénale dans un établissement bancaire autre que la Banque de France ou la Caisse des dépôts et consignations.

La loi du 9 juillet 2010 précitée a créé une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, qui est désormais chargée de gérer les biens saisis dans le cadre de procédures pénales.

En l'état du droit, lorsque la saisie porte sur des espèces, des lingots, des effets ou des valeurs, le procureur de la République ou le juge d'instruction peut autoriser l'enquêteur à les déposer sur un compte ouvert à la Banque de France ou à la Caisse des dépôts et consignations.

Le présent article vise à permettre aux enquêteurs de déposer ces fonds sur un compte ouvert par l'Agence de gestion auprès d'un établissement bancaire autre que la Banque de France ou de la Caisse des dépôts et consignations, afin de bénéficier du réseau d'établissements de ce dernier et éviter ainsi des problèmes de stockage des fonds, qui soulèvent également des problèmes de sécurité.

Les dispositions introduites par cet article ne posent aucune difficulté en termes de confidentialité des procédures, puisque les fonds seraient versés sur le compte de l'Agence sans aucune référence à la procédure pénale à laquelle ils se rattachent.

Votre commission a approuvé cet article qui lui paraissait apporter une simplification intéressante.

Votre commission a adopté l'article 25 ter ainsi rédigé.

Article 25 quater (art. 475-1 du code de procédure pénale) Possibilité pour le tribunal correctionnel d'accorder à la partie civile une somme au titre des frais non payés par l'Etat

Cet article additionnel, issu d'un amendement du Gouvernement, répond à une difficulté soulevée par la Cour de cassation dans son rapport pour 2009.

En effet, aux termes de l'article 470-1 du code de procédure pénale, lorsque le tribunal correctionnel, saisi par le ministère public ou sur renvoi d'une juridiction d'instruction, prononce une relaxe pour une infraction non intentionnelle, il reste compétent pour accorder, à la demande de la partie civile ou de son assureur, une réparation des dommages subis. Ainsi, la partie civile n'a pas à engager une instance devant le juge civil.

Cependant, l'article 470-1 du code de procédure pénale ne permet pas à la juridiction de condamner la personne responsable à payer à la partie civile une somme au titre des frais qu'elle a exposés et qui n'ont pas été pris en charge par l'Etat, alors que cette compensation peut être accordée dans le cadre d'une action devant le juge civil, en application de l'article 475-1 du code de procédure pénale.

Il apparaît que ni l'article 475-1 du code de procédure pénale, ni l'article 700 du code de procédure civile120(*), étranger aux procédures suivies devant les juridictions répressives, ne s'appliquent dans un tel cas. Dès lors, les parties civiles sont confrontées à l'impossibilité d'obtenir un dédommagement au titre des frais qu'elles ont exposés et qui ne sont pas pris en charge par l'État, alors que la saisine de la juridiction pénale, à l'origine de cette difficulté, ne procède pas de leur initiative.

L'article additionnel adopté par votre commission corrige cette situation, en donnant la possibilité au tribunal correctionnel, lorsqu'il statue sur la responsabilité civile, d'accorder à la partie civile la somme qu'il détermine, au titre des frais non payés par l'Etat et exposés par celle-ci.

Tel est l'objet de l'article 25 quater inséré par votre commission.

Article 26 Entrée en vigueur

Cet article définit les conditions d'entrée en vigueur du projet de loi. Votre commission a délégué l'examen au fond du II, relatif à l'entrée en vigueur de l'article 23, à la commission des affaires étrangères.

Le I prévoit que la loi, à l'exception de ses articles 15 à 24, entre en vigueur le premier jour du treizième mois suivant celui de sa publication. Entreraient donc en vigueur dès le lendemain de la publication du texte, conformément à l'article 1er du code civil, les dispositions relatives :

- à l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire en cas de saisine du juge aux affaires familiales sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale (article 15) ;

- aux juridictions spécialisées (articles 16 à 19) ;

- aux procédures pénales simplifiées (articles 20 à 22) ;

- à la justice militaire (article 24).

Les autres dispositions, dont la suppression de la juridiction de proximité et les mesures de simplification du contentieux, n'entreraient en vigueur qu'un an après la publication de la loi.

Le III définit des mesures transitoires pour les procédures en cours dans la juridiction de proximité. Aussi, cette juridiction resterait compétente pour connaître des procédures en cours en matière civile jusqu'au premier jour du septième mois suivant sa suppression. Ces procédures seraient ensuite transférées au tribunal d'instance. En outre, dans l'année précédant la disparition de la juridiction de proximité, pourraient être délivrées des assignations à comparaitre devant le tribunal d'instance à une date postérieure à cette disparition.

En matière pénale, les procédures en cours seraient transférées en l'état au tribunal de police, qui sera composé, pour les contraventions des quatre premières classes, d'un juge de proximité. Par ailleurs, avant la disparition de la juridiction de proximité, pourraient être délivrées des convocations et des citations devant le tribunal de police à une date postérieure à cette disparition.

Enfin, le dernier alinéa du III tend à sécuriser les procédures en cours en précisant que n'ont pas à être renouvelés les actes, formalités et jugements régulièrement intervenus avant le transfert des procédures civiles ou pénales, à l'exception des actes valant convocation d'une partie ou d'un témoin devant la juridiction de proximité.

Le IV de l'article 26 précise que les articles modifiant les règles de compétence (articles 4 à 12) ou de procédure (articles 3 et 13 à 15) ne sont pas applicables aux procédures en cours.

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, prévoyant que la suppression du tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions à la juridiction spécialisée en matière militaire du tribunal de grande instance de Paris doivent intervenir au plus tard le 1er janvier 2012, et non le premier du septième mois suivant la publication de la loi.

Votre commission a en outre adopté un amendement de son rapporteur améliorant le rédaction du III et assurant la cohérence des dispositions relatives au sort des procédures en cours devant la juridiction de proximité avec les modifications apportées récemment au code de l'organisation judiciaire, à l'occasion de la réforme de la carte judiciaire.

Cet amendement complète en outre les mesures transitoires afin de prendre en compte la réorganisation opérée par la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale (article 5, IV). En effet, si la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 reporte à 2014 l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction, il paraît nécessaire de prévoir, à cette date, une adaptation du des dispositions relatives au nouveau pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, sur le modèle des adaptations prévues pour le pôle spécialisé en matière de terrorisme.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 27 Application outre-mer

Cet article définit les règles d'application de la présente loi dans les collectivités d'outre-mer de Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

Il précise, de façon superfétatoire, que l'article 13, modifiant le code civil, est applicable de plein droit dans ces territoires.

Il y rend en outre expressément applicables les articles relatifs :

- à l'organisation judiciaire (articles 1, 2, 5, 6, 16 à 19) ;

- à la rémunération de l'avocat dans le cadre de la procédure de divorce par consentement mutuel (article 14) ;

- à la procédure pénale (articles 20 à 22) ;

- à la justice militaire (article 23 et 24).

Les statuts de la Polynésie française, des îles Wallis et Futuna et de la Nouvelle-Calédonie imposent en effet une mention expresse pour l'application de dispositions législatives dans ces matières, qui relèvent de la compétence de l'Etat.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant la référence à l'application de plein droit de l'article 13, non seulement parce que cette mention est inutile, mais aussi parce que votre commission a supprimé l'article 13.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

LE MERCREDI 30 MARS 2011-04-01

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles reprend plusieurs recommandations du rapport Guinchard, remis le 30 juin 2008. Parmi les 65 préconisations de ce rapport, un grand nombre ont déjà été reprises dans des textes législatifs ou réglementaires, comme la loi du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires, issue d'une proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille ; ou la loi du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées.

Le texte qui nous est soumis porte sur des aspects très divers de l'activité judiciaire : juridictions de proximité, création de nouvelles juridictions spécialisées, réforme de la justice militaire, de la procédure applicable en matière de divorce, extension des procédures accélérées de jugement.

Le projet de loi comporte quatre volets principaux.

Le premier vise à instaurer une répartition des contentieux plus claire et plus simple. Plusieurs mesures visent à simplifier l'organisation judiciaire.

La première est la suppression de la juridiction de proximité et la redéfinition des missions des juges de proximité. Créée par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, la juridiction de proximité statue à juge unique sur les petits litiges de la vie quotidienne aussi bien en matière civile qu'en matière pénale. En mars 2011, on compte 672 juges de proximité en exercice qui ont été nommés pour sept ans, la loi prévoyant qu'en cas d'absence ou d'empêchement d'un juge de proximité, les fonctions sont exercées par un juge du tribunal d'instance. Le rapport Guinchard estime que ce nouvel ordre de juridiction n'a pas permis d'atteindre les objectifs ambitieux qui lui étaient assignés d'une justice réconciliée avec les usagers. Il relève également la difficulté d'adaptation des compétences des juges de proximité à la technicité du contentieux civil. Aussi la commission sur la répartition des contentieux a-t-elle préconisé la suppression de la juridiction de proximité.

Le Gouvernement propose cependant de maintenir les juges de proximité, tout en les rattachant au tribunal de grande instance (TGI), ce qui leur permettrait de côtoyer davantage les juges professionnels. Cette réforme maintient donc les fonctions des juges de proximité pour statuer en matière pénale, sur les contraventions des quatre premières classes, mais supprime leurs compétences en matière de contentieux civil. Elle leur permet néanmoins d'effectuer des mesures d'instruction dans le cadre de la procédure civile et étend leur participation en tant qu'assesseur à l'ensemble des formations collégiales du TGI, tant en matière civile que pénale.

Deuxième mesure : le projet de loi étend au TGI la procédure d'injonction de payer, afin de simplifier l'exercice de l'opposition par le défendeur, lorsque la requête en injonction de payer porte sur un montant supérieur à 10 000 euros. Il définit en outre les juridictions compétentes pour connaître des procédures européennes d'injonction de payer et de règlement des petits litiges.

Troisième mesure : la spécialisation des juges départiteurs en matière prud'homale et la spécialisation des TGI en matière de propriété intellectuelle. Le projet de loi tend à assurer une meilleure spécialisation des juges ayant à connaître de la départition prud'homale, en évitant que cette départition ne soit confiée, dans de petits ressorts, à des magistrats qui statueraient rarement dans cette matière complexe.

Quatrième mesure : la répartition des compétences entre tribunal d'instance et TGI. Le projet de loi transfère aux TGI le contentieux douanier, qui se rattache au contentieux fiscal dont ces tribunaux ont déjà à connaître.

Le projet de loi comporte un deuxième volet, relatif à la création de nouvelles juridictions spécialisées, afin de renforcer l'efficacité de la justice pénale dans des contentieux qui se distinguent par leur complexité et leur technicité. L'article 16 crée ainsi un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre au sein du TGI de Paris. L'article 17 crée des juridictions spécialisées pour les accidents collectifs - grandes catastrophes en matière de transport ou liées à un risque technologique - sur le modèle des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). Enfin, l'article 18 aligne les règles de compétence des juridictions du littoral spécialisées en matière de pollution involontaire et volontaire en mer.

Troisième volet : le projet de loi étend le champ de trois procédures pénales simplifiées.

Sa première proposition est d'élargir le champ de l'ordonnance pénale délictuelle. Initialement limité à certaines contraventions, le champ d'application de l'ordonnance pénale a progressivement été élargi à un certain nombre de délits depuis la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002. Aujourd'hui, 93 % des ordonnances pénales concernent des infractions en matière de circulation routière. Considérant que cette procédure simple, rapide et peu coûteuse, est particulièrement adaptée aux contentieux de masse, la commission Guinchard a préconisé d'en étendre le champ d'application à l'ensemble des délits, quelle que soit la peine encourue, et d'élargir le spectre des sanctions susceptibles d'être prononcées par cette voie aux peines d'emprisonnement avec sursis de trois mois maximum. A deux reprises, notre commission s'est opposée à une telle perspective. En effet, si la procédure de l'ordonnance pénale a montré son utilité dans le traitement de contentieux extrêmement simples - tels que les infractions au code de la route -, elle n'est pas nécessairement adaptée pour des contentieux plus complexes, en particulier dans le cadre du traitement en temps réel des affaires pénales où l'analyse du parquet se fonde souvent exclusivement sur les éléments recueillis au cours de l'enquête de police. Or, la procédure de l'ordonnance pénale ne permet à aucun moment à la personne d'être entendue par un magistrat, à moins qu'elle ne fasse opposition. Les arguments de notre commission semblent avoir été entendus par le Gouvernement, puisque l'article 20 du projet de loi propose d'étendre le champ de l'ordonnance pénale de façon strictement encadrée : d'une part, son champ serait étendu à certains délits précisément énumérés ; d'autre part, non seulement le projet de loi ne reprend pas la proposition d'ouvrir la possibilité de prononcer des peines d'emprisonnement avec sursis par cette voie, mais, en outre, le montant maximal de l'amende susceptible d'être prononcée serait limité à la moitié du montant de l'amende encourue, sans pouvoir excéder 5 000 euros.

Deuxième proposition : une extension générale du champ de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Cette procédure permet au procureur de la République de proposer à une personne qui reconnaît avoir commis un délit, une peine qui, en cas d'accord de l'intéressé, pourra être homologuée directement par le président du tribunal. Les peines d'emprisonnement proposées par cette procédure ne peuvent être supérieures à un an, ni excéder la moitié de la peine d'emprisonnement encourue. La CRPC est aujourd'hui acceptée par l'ensemble des acteurs de la chaîne pénale. L'article 21 du projet de loi propose donc d'étendre la possibilité pour le parquet de recourir à cette procédure pour l'ensemble des délits, sous réserve d'un certain nombre d'exceptions limitativement énumérées.

Troisième proposition : l'extension de la forfaitisation aux contraventions de cinquième catégorie. A l'heure actuelle, le mécanisme de l'amende forfaitaire est limité aux contraventions des quatre premières catégories. L'article 22 du projet de loi permettrait au pouvoir réglementaire d'avoir recours à la forfaitisation pour certaines contraventions de cinquième catégorie.

Quatrième volet : le projet de loi apporte deux allègements importants à la procédure applicable devant le juge aux affaires familiales.

Premier allègement : la dispense de comparution pour les couples sans enfant mineur dans le cadre du divorce par consentement mutuel. L'article 13 du projet de loi prévoit que ces derniers n'auraient plus à comparaître personnellement et systématiquement devant le juge aux affaires familiales. Le juge n'ordonnerait cette comparution que s'il l'estime nécessaire, ou si l'un ou l'autre des époux en fait la demande. En outre, l'article 14 propose une régulation des honoraires d'avocat pour le divorce par consentement mutuel. Ainsi, l'avocat ne pourrait pas demander des honoraires supérieurs au montant fixé par un arrêté, sauf s'il a conclu une convention d'honoraires avec son client.

Deuxième allègement : l'article 15 prévoit une expérimentation pendant trois ans de l'obligation de recourir à la médiation familiale pour les actions tendant à faire modifier les mesures relatives à l'exercice de l'autorité parentale, précédemment fixées par une décision de justice. La saisine du juge aux fins de modification de ces mesures devrait par conséquent être précédée, à peine d'irrecevabilité, par une tentative de médiation, sauf si les parents sont d'accord sur les modifications envisagées ou si un motif légitime justifie une saisine directe du juge.

J'en viens aux ajustements qu'il me semble nécessaire d'apporter au projet de loi pour garantir une justice accessible et efficace.

En effet, ce nouveau mouvement de simplification et d'allègement des procédures intervient alors que l'institution judiciaire est confrontée à de profondes mutations. Outre la réforme de la carte judiciaire, achevée au début de cette année, nombre de juridictions doivent faire face à une pénurie des moyens humains et matériels et sont, par exemple, conduites à supprimer dans les derniers mois de l'année les audiences des juges de proximité ou leur participation, en tant qu'assesseurs, aux formations collégiales du tribunal correctionnel, faute de crédits pour payer leurs vacations. Il importe donc de vérifier que les modifications envisagées par ce projet de loi vont bien se traduire par un meilleur fonctionnement de l'institution judiciaire.

Je considère d'abord que l'augmentation des moyens des tribunaux d'instance, est une condition nécessaire à la suppression de la juridiction de proximité. Le projet de loi supprime la compétence des juges de proximité pour le contentieux civil relatif aux actions personnelles ou mobilières jusqu'à une valeur de 4 000 euros mais ne leur retire pas leur compétence en matière pénale, pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes. Rattachés au TGI, les juges de proximité pourront siéger au sein des formations collégiales civiles de ce tribunal et au sein du tribunal correctionnel, en tant qu'assesseurs. Leurs missions ainsi redéfinies, les juges de proximité pourront s'intégrer pleinement au sein d'une équipe. Toutefois, cette réforme ne peut être mise en oeuvre sans moyens supplémentaires accordés aux tribunaux d'instance dont l'activité a connu une forte croissance ces dernières années et qui vont subir le transfert de plus de l00 000 affaires civiles nouvelles en raison de la suppression des compétences des juges de proximité en matière de contentieux civil. On peut estimer à une soixantaine d'ETP de magistrats les besoins des tribunaux d'instance de ce fait.

Je propose ensuite d'étendre la compétence et les moyens du nouveau pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. La création d'un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité devrait permettre de concentrer davantage de moyens sur l'instruction de ces crimes, qui suppose une connaissance approfondie du contexte historique et culturel particulier dans lequel ils ont été commis. Il paraît donc indispensable qu'une équipe de magistrats se consacre exclusivement à ce type d'affaires, avec l'aide d'enquêteurs spécialisés. Je vous présenterai deux amendements visant à compléter le champ de compétence du nouveau pôle pour lui attribuer également compétence, d'une part, en matière de crimes et délits de guerre, ceux-ci ayant été inscrits dans notre code pénal en 2010, et d'autre part, en matière de crimes de torture visés par la convention de New York du 10 décembre 1984. Je vous propose aussi de permettre au pôle judiciaire spécialisé d'utiliser les mesures d'investigation que le code de procédure pénale prévoit en matière de criminalité organisée et de terrorisme, telles que l'infiltration, la sonorisation et la fixation d'images, ou encore les perquisitions de nuit. Il me semble en outre nécessaire de préciser et de faciliter les investigations à l'étranger des magistrats chargés de l'instruction de ces crimes et délits, en leur permettant de conduire eux-mêmes, dans le cadre d'une commission rogatoire internationale et avec l'accord des autorités compétentes de l'État concerné, l'audition de témoins dans un État étranger.

Je vous propose également quelques amendements sur le recours accru aux procédures rapides de jugement. Si les procédures simplifiées de traitement des affaires pénales se sont bien développées et permettent de réserver les audiences correctionnelles aux contentieux les plus complexes ou les plus sensibles, elles doivent cependant se concilier avec les droits de la défense et les droits de la victime. A cet égard, on peut approuver les dispositions du projet de loi tendant à étendre, de façon limitée, le champ de la procédure d'ordonnance pénale, sous réserve d'aménagements. Dans un souci de pédagogie de la réponse pénale et afin de mieux prévenir la récidive, je propose toutefois qu'il ne puisse pas y être recouru lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale. Par ailleurs, je propose que la procédure de CRPC, qui est étendue aux infractions punies de peines supérieures à cinq ans d'emprisonnement, en matière de trafic de stupéfiants ou d'escroqueries par exemple, ne puisse pas être utilisée dans les cas d'atteintes aux personnes les plus graves. Compte tenu du préjudice subi par la victime dans de telles affaires, la culpabilité de la personne mise en cause doit à mon sens pouvoir être systématiquement discutée contradictoirement devant le tribunal correctionnel. Enfin, je vous propose d'exclure du champ des contraventions de cinquième catégorie qui pourraient dorénavant faire l'objet d'une forfaitisation celles qui deviennent un délit lorsqu'elles sont commises en état de récidive légale.

Je vous propose enfin de maintenir des procédures garantissant l'équilibre des parties et l'accès effectif à un juge dans le cadre du divorce par consentement mutuel.

Sur la comparution en matière de divorce par consentement mutuel : la commission Guinchard a estimé que l'abandon, en matière de divorce par consentement mutuel, de la garantie que constitue pour les époux, comme pour leurs enfants, le recours au juge n'était pas souhaitable. La voie de la déjudiciarisation étant fermée, faut-il pour autant continuer d'emprunter celle de l'allègement procédural ? Cette question appelle un examen prudent. En effet, la réforme de 2004 a d'ores et déjà permis d'aller très loin dans la simplification procédurale pour les parties puisque la durée moyenne de l'audience, toutes phases comprises, n'est que de 25 minutes en moyenne. Il me paraît d'abord utile que la séparation d'un couple marié soit entourée d'une certaine solennité, symétrique de celle du mariage, quand bien même les parties se seraient entendues sur tous les aspects de leur divorce. Le divorce n'est pas un acte banal et ne doit pas le devenir. Par ailleurs, l'entrevue des époux avec le juge, permet à celui-ci de s'assurer de la réalité du consentement de chacun des conjoints, de l'absence de contraintes, plus ou moins directes, s'exerçant sur lui et de sa compréhension des effets du divorce tels que la convention conclue avec l'autre partie les organise. La comparution personnelle des époux constitue une garantie importante de la procédure de divorce. Je vous proposerai donc de supprimer l'article 13.

Pour la régulation des honoraires de l'avocat dans le divorce par consentement mutuel, le projet prévoit qu'un honoraire maximum soit fixé par arrêté du garde des sceaux, après avis du Conseil national des barreaux (CNB). Cependant, les avocats pourraient y déroger, à la condition de conclure avec leur client, préalablement à leur intervention, une convention d'honoraires. Dans ce dispositif, le tarif maximum ne joue que comme une incitation, pour l'avocat, à proposer une convention d'honoraires aux parties, afin de pouvoir échapper au plafonnement. D'ailleurs l'efficacité de cette incitation dépendra du plafond choisi: plus il sera bas, plus les avocats auront intérêt à conclure une convention pour s'en exempter. Pour améliorer la prévisibilité, pour les parties, des honoraires qu'ils auront à acquitter, je propose de passer d'une incitation à une obligation, conciliable avec la liberté de fixation des honoraires, pour toutes les procédures de divorce et de prévoir également la diffusion d'un barème indicatif élaboré par la Chancellerie en collaboration avec 1e CNB, à partir des usages observés, pour informer pleinement les justiciables sur les frais auxquels ils s'exposent.

Enfin, l'expérimentation d'une obligation de médiation familiale préalable en matière d'exercice de l'autorité parentale s'inscrit dans la droite ligne des propositions tendant à privilégier les modes alternatifs de résolutions des conflits familiaux. Cependant, mon attention a été appelée sur l'importance des moyens que nécessiterait la généralisation de la médiation familiale préalable. Dans le cadre de la seule expérimentation menée dans cinq départements, 5 169 dossiers actuellement traités directement par les juges aux affaires familiales devraient faire l'objet d'une médiation préalable. Cette expérimentation nécessiterait à elle seule 103 ETPT de médiateurs familiaux supplémentaires, ce qui correspond à la moitié de l'effectif actuel de médiateurs temps plein dans l'ensemble des TGI. En cas de généralisation, il serait nécessaire de recruter l'équivalent de plus de 1 700 ETPT de médiateurs familiaux, soit six fois l'effectif actuel. On peut donc craindre que les services compétents ne disposent pas des moyens humains nécessaires pour répondre à l'augmentation des demandes de médiation. Le risque est double : que les délais de médiation familiale s'étendent considérablement, au détriment de l'impératif de règlement du conflit, ou qu'une part importante de la demande soit orientée vers le secteur libéral, qui ne répond ni aux mêmes conditions tarifaires, ni au même encadrement institutionnel. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement prévoyant que l'obligation de médiation préalable pourra être écartée si les parties courent le risque de se voir privées de leur droit d'accéder, dans un délai raisonnable, au juge aux affaires familiales. Je vous proposerai également d'exempter les parents de l'obligation de médiation préalable lorsqu'ils déposent conjointement une demande de décision relative aux modalités d'exercice de l'autorité parentale, ou lorsque l'un des deux dépose la demande et que l'autre ne s'y oppose pas.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères et de la défense et des forces armées, saisine déléguée pour la partie justice militaire. - La commission des Affaires étrangères, de la défense et des Forces armées a souhaité se saisir pour avis des articles 23 et 24 et, en partie, 26 du projet de loi, qui concernent la justice militaire. Notre commission s'est réunie hier et je vais vous présenter brièvement la position que nous avons adoptée.

L'article 23 prévoit de supprimer le Tribunal aux armées de Paris. L'article 24 apporte certains assouplissements aux peines applicables aux militaires, notamment en supprimant le caractère automatique de la perte de grade. Ces deux articles s'inscrivent ainsi dans le prolongement des précédentes réformes de la justice militaire, notamment de la loi de 1982, qui avait supprimé les tribunaux militaires en temps de paix sur le territoire de la République et transféré la compétence aux formations spécialisées des juridictions de droit commun.

Déjà Napoléon considérait qu'« on est citoyen français avant d'être soldat » et Clemenceau que « la justice militaire est à la justice ce que la musique militaire est à la musique ».

La suppression du Tribunal aux armées de Paris et le transfert de ses attributions à la formation spécialisée du TGI de Paris achèverait donc l'intégration de la justice militaire en temps de paix dans la justice de droit commun. Je précise que cette réforme ne vise que le temps de paix et qu'en temps de guerre le code de justice militaire prévoit le rétablissement des tribunaux militaires.

Je ne vous cacherai pas que j'étais au départ assez réservé sur cette réforme par crainte d'une moindre prise en compte de la spécificité militaire devant les juridictions ordinaires. Toutefois, ma position a évolué au fur et à mesure de mes auditions et je suis désormais rassuré sur ce point. Pour trois raisons.

Tout d'abord, le Tribunal aux armées de Paris n'a de militaire que le nom, puisqu'il est composé exclusivement de magistrats civils et qu'il applique le code de procédure pénale. Ensuite, ce tribunal reste une juridiction hybride, rattachée au ministère de la défense, les magistrats du Parquet étant nommés par le ministre de la défense sans avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature. Ces règles dérogatoires alimentent les suspicions de dépendance et de partialité de cette juridiction militaire. Par ailleurs, elles ne tiennent pas compte de l'évolution du statut de la magistrature et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Enfin, le volume d'activité de cette juridiction est faible : le Tribunal aux armées de Paris reçoit environ 1 600 à 1 700 procédures et prononce entre 180 et 190 jugements par an.

Comme j'ai pu le constater lors de mes auditions, cette réforme est accueillie très favorablement par les militaires. En effet, à leurs yeux, ce qui compte c'est moins le maintien d'une juridiction spécialisée, dont la dimension militaire est surtout symbolique, que la prise en compte de la spécificité militaire. Celle-ci tient en particulier à l'avis préalable du ministre de la défense avant l'engagement de poursuites à l'encontre d'un militaire et à l'impossibilité pour la victime de faire citer directement un militaire devant une juridiction de jugement. Or, ces règles particulières seraient maintenues avec la réforme.

Tout en approuvant cette réforme, notre commission a souhaité compléter le projet de loi par des amendements, afin notamment de renforcer la prise en compte de la spécificité militaire. Nous avons ainsi jugé utile de prévoir l'avis du ministre de la défense lorsqu'un militaire est susceptible d'être poursuivi à la suite d'une plainte contre X, d'une plainte avec constitution de partie civile ou à l'occasion d'un réquisitoire supplétif. Nous avons également formulé quelques observations, notamment sur la formation des magistrats en matière militaire et le transfert des moyens humains et financiers au ministère de la justice.

M. Jean-Pierre Michel. - Merci, Monsieur Détraigne, d'avoir par avance répondu à certaines de nos interrogations. Nous déposerons néanmoins une question préalable : ce texte ne peut être examiné actuellement ! Trop de textes se bousculent ; la justice est dans un état d'exaspération inouï. N'en rajoutons pas avec des dispositions qui n'ont aucune urgence et qui, en outre, sont presque contradictoires avec le projet de loi sur les jurés populaires. Le Garde des sceaux a bien annoncé hier la création d'un certain nombre de postes. Mais ce n'est pas prévu dans le budget ! Pas plus que l'intervention en Libye ! Qui paiera ? Le contexte est donc tout à fait défavorable à la sortie de ce texte et je ne comprends pas comment le Gouvernement a pu l'inscrire à l'ordre du jour.

Sur le fond maintenant. Nous sommes opposés au développement des procédures pénales simplifiées parce qu'elles ne respectent pas le principe du débat contradictoire, principe essentiel de la justice ! En matière d'excès de vitesse enregistrés par les radars, les tribunaux administratifs ont eux-mêmes déclaré que ce principe n'était pas respecté et qu'en conséquence les suppressions de points devaient être annulées.

Le Gouvernement veut étendre la CRPC. Actuellement, qui rend le plus de décisions pénales ? Le parquet ! Le parquet, dit-on, propose une peine. Mais la peine n'a pas à être proposée ! Elle doit être décidée par un tribunal et imposée au justiciable. Déjà, je m'étais opposé aux travaux d'intérêt général acceptés. On met encore plus de flou dans les sanctions. Dans une société républicaine, la sanction a un sens et elle doit le conserver. Ici, les sanctions sont décidées par le parquet, non par le juge. Tout cela est anticonstitutionnel.

Bien entendu, je suis favorable à la suppression du Tribunal aux armées de Paris. En revanche, il faut que les victimes aient la possibilité de se constituer parties civiles devant les tribunaux. Déjà on peut contester que les poursuites soient soumises à l'avis préalable du ministre de la défense, parce qu'il s'agit en général de délits de droit commun. Et, dans ce cas, la constitution de parties civiles doit être la règle.

Si notre question préalable est repoussée, nous approuverons certains des amendements du rapporteur.

M. Patrice Gélard. - Dans un premier temps, la magistrature a tout fait pour se débarrasser des juges de proximité. Ensuite, elle a à peu près supporté ceux qui ont survécu à son hostilité. Je regrette qu'on n'ait pas suivi la suggestion de Pierre Fauchon de substituer les juges de proximité au tribunal d'instance, sous l'autorité d'un magistrat.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non, nous avions dit avec M. Fauchon que la création d'une juridiction de proximité était une erreur et que si des juges de proximité étaient créés, ils devraient être rattachés au tribunal d'instance et être placés sous son autorité. Cela aurait été plus efficace.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et cependant, vous avez accepté de voter le contraire ...

M. Patrice Gélard - On supprime la compétence civile des juges de proximité qui, en général, faisaient très bien ce travail. Je regrette cette orientation et souhaite qu'un jour notre commission décide une mission d'information sur ces juges. On a raté une expérience qui aurait pu permettre de pallier l'insuffisance des effectifs dans nos tribunaux.

Comme M. Michel, je me demande quel sens peut avoir cette réforme lorsque, à côté, on met en place des jurés populaires. Si le juge de proximité est assesseur au tribunal correctionnel, que vont faire les jurés populaires ? Ils seront surnuméraires ? Qui rendra le jugement ? On est là en plein délire.

S'agissant du divorce, nous avions longuement discuté des médiateurs aux affaires familiales : ils sont loin d'avoir toutes les qualités nécessaires et de faire l'unanimité. Il serait dangereux de généraliser leur action. Et cela compliquerait la procédure lorsque des parents se sont mis d'accord sur la garde des enfants avec l'aide d'un avocat. Dans un tel cas, pourquoi faire intervenir ce médiateur ? Sans parler du coût invraisemblable que cela entraînerait !

Il me paraît indispensable que le juge intervienne automatiquement dans les divorces avec consentement mutuel, notamment lorsque les couples ont des enfants et un patrimoine et que leur mariage a duré de nombreuses années ; dans ces cas là, les conséquences peuvent être graves.

Sur les tribunaux qui s'occupent d'affaires militaires : M. Cléach nous dit la nécessité de saisir le ministre des armées lorsqu'un militaire doit être poursuivi. Mais pourquoi ne pas demander que les magistrats du siège qui officient dans ces tribunaux aient la qualification d'officiers juristes ? Cette qualification existe dans l'armée et c'est tout à fait faisable. Lorsque j'étais militaire en Allemagne, les délinquants étaient ravis d'être renvoyés devant le tribunal de Karlsruhe dont les sanctions étaient en général deux à trois fois moindres que celles d'un tribunal ordinaire....

M. Jean-René Lecerf. - Je défends les juges de proximité. Dans un premier temps ils ont été mis à l'écart et soumis à des vexations par les magistrats. Il n'en est plus de même aujourd'hui et les présidents de tribunaux, au contraire, se plaignent de ne pouvoir y recourir suffisamment. Il faudrait donc prévoir un budget pour les rémunérer. Et, comme ils sont nommés pour sept ans non reconductibles, il serait bon de prévoir le renouvellement de ceux qui donnent toute satisfaction. Je m'inquiète aussi pour l'avenir de leurs compétences en matière pénale : dès lors qu'il y a obligation d'avoir une majorité de juges professionnels dans la formation du jugement et que, en même temps, on souhaite mettre des jurés populaires en correctionnelle, je crains que ce texte ne soit la mort programmée des juges de proximité ; à moins de leur rendre -ce que je souhaite- leur compétence en matière de contentieux civils.

M. François Zocchetto. - Je ne m'étonne pas de la suppression des juges de proximité. L'initiative du législateur n'a jamais été acceptée par la technostructure judiciaire, ni par le microcosme des magistrats et des avocats. Ces juges ont subi des vexations de toutes parts et ceux qui ont survécu ont dû faire preuve de beaucoup de compétence et de détermination. Le rattachement au tribunal d'instance aurait été la bonne solution. Quel est maintenant leur avenir ? Ils sont indispensables et leurs décisions sont en général correctes. Prévoit-on d'en recruter ? Je l'espère.

Contrairement à Jean-Pierre Michel, je considère que les procédures accélérées de jugement en matière pénale ont eu l'effet positif de diminuer le délai entre la commission des faits et le prononcé de la peine. Les peines ne doivent pas être uniquement la démonstration d'une justice d'autorité. On ne peut tout imposer aux citoyens ; il faut aussi une part d'acceptation. En CRPC, l'auteur des faits est obligatoirement accompagné d'un avocat : il est donc défendu. Les victimes ont accès à la procédure. Et ce n'est pas le procureur, c'est le juge qui prononce la peine dans une décision d'homologation.

Comme le rapporteur, je pense qu'il faut être vigilant sur l'extension de ces procédures. Il faut respecter les droits de la défense, garantir l'accès de la victime à la procédure et maintenir la possibilité du recours à un juge en dernier ressort. Sous ces réserves, il faut conserver ces procédures accélérées qui fonctionnent correctement.

La réforme du divorce : je suis défavorable à l'article 13, aux termes duquel on peut se dispenser de passer devant un juge. Les personnes en situation de faiblesse en pâtiront. Dans certains cas, il y aura un seul avocat - ce qui n'est pas souhaitable - jamais totalement neutre et qui fera tout pour convaincre le couple que le juge n'est pas nécessaire. Une des deux parties, la plus faible, n'osera rien dire. Il faut permettre le passage devant un juge, même s'il apparaît comme formel.

En matière de médiation familiale, il ne faut pas confondre l'aspect juridique du divorce - qui doit se faire en droit - et son aspect psychologique. Si je suis d'accord pour que les deux procédures soient menées en parallèle, la procédure juridique ne doit pas être polluée par la procédure d'accompagnement psychologique.

Enfin, nous légiférons pour des gens mariés ; mais 50% des couples ne le sont pas et, un jour, il faudra prendre des dispositions pour ceux-là, qui se séparent comme les autres.

M. Jacques Mézard. - Ce texte est une catastrophe. Il ne répond aucunement aux graves préoccupations de la justice. Le présenter en ce moment est même une provocation compte tenu du fonctionnement actuel des tribunaux. Ses dispositions sont cacophoniques et incohérentes. Par exemple, vous avez créé les juridictions de proximité pour rapprocher la justice du justiciable. Et qu'avez-vous fait immédiatement après ? La carte judiciaire, c'est-à-dire la suppression de la proximité, en particulier en milieu non urbain !

Et aujourd'hui on veut supprimer cette juridiction de proximité pour apporter aux magistrats des supplétifs mal payés, aux compétences inégales. J'ai assisté à des audiences hilarantes où tout le Palais venait rire du juge de proximité. Mais ils ne sont pas, heureusement, tous pareils...

Ce texte renforcera -dans une faible mesure, vu le manque de moyens- le côté supplétif de ces juges. En matière civile, la proximité, c'était le juge d'instance ; on aurait pu confier aux juges de proximité la phase de conciliation obligatoire en tribunal d'instance pour les petits litiges ; cela aurait eu un sens. Mais là... On veut renforcer la collégialité dans les tribunaux correctionnels et, en même temps, on va y introduire des jurés populaires ! C'est une absurdité. M. Guinchard n'a pas dû aller souvent dans un tribunal d'instance, un tribunal de police ou même un tribunal correctionnel...

Les magistrats sont opposés aux juridictions de proximité et à cette réforme. Lisez la note de l'Association des juges de proximité qui eux-mêmes critiquent sévèrement ce texte. Encore une réforme voulue contre ceux qui sont censés l'appliquer !

L'ordonnance pénale. Cela consiste à permettre à un juge -cela pourrait être une machine- de dire, sans débat et sans entendre la personne, qu'on est dans telle ou telle catégorie d'infraction pénale, que cela fait tant d'euros et qu'on a le droit de faire opposition- même si, en réalité, la mécanique est tellement compliquée qu'on ne le fait jamais. On veut étendre considérablement le champ de cette ordonnance pénale. C'est une dérive qui n'a pour but que de pallier l'engorgement des tribunaux.

Le reste est littérature. Un amendement du Gouvernement en donnera l'exemple tout à l'heure en soumettant à l'ordonnance pénale une contravention qu'il vient de correctionnaliser : la vente à la sauvette.

Les dispenses de comparution en cas de divorce par consentement mutuel sont extrêmement inquiétantes parce que celle-ci a pour but de vérifier le consentement des deux conjoints. Quant à la médiation, elle sera inapplicable. Qui paiera ? Là aussi, il s'agit plus d'alléger les délais que de répondre aux besoins de la justice.

La CRPC est loin d'être acceptée par toute la chaîne pénale. Avec cette procédure, on a voulu singer les méthodes anglo-saxonnes. Quand on explique au citoyen lambda que s'il n'accepte pas, il sera convoqué en correctionnelle, il se résigne...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Comment conduire une semblable réforme alors qu'il y a le feu à la justice ? En suivant le Gouvernement, le Parlement répond-il à ce qui se passe aujourd'hui ? Nous voterons la question préalable. Comment en outre ne pas s'interroger sur les réformes annoncées et qui vont se télescoper ?

Ce n'est pas parce que nous étions opposés à sa création que nous nous frotterons les mains de l'échec du juge de proximité. Il ne s'agissait pas pour nous de défendre les magistrats mais bien de constater les difficultés que cela suscitait. D'ailleurs, ce n'est pas par hasard s'il n'y en a que 672 alors qu'on en annonçait 3 000. Garder les juges de proximité tout en supprimant la juridiction de proximité procède d'un cafouillage total.

Vous savez ce que nous pensons des procédures simplifiées. Je suis dubitative sur le divorce. La question n'est pas ici celle d'une sanctuarisation mais bien celle de la protection du plus faible. J'ajoute que je suis tout à fait opposée à la médiation qui risque de favoriser la création d'offices privés, comme outre-Atlantique, ce qui serait gravissime et scandaleux.

D'autres aspects tirent moins à conséquence, mais, malgré les amendements du rapporteur, qui vont plutôt dans le bon sens, nous restons opposés au texte.

Mme Catherine Troendle. - Je souhaite le maintien et le développement de la justice de proximité. En matière de droit de la famille, la médiation permet que les choses se fassent dans la sérénité. Pensons au droit de garde : lorsque les avocats débattent dans le cabinet du juge, on oublie l'intérêt de l'enfant. Comment cela se passe-t-il ? On demande l'aide juridictionnelle et le système devient conflictuel.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il faut recruter 1 700 personnes...

M. Christian Cointat. - Nos concitoyens souhaitent une justice simple, équitable et accessible. C'est l'objectif du texte, mais il n'y parvient pas. Nous avions conduit en 2002 une mission sur l'évolution des métiers de la justice. Nous avions consacré un chapitre à la création d'un juge de proximité, qui aurait trouvé toute son utilité sous l'autorité du juge d'instance. J'avais été très déçu de la loi de 2004, dont l'échec apparaissait inéluctable. On supprime les juridictions de proximité mais pour rattacher les juges de proximité aux TGI. On l'avait conçu pour le civil, il interviendra pour le pénal parce que les tribunaux correctionnels manquent de bras. Je suis partisan de la collégialité, mais je sais aussi que le meilleur procès est celui qui n'a pas lieu. Finalement, nos conclusions de 2002 sont toujours d'actualité.

Je ne partage pas les appréciations de MM. Zocchetto et Gélard sur le divorce car si les jeunes ne veulent pas se marier, c'est parce qu'ils ne veulent pas se retrouver pieds et poings liés et que la procédure coûte cher. Ils préfèrent des situations plus souples, dans lesquelles l'intervention du législateur n'est d'ailleurs pas souhaitée. Il faut que les choses restent simples et faciles. Cela vaut particulièrement pour la vérification du consentement des conjoints au divorce par consentement mutuel. Comparaître ensemble devant le juge aux affaires familiales peut constituer une profonde douleur, voire un drame pour l'un des deux futurs ex-époux. En l'état, le texte ne me satisfait pas.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Votre paradoxe sur le mariage va très loin.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Sans me prononcer sur l'opportunité du texte, je rappellerai que si les juridictions de proximité disparaissent, on continuera à recruter des juges de proximité. Placés auprès des TGI, ils pourront officiellement être assesseurs dans les tribunaux correctionnels ou en formation civile - ils le font déjà en matière correctionnelle, et leur rôle est très apprécié. De l'avis général, le niveau de leur compétence a connu une amélioration certaine, même s'il reste encore des progrès à accomplir dans la conduite des procès. Les juges d'instance n'ont toujours pas accepté cette juridiction, qui ne répondait pas à leurs souhaits. Donner, avec les contentieux jusqu'à 4 000 euros, une charge supplémentaire aux juges d'instance représente un vrai défi en termes de moyens.

Les procédures pénales simplifiées ne sont pas des procédures au rabais. Le rapport qu'a évoqué M. Zocchetto remonte à plusieurs années. J'ai constaté que les chefs de juridiction n'hésitent plus à les employer. Si le parquet propose les peines, il ne les entérine pas ; elles sont homologuées par un juge du siège. La loi fixe explicitement les cas où elles peuvent intervenir, cas que je limiterai par des amendements. Le projet tire donc les leçons de leur bon fonctionnement, sans les étendre inconsidérément.

Je constate qu'hormis M. Cointat, vous êtes plutôt favorables à mes amendements sur le divorce. S'agissant de l'obligation d'une médiation familiale préalable, c'est parce qu'il s'agit d'une expérimentation que je ne l'ai pas refusée.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - La constitution de partie civile devant la justice militaire est possible grâce à vous, monsieur Michel, mais le gouvernement avait reporté son application jusqu'à la fin de la conscription ; c'est la citation directe qui n'est pas possible.

Je ne partage pas votre avis sur l'avis préalable du ministre de la défense, ne serait-ce que parce que l'Assemblée nationale et le Sénat l'avaient demandé à deux reprises. J'en ai vu beaucoup, et l'on perçoit mieux, notamment pour les opérations extérieures, les circonstances et l'ambiance, ce qui en fait tout l'intérêt pour les parties et leurs avocats.

Faut-il, Monsieur Gélard, que la formation de jugement comprenne une majorité de professionnels de la chose militaire ? Le procureur général veille à ce que les magistrats chargés des affaires militaires, et qui sont la plupart du temps des réservistes, aient un intérêt pour la matière. J'ai insisté sur la professionnalisation parce que les magistrats civils connaissent moins bien l'armée - il faudrait aussi évoquer la féminisation. Cependant, il ne saurait y avoir nomination par le ministre de la défense.

M. Jean-Pierre Michel. - Je retire ce que j'ai dit sur l'avis préalable du ministre, qui ne lie pas le parquet. Et je vous donne acte de la possibilité de constitution de partie civile. J'ai toujours été hostile aux juges professionnels qui tendent à se mettre trop à l'écoute de leurs pairs...

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur. - Je parle de chambres spécialisées, où il faut savoir ce qu'est la chose militaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les éléments qui nous ont été distribués sur les juges de proximité montrent que leur activité au contentieux civil (100 000 affaires par an) représente plus de 60 ETP de magistrats. Cette charge serait transférée aux tribunaux d'instance. Je ne pense pas que cela figure aussi clairement dans l'étude d'impact. Il en irait autrement si l'on appréciait l'impact avant de boucler le projet de loi, plutôt que de la rédiger en fonction du projet de loi.

EXAMEN DU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

L'amendement rédactionnel n° COM-2 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'amendement de coordination n° COM-3 est adopté.

L'article n° 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 12

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-26 du gouvernement tend à supprimer l'action possessoire au motif que la protection de la possession relèverait plutôt d'une action en référé.

M. Jacques Mézard. - Je ne suis pas favorable à cet amendement. On considère qu'il y a environ 250 actions possessoires par an, mais j'en ai fait plusieurs dizaines : malgré la modification des articles 1267 et suivants du code de procédure civile, le juge des référés ne pourra rien décider sur des contestations sérieuses, comme il y en aura dans des affaires de voisinage. Y a-t-il urgence ? Cela n'a pas sa place ici.

M. François Zocchetto. - Cela aura-t-il une incidence sur la procédure d'usucapion ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je m'interroge...

M. Jacques Mézard. - Cela peut être le cas. L'on supprime la distinction immémoriale du pétitoire et du possessoire.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Prenons le temps de l'expertise. N'intégrons pas cet amendement, le gouvernement pourra le représenter pour un examen en séance publique.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Plusieurs amendements n'ont pas de rapport direct avec le texte, mais j'avais proposé un avis favorable à celui-ci parce qu'il allégeait la procédure.

L'amendement n° COM- 26 est rejeté.

Article 13

M. Yves Détraigne, rapporteur. - J'ai compris que l'amendement n° 5 recueillait un large assentiment...

M. Christian Cointat. - Réfléchissez-y, la comparution simultanée peut être terrible pour l'épouse. Voulez-vous punir ceux qui divorcent « par une solennité adaptée à leur séparation, symétrique de celle de leur mariage », comme l'affirme la dernière phrase de l'objet ? N'oubliez pas le côté humain ! Je voterai contre l'amendement !

M. Jean-Pierre Michel. - J'ai été juge du divorce, recevoir le couple en comparution permettait de mesurer l'acuité des crises et de renvoyer à un délai de réflexion ; le divorce est toujours un échec.

L'amendement n° COM-5 est adopté ; en conséquence, l'article 13 est supprimé.

Article 14

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-6, la convention d'honoraires, qui devient obligatoire pour les procédures de divorce, pourra être comparée avec des barèmes indicatifs.

M. Jacques Mézard. - Il est normal que le justiciable sache ce qui lui sera demandé et je suis totalement pour la convention d'honoraires, mais je me rappelle que, lorsqu'à la demande de la cour d'appel, le barreau d'Aurillac avait établi un barème, il avait été poursuivi par l'Autorité de la concurrence et condamné à une amende.

M. François Zocchetto. - Il est normal que les clients sachent et qu'on systématise les conventions d'honoraires. En revanche, l'Autorité de la concurrence a condamné les barèmes parce qu'ils constituaient des ententes. Les organismes professionnels y sont très opposés. Il n'en est pas de même chez les notaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce sont des officiers ministériels.

M. Christian Cointat. - Il faut passer par un avocat pour divorcer. Il faut mieux protéger les clients. L'Autorité de la concurrence ayant vocation à lutter contre les ententes, j'aurais préféré qu'on ne fasse pas un plancher des prix plafonds. Je préfère pour ma part la rédaction du gouvernement, qui permet au client de négocier un prix inférieur.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce que l'Autorité de la concurrence a sanctionné, ce sont des prix fixés à un niveau très élevé qui trompaient le justiciable alors qu'ils auraient dû le renseigner sur les prix moyens pratiqués. Il s'agit ici de donner aux époux une idée du coût du divorce pour qu'ils puissent signer une convention d'honoraires en connaissance de cause.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Etes-vous d'accord avec le texte initial ?

M. François Zocchetto. - Je préfère celui du rapporteur...

M. Jacques Mézard. - Il y aura des amendements de suppression. Je me souviens du barème fixé en 1971, réévalué en 1973, mais jamais depuis. Ne renouvelons pas cela. L'on ne doit pas transiger sur les conventions d'honoraires mais que la Chancellerie s'occupe plutôt de ses projets...

M. Jean-Pierre Michel. - L'amendement du rapporteur concerne toutes les procédures de divorce et pas seulement le consentement mutuel. Le barème serait national.

M. François Zocchetto. - Retenons la première phrase de l'amendement. Il y a 55 000 avocats en France. Le marché est concurrentiel, on peut faire le tour d'un barreau et les clients ne s'en privent pas.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le Gouvernement ne traite que du consentement mutuel, ce qui restreint l'effet de la mesure. Retenons plutôt la première phrase de l'amendement du rapporteur, qui rend obligatoire une convention d'honoraires pour toute procédure de divorce.

M. Jean-Pierre Michel. - Excellent !

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je propose un barème indicatif. Actuellement, un divorce coûte 2 500 euros en moyenne. Le dispositif pourra être précisé.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je propose un vote par division.

Les deux phrases de l'amendement n° COM-6 sont successivement adoptées.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je rectifie l'amendement n° COM-8 pour préciser : « Si la demande émane conjointement des deux parents ou, lorsqu'elle émane d'un seul, si l'autre parent déclare ne pas s'y opposer ».

L'amendement n° COM-8 rectifié est adopté.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement suivant porte sur l'expérimentation de la médiation préalable et le respect d'un délai raisonnable pour l'accès au juge.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 15

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Relatif à la dévolution du nom de famille, l'amendement n° COM-27 est indiscutablement un cavalier.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il faut régler ce problème.

M. Jean-Pierre Michel. - C'est plutôt bon...

L'amendement n° COM-27 est adopté et devient un article additionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Reprenant une proposition du rapport Guinchard, l'amendement du gouvernement n° COM-25 supprime l'exigence de comparution personnelle des parents devant le greffier en chef pour la déclaration conjointe d'exercice en commun de l'autorité parentale. Cette simplification concerne la filiation reconnue plus d'un an après la naissance comme l'adoption simple de l'enfant du conjoint.

L'amendement n° COM-25 est adopté et devient un article additionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-30 supprime l'acte de naissance provisoire des enfants nés sous X. Encore un cavalier, mais il règle un problème.

L'amendement n° COM-30 est adopté et devient un article additionnel.

Article 16

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-9 reprend ce que j'ai expliqué sur les crimes contre l'humanité : la compétence du nouveau pôle serait étendue aux crimes et délits de guerre.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-10, qui poursuit le même objet, renforce les pouvoirs d'investigation du pôle spécialisé et étend sa compétence aux crimes de torture.

L'amendement n° COM-10 est adopté, ainsi que l'amendement de conséquence n° COM-11.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-1 est satisfait par le 9.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En effet.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

L'amendement rédactionnel n° COM-12 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° COM-13.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 20

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Outre une coordination et l'abrogation de dispositions inutiles, l'amendement n° COM-14, en excluant la récidive du champ de l'ordonnance pénale, vise à renforcer la pédagogie de la réponse pénale.

M. François Zocchetto. - Cela a-t-il un caractère absolu, y compris pour les infractions routières ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous parlons ici de l'ordonnance pénale délictuelle, qui ne concerne donc pas les contraventions.

L'amendement n° COM-14 est adopté.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-22 du Gouvernement vise à inclure les ventes à la sauvette dans le champ de l'ordonnance pénale.

M. François Zocchetto. - Il y aura de la récidive...

M. Jacques Mézard. - C'est l'illustration parfaite de ce que je disais tout à l'heure : on transforme une contravention en délit, puis on lui applique l'ordonnance pénale.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une infraction simple.

L'amendement n° COM-22 est adopté.

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 21

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement n° COM-15 tend à mieux encadrer la CRPC en excluant les violences volontaires et involontaires contre les personnes, les menaces et les agressions sexuelles aggravées, punies de plus de cinq ans d'emprisonnement.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-24 du Gouvernement permet la CRPC après une instruction.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce serait mieux.

M. Jean-Pierre Michel. - Nous y sommes défavorables.

M. Jacques Mézard. - Nous savons qu'il y a très peu de dossiers ouverts à l'instruction : la politique pénale limite au maximum la saisine du juge d'instruction.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Cela se ferait à l'initiative du juge d'instruction lui-même.

M. François Zocchetto. - Et seulement dans le champ de la CRPC ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - En effet. Cela concernerait le trafic de stupéfiants ou encore les escroqueries, mais pas les atteintes aux personnes les plus graves, que mon amendement COM-15 a exclu du champ de la CRPC.

M. Jean-Pierre Michel. - Les gens avouent et on les récompense en supprimant l'audition ? Ce n'est pas la justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'accord des parties civiles est requis et un délai de trois mois a été prévu.

M. Jean-Pierre Michel. - On affaiblit la répression...

L'amendement n° 24 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 22

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-16 obéit à un souci de cohérence du droit pénal : la forfaitisation soustrait l'infraction aux règles de récidive.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

Articles additionnels après l'article 22

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-23, le Gouvernement étend et unifie les compétences de la DGCCRF en matière de transaction pénale, ainsi pour les liquidations et ventes au déballage.

M. Jacques Mézard. - Je n'y suis pas très favorable. Nous savons en effet comment cela se passe, notamment pour la police de l'eau. Le montant de la transaction est considérablement supérieur à la sanction prononcée par le tribunal. L'exposé des motifs est très explicite : cela « évite, pour des infractions dont la gravité ne le mérite pas, le passage devant des juridictions pénales souvent encombrées »...

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La DGCCRF a déjà de tels pouvoirs...

M. Jacques Mézard. - Et l'on en connaît l'utilisation !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est plus efficace que le pénal.

M. Jacques Mézard. - Mais ce n'est pas justifié.

L'amendement n° COM-23 est adopté et devient un article additionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-21 évitera que l'on adresse à l'ancien propriétaire d'une voiture les procès-verbaux initiés par les radars automatiques...

L'amendement n° COM-21 est adopté et devient un article additionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-33 rectifié applique la transaction pénale au tabagisme et à l'alcoolisme.

M. Jacques Mézard. - Le Gouvernement nous enfume !

L'amendement n° COM-33 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

Article 23

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° COM-32 qui prévoit la compétence des juridictions spécialisées en matière de terrorisme pour les actes de terrorisme commis hors du territoire de la République par ou à l'encontre de membres des forces armées françaises.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - J'émets également un avis favorable.

L'amendement n° COM-32 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° COM-34.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 23

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'amendement de clarification n° COM-35 évite un conflit de compétences : la juridiction du port d'attache ou de l'aérodrome de rattachement sera compétente.

L'amendement n° COM-35 est adopté et devient un article additionnel.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-36 prévoit l'avis du ministre de la défense, y compris dans le cadre d'une procédure contre X révélant la mise en cause d'un militaire.

L'amendement n° COM-36 est adopté et devient un article additionnel.

Article additionnel après l'article 24

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-37 est de clarification et d'harmonisation. Les désertions ont augmenté de 500% depuis 2000 parce que certains engagés, qui ont eu des motivations alimentaires, ne mesurent pas les conséquences du fait de ne pas retourner à la caserne.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les leur a-t-on expliquées ?

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur. - Dans ce genre de cas, la justice tient compte de l'environnement et des circonstances ; souvent elle reste clémente.

L'amendement n° COM-37 est adopté et devient un article additionnel.

Article additionnel après l'article 25

M. Yves Détraigne, rapporteur. -La multipostulation existait dans l'ancien département de la Seine. La loi de mars 2011, qui vient d'être publiée lundi, la permet entre les TGI de Bordeaux et Libourne, et entre ceux de Nîmes et Alès.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je suis plutôt favorable à une généralisation de la multipostulation, mais la profession n'est pas prête - il est vrai que supprimer la postulation supposerait une autre organisation de la présence des avocats. En attendant, l'amendement n° 31 rectifié revient sur la loi qui vient d'être votée.

M. Christian Cointat. - C'est d'autant plus scandaleux que l'amendement n° 31 allait dans le sens contraire.

M. Jean-René Lecerf. - Avec la nouvelle carte judiciaire, il n'y a plus que six TGI dans mon département, avec des barreaux qui sont microscopiques. Il convient de réfléchir en effet à une réforme de la postulation.

L'amendement n° 31 rectifié est rejeté.

Article 25

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La proposition de simplification du droit, adoptée hier en deuxième lecture par le Sénat, comporte déjà des dispositions analogues à celles prévues à l'article 25 : dans un souci de cohérence, l'amendement n° COM-17 propose donc de supprimer cet article.

L'amendement n° COM-17 est adopté ; en conséquence, l'article 25 est supprimé.

Articles additionnels après l'article 25

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-28 du Gouvernement donne, comme l'avait suggéré la Cour de cassation dans son rapport 2009, la possibilité à la juridiction se prononçant sur le fondement de l'article 470-1 du code de procédure pénale, d'accorder à la partie civile une somme au titre des frais non payés par l'Etat, comme le prévoient déjà les articles 700 du Code de procédure civile et l'article 475-1 du code de procédure pénale.

M. François Zocchetto. - Il est étonnant de voir autant d'amendements du Gouvernement...

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le projet avait été déposé il y a un an.

M. Jean-Pierre Michel. - La planche à amendements fonctionne bien place Vendôme.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous sommes en première lecture et nous avons eu les amendements lundi soir : la réflexion a été longue... Dans un tel cas, le recours à une lettre rectificative serait préférable.

L'amendement n° COM-28 est adopté et devient un article additionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-20 du Gouvernement simplifie la gestion des fonds en numéraire saisis dans le cadre de procédures pénales en permettant leur dépôt sur un compte ouvert auprès d'un établissement bancaire autre que la Caisse des dépôts et consignations ou la Banque de France.

L'amendement n° COM-20 est adopté et devient un article additionnel

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La Cour de cassation a semblé limiter par sa décision du 3 juin 2009 la possibilité pour une association ou fédération agréée d'être remboursée des frais qu'elle a engagés. La Fédération des victimes d'accidents collectifs (Fenvac) ne pourrait plus intervenir. Voilà la motivation de l'amendement n° COM-29.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une précision utile.

M. Jacques Mézard. - Le champ est ouvert...

L'amendement n° COM-29 est adopté et devient un article additionnel

Article 26

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 rectifié est de cohérence avec la carte judiciaire.

L'amendement n° COM-18 rectifié est adopté.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur pour avis. - L'amendement de cohérence n° COM-38 répond à une certaine urgence, puisque la caserne où siégeait le tribunal aux armées de Paris est vide et que la Ville de Paris attend les terrains pour y construire des logements sociaux. La suppression de ce tribunal devra donc intervenir au plus tard le 1er janvier 2012.

L'amendement n° COM-38 est adopté.

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 27

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° COM-19 supprime une mention inutile.

L'amendement n° COM-19 est adopté.

L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'ensemble du projet est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nos collègues devront être attentifs à la disparition de la juridiction de proximité et à la modification des missions des juges de proximité.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er

Rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance et compétences juridictionnelles des juges de proximité

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

2

Précision et coordination

Adopté

Article 2

Suppression de la juridiction de proximité

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

3

Coordination

Adopté

Gouvernement

26

Suppression des actions possessoires

Rejeté

Article 13

Dispense de comparution des époux devant le juge en cas de divorce par consentement mutuel et en l'absence d'enfants mineurs

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

5

Suppression de la dispense de comparution personnelle des époux

Adopté

Article 14

Plafonnement de l'honoraire perçu par l'avocat pour les procédures de divorce par consentement mutuel, en l'absence de convention d'honoraires préalable

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

6

Caractère obligatoire de la convention d'honoraires pour les divorces

Adopté

Article 15

Plafonnement de l'honoraire perçu par l'avocat pour les procédures de divorce par consentement mutuel, en l'absence de convention d'honoraires préalable

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

8

Dispense de médiation préalable en cas d'accord des époux

Adopté

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

7

Dispense de médiation préalable lorsqu'elle ne peut être réalisée dans un délai raisonnable

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 15

Gouvernement

25

simplification de la déclaration conjointe d'exercice de l'autorité parentale

Adopté

Gouvernement

27

Dévolution du nom de famille en cas de déclaration de naissance tardive

Adopté

Gouvernement

30

Suppression de l'acte de naissance provisoire pour les enfants nés sous X

Adopté

Article 16

Création d'un pôle judiciaire spécialisé compétent pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

9

Extension de la compétence du pôle aux crimes de guerre

Adopté

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

10

Renforcement des moyens d'investigation et extension de la compétence aux crimes de torture

Adopté

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

11

Précisions relatives aux auditions du juge d'instruction dans un Etat étranger

Adopté

Mme BORVO COHEN-SEAT

1

Extension de la compétence du pôle aux crimes de guerre et aux crimes internationaux

Satisfait

Article 17

Juridictions spécialisées en matière d'accidents collectif

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

12

Rédactionnel

Adopté

Article 19

Juridiction compétente en cas de mise en oeuvre de la compétence universelle - Coordinations

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

13

Coordination

Adopté

Article 20

Extension du champ de l'ordonnance pénale

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

14

Exclusion des délits commis en état de récidive légale du champ de l'ordonnance pénale

Adopté

Gouvernement

22

Extension du champ de l'ordonnance pénale au nouveau délit de vente à la sauvette, créé par la LOPPSI

Adopté

Article 21

Extension du champ de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

15

Exclusion des atteintes aux personnes les plus graves du champ de la CRPC

Adopté

Gouvernement

24

Autorisation du recours à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) dans le cadre de l'instruction, lorsque les faits reprochés à la personne mise en examen constituent un délit.

Adopté

Article 22

Forfaitisation des contraventions de cinquième catégorie

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

16

Exclusion des contraventions qui deviennent un délit en cas de récidive du mécanisme de la forfaitisation

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 22

Gouvernement

23

Extension de la procédure de transaction pénale aux délits non punis d'une peine d'emprisonnement prévus par les livres I et III du code de la consommation ainsi qu'aux infractions relatives aux dispositions du code de commerce portant sur les liquidations, les ventes au déballage, les soldes et les ventes en magasins d'usine.

Adopté

Gouvernement

21

Clarification en matière de responsabilité pénale ou pécuniaire d'une personne qui a cédé son véhicule lorsque l'acquéreur n'a pas encore procédé au changement du certificat d'immatriculation.

Adopté

Gouvernement

33

Extension du recours à la transaction pénale pour le traitement des infractions en matière de lutte contre le tabagisme et contre l'alcoolisme.

Adopté

Article 23

Suppression du tribunal aux armées de Paris et reconnaissance d'une compétence au pôle spécialisé en matière militaire du tribunal de grande instance de Paris pour les infractions commises par ou à l'encontre des militaires en temps de paix et hors du territoire de la République

Gouvernement

32

Extension aux actes de terrorisme commis par ou à l'encontre des forces armées françaises en dehors du territoire, de la compétence du pôle spécialisé en matière de terrorisme, constitué au sein du TGI de Paris.

Adopté

M. CLÉACH

34

Simplification et clarification

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 23

M. CLÉACH

35

Compétences des juridictions à l'égard des navires de la marine nationale et des aéronefs militaires

Adopté

M. CLÉACH

36

Avis du ministre de la défense dans le cadre des procédures judiciaires intéressant des militaires

Adopté

Article additionnel après Article 24

M. CLÉACH

37

Actualisation du régime de la désertion

Adopté

Article additionnel avant Article 25

Gouvernement

31

Postulation devant les tribunaux de grande instance

Rejeté

Article 25

Habilitation du Gouvernement à actualiser par ordonnance les dispositions législatives relatives au droit pénal et disciplinaire de la marine marchande

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

17

Suppression

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 25

Gouvernement

20

Autorisation donnée aux enquêteurs de déposer des fonds saisis dans un établissement bancaire autre que la Banque de France ou la Caisse des dépôts et consignations.

Adopté

Gouvernement

28

Compétence du tribunal correctionnel statuant en matière de responsabilité civile

Adopté

Gouvernement

29

Droit à réparation des associations et fédérations de défense des victimes d'accidents collectifs

Adopté

Article 26

Entrée en vigueur

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

18

Précisions relatives aux mesures transitoires

Adopté

M. CLÉACH

38

Précisions relatives aux mesures transitoires

Adopté

Article 27

Application outre-mer

M. DÉTRAIGNE, rapporteur

19

Suppression d'une disposition inutile

Adopté

ANNEXE LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

M. Serge GUINCHARD, auteur du rapport sur la répartition des contentieux

M. Marcel-Pierre CLÉACH, rapporteur pour avis

Cabinet du ministre de la justice et des libertés

- M. Édouard CREPEY, directeur adjoint du cabinet

- Mme Pascale LIEGEOIS, conseillère professions juridiques et judiciaires

- M. Vincent MONTRIEUX, conseiller pénal

- Mme Amélie DURANTON, conseillère droit civil et économique

- Mme Véronique GOMEZ, conseillère parlementaire

Union syndicale des magistrats

- M. Richard SAMAS SANTAFE, secrétaire national

- M. Nicolas LEGER, secrétaire national

Syndicat de la magistrature

- Mme Odile BARRAL, secrétaire nationale

FO magistrats

- M. Emmanuel POINAS,

Association nationale des juges de proximité

- Mme Anne-Laure GAUDILLAT, présidente

Association nationale des juges d'instance

- Mme Émilie PECQUEUR, présidente

Association pour la médiation familiale

- Mme Audrey RINGOT, présidente

- M. Dominique LEFEUVRE, médiateur familial, délégué régional pour la région Paris-Ile-de-France.

Union nationale des affaires familiales

- M. Guillemette LENEVEU, directrice générale

- M. Gilles SERAFIN, directeur

- Mme Claire MÉNARD, chargée des relations avec le Parlement

Fédération Nationale de la Médiation et des Espaces Familiaux

- M. Roger LECONTE, président d'honneur et fondateur

- Mme Sophie LASSALLE, secrétaire générale

Magistrats du tribunal de grande instance de Paris :

- M. René CROS, vice-président instruction

- Mme Michèle GANASCIA, vice-présidente

- Mme Céline HILDENBRANDT, juge d'instruction

- Mme Aurélia DEVOS, substitut du procureur de la République

Fédération Internationale des Droits de l'homme

- Mme Clémence BECTARTE

- Mme Karine BONNEAU

Human Rights Watch

- Mme Marie LEFÈVRE

Amnesty International 

- M. Simon FOREMAN, membre de la commission Justice / impunité

Collectif parties civiles du Rwanda

- M. Alain GAUTHIER, président rémois

Fédération nationale des victimes d'accidents collectifs

- M. Stéphane GICQUEL, secrétaire général

Avocats

- Mme Hélène POIVEY-LECLERCQ, Vice-présidente de la commission Textes au Conseil National des Barreaux; Membre du conseil de l'Ordre des avocats au Barreau de Paris

- Mme Andreanne SACAZE, Présidente de la commission Textes au Conseil National des Barreaux; ancien Bâtonnier de l'Ordre des avocats au Barreau d'Orléans.

Chambre nationales des huissiers de justice

- M. Jean-Daniel LACHKAR, président

- M. Jean-François BAUVIN, vice-président

- M. Patrick SANNINO, trésorier

- M. Gabriel MECARELLI, conseiller juridique


* 1 Voir le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, L'ambition raisonnée d'une justice apaisée, rapport au garde des sceaux, La Documentation française, juin 2008.

* 2 Voir le rapport pour avis n° (2010-2011) fait au nom de la commission des affaires étrangères par M. Marcel-Pierre Cléach.

* 3 Rapp. cit. p. 34.

* 4 Rapp. cit. p. 35.

* 5 Rapp. cit. p. 36.

* 6 Rapp. cit. p. 43.

* 7 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2010/2010_pays_comparables.pdf

* 8 Rapp. cit. p. 40.

* 9 Voir le rapport n° 209, tome I (2008-2009) de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 février 2009.

* 10 Voir les rapports n° 161 (première lecture, 2008-2009) et 129 (deuxième lecture, 2010-2011) de M. François Zocchetto, faits au nom de la commission des lois, déposé le 14 janvier 2009.

* 11 Voir le rapport n° 131 (2010-2011) de M. Laurent Béteille, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 novembre 2010.

* 12 Source : casier judiciaire national. Données provisoires pour l'année 2009.

* 13 A l'occasion de la loi du 9 mars 2004 relative à l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité puis de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 14 Si la CRPC s'inspire des systèmes anglo-saxons de « plea bargaining », elle s'en distingue cependant sur un point essentiel : tandis qu'aux Etats-Unis, le juge peut, en échange de la reconnaissance de la culpabilité, abandonner certains chefs d'accusation ou déqualifier l'inculpation pour une infraction moins grave, le principe même d'une négociation est écarté dans le cadre de la CRPC. En effet, la personne doit d'abord reconnaître sa culpabilité et c'est alors seulement qu'une peine lui sera proposée par le procureur de la République.

* 15 Source : casier judiciaire national. Données provisoires pour l'année 2009.

* 16 Rapport de la mission d'information relative aux procédures accélérées de jugement, présidée par Laurent Béteille et rapportée par François Zocchetto, « Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux », rapport n° 17 (2005-2006), octobre 2005.

* 17 Rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, n° 370 (2001-2002), p. 14-15.

* 18 Quels métiers pour quelle justice ?, rapport d'information fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat, n° 345 (2001-2002).

* 19 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 204.

* 20 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 202.

* 21 Conseil constitutionnel, décisions n° 2002-461 DC du 29 avril 2002 et n° 2003-466 DC du 20 février 2003.

* 22 Voir l'article L. 141-4 du code de la consommation, issu de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 sur le développement de la concurrence au service des consommateurs.

* 23 Exposé des motifs du projet de loi, p. 4.

* 24 Le juge de proximité ne pourrait donc pas statuer sur l'opposition à une ordonnance portant injonction de payer.

* 25 Titre III du Livre deuxième.

* 26 Aux termes de l'article 398 du code de procédure pénale, « le tribunal correctionnel est composé d'un président et de deux juges ».

L'article L. 212-3 du code de l'organisation judiciaire dispose que « la formation collégiale du tribunal de grande instance se compose d'un président et de plusieurs assesseurs ». L'article R. 212-7 du même code précise que « les assesseurs de la formation collégiale du tribunal de grande instance sont au nombre de deux ».

* 27 Décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005 sur la loi relative aux compétences du tribunal d'instance de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

* 28 Le Conseil constitutionnel estime en effet, dans le 8ème considérant de sa décision :

« 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ensemble des dispositions des articles 1er et 2 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a un caractère organique à l'exception de l'article 41-18 nouveau de l'ordonnance du 22 décembre 1958, lequel confie l'organisation de l'activité et des services de la juridiction de proximité au magistrat du siège du tribunal de grande instance chargé de l'administration du tribunal d'instance dans le ressort duquel se trouve la juridiction de proximité ; que les dispositions de cet article, qui tendent à une bonne administration de la justice et ne méconnaissent pas l'indépendance des juges de proximité, ne sont pas contraires à la Constitution ; qu'elles ont valeur de loi ordinaire. »

* 29 Emplois temps plein travaillé

* 30 Etude d'impact jointe au projet de loi, p . 35-36.

* 31 298 ETPT de juges de proximité*385 heures = 114 730 heures ; 114 730/1680 = 68 ETP de magistrats.

* 32 Loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires.

* 33 Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

* 34 La formation de référé est une formation indépendant des sections, saisie des affaires sans contestation sérieuse ou qui révèlent un trouble manifestement illicite auquel il doit être mis fin en urgence.

* 35 Les décrets n°s 2009-1204 et 2009-1205 du 9 octobre 2009 ont spécialisé neuf TGI pour le contentieux des indications géographiques. Un dixième TGI, celui de Strasbourg, a été spécialisé par décret n° 2010-1369 en date du 12 novembre 2010.

* 36 Une indication géographique est un signe utilisé sur des produits qui ont une origine géographique précise et possèdent des qualités, une notoriété ou des caractères essentiellement dus à ce lieu d'origine.

* 37 Page 18 de l'étude d'impact : « Ainsi en ce qui concerne les obtentions végétales, la loi impose, en l'état, que dix tribunaux de grande instance au moins soient compétents. Le présent projet supprime ce seuil minimal, ce qui permettra ensuite au règlement de fixer une compétence nationale du tribunal de grande instance de Paris pour ce contentieux (...) »

* 38 Il s'agit de la recommandation n° 2 du rapport d'information n° 296 (2010-2011) du 9 février 2011, fait au nom de la commission des lois. Ce rapport, intitulé « lutte contre la contrefaçon : premier bilan de la loi du 29 octobre 2007 », est disponible sur Internet http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-296-notice.html.

* 39 Ce faible chiffre explique pourquoi l'étude d'impact range la spécialisation en matière d'obtentions végétales parmi les mesures qui « ont une vocation qualitative » et qui « n'auront pas ou peu d'impact en termes de volume de contentieux » (page 29).

* 40 Rapport n° 420 (2006-2007) de M.  Laurent Béteille, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 juillet 2007, sur le projet de loi qui a abouti à la loi du 29 octobre 2007 : http://www.senat.fr/rap/l06-420/l06-420.html.

* 41 Les décrets du 9 octobre 2009 n°s 2009-1204 et 2009-1205 ont spécialisé neuf TGI pour le contentieux des marques nationales, de la propriété littéraire et artistique, des dessins et modèles et des indications géographiques. Un dixième TGI, celui de Strasbourg, a été spécialisé par décret n° 2010-1369 en date du 12 novembre 2010.

* 42 Votre rapporteur signale que l'Assemblée nationale devra opérer une coordination avec l'article 149 quater de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, une fois ce texte promulgué. En effet, cet article procède à une réécriture complète de l'article L. 623-31 du code de la propriété intellectuelle.

* 43 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 218.

* 44 Cour de cassation, chambre criminelle, décision du 2 avril 1998, n° 96-83781-13).

* 45 Michel Boudot, « Bien de famille », Répertoire civil Dalloz, n° 1.

* 46 Ainsi, outre Michel Boudot, dans son article au Répertoire Dalloz, les auteurs qu'il cite : Roger Perrot et Philippe Théry, Procédures civiles d'exécution, 2000, p. 233, n° 219 et Jean-Baptiste Donnier, Voies d'exécution et procédures de distribution, 6e éd., 2000, P. 81, n°236, note 13.

* 47 Ainsi notamment, de la protection du patrimoine immobilier privé de l'entrepreneur individuel prévu par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie l'insaisissabilité de la résidence principale de l'entrepreneur individuel

* 48 Par la loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant.

* 49 Op. cit. p. 20 et p. 114.

* 50 Article 250 du code civil.

* 51 Article 1091 du code de procédure civile.

* 52 Article 250 du code civil.

* 53 Article 1099 du code de procédure civile.

* 54 Articles 230 et 232 du code civil.

* 55 Article 250-2 et 250-3 du même code.

* 56 Infostat Justice, janvier 2009, n° 104.

* 57 Article 373-2 du code civil.

* 58 Op. cit. p. 103.

* 59 Cette évaluation est fondée sur l'hypothèse selon laquelle, dans 20 % des cas, certains éléments propres aux époux ou des différences de situation problématiques conduiront le juge ou l'une des parties à demander une audience préalable.

* 60 Loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010.

* 61 Article 371-2 du code civil.

* 62 En cas d'aide juridictionnelle totale, le client ne versant aucuns honoraires, ladite convention est sans objet.

* 63 Deuxième paragraphe de l'article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

* 64 Évaluation indicative réalisée par l'association nationale des avocats spécialistes en droit des personnes, Actualité juridique Famille, 2008.336.

* 65 CEDH, 9 octobre 1979, Airey c/ Irlande, série A, n° 32 b.

* 66 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par Serge Guinchard, préc., p. 114-115.

* 67 Ibid., p. 115.

* 68 Loc. cit.

* 69 Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

* 70 CJCE, 5 décembre 2006, C-94/04 et C-202/94.

* 71 Conseil de la concurrence, 3 décembre 1996, Gazette du Palais, 15 mai 1997 et Civ. 1ère , 13 février 2001,JCP 2001.I.348, n° 21.

* 72 Articles 373-2-6 et 373-2-7 du code civil.

* 73 Article 373-2-8 du même code.

* 74 Article 373-2-10 du même code.

* 75 Les villes de Paris et de Marseille ont toutefois mis en place un service de médiation familiale gratuite.

* 76 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, op. cit., p. 161.

* 77 Définition adoptée par le Conseil national consultatif de la médiation familiale le 22 avril 2003.

* 78 Articles 21 à 26 de la loi n°95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et articles 255 (sur le divorce) et 373-2-10 (sur l'autorité parentale) du code civil.

* 79 Jean Leonetti, Intérêt de l'enfant, autorité parentale et droit des tiers, rapport au Premier ministre, La documentation française, 2009, p. 89-90.

* 80 Rapport public annuel de la Cour des comptes pour 2009, p. 637.

* 81 Intérêt de l'enfant, autorité parentale et droit des tiers, précité.

* 82 Le ministère public, qui peut être appelé à saisir le JAF de sa propre initiative ou à la demande d'un tiers, échappe, bien entendu, à cette obligation.

* 83 Loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010.

* 84 Article 2064 du code civil dans la rédaction issue la loi n° 2010-1609 précitée.

* 85 Article 376-1 du code civil.

* 86 Par exception toutefois, la convention de procédure participative peut porter sur ces questions, lorsqu'elle intervient à l'occasion d'un divorce ou d'une séparation de corps (articles 2064 et 2066-1 du code civil dans la rédaction issue la loi n° 2010-1609 précitée).

* 87 Un tel renvoi à l'autorité réglementaire pour fixer le ressort territorial exact d'une expérimentation a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel (2004-503 DC du 12 août 2004, cons. 12 à 14).

* 88 957 personnes en 2009, selon l'estimation fournie par les services de la Chancellerie.

* 89 Cf. supra, encadré sur la médiation familiale en France.

* 90 Ces règles sont définies aux articles 311-21 et 311-23 du code civil.

* 91 Article 372 du même code.

* 92 Article 365 du code civil.

* 93 Art. 43 du code de procédure pénale.

* 94 Issu de la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.

* 95 Comme le Bureau d'enquête et d'analyse pour la sécurité de l'aviation civile ou le Bureau d'enquête sur les événements de mer.

* 96 Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 282.

* 97 Leur découpage est défini par les articles D. 47-3 et D. 47-13 du code de procédure pénale.

* 98 Dont 13 issus du secteur public (10 inspecteurs des impôts, 2 inspecteurs des douanes, 1 agent de la Banque de France) et 3 anciens salariés du secteur privé.

* 99 Rapport n°17 (2005-2006) de la mission d'information relative aux procédures accélérées de jugement, « Juger vote, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux ». Laurent Béteille, président, François Zocchetto, rapporteur, 12 octobre 2005.

* 100 Source : casier judiciaire nationale. Données provisoires pour l'année 2009.

* 101 Le code pénal ne comporte aucune définition de l'infraction politique. Aujourd'hui, cette notion recoupe pour l'essentiel certains crimes et délits contre la nation, l'Etat et la paix publique (trahison et espionnage, attentat, complot, participation à un mouvement insurrectionnel, etc.).

* 102 « L'ambition raisonnée d'une justice apaisée », rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par M. Serge Guinchard, remis au garde des Sceaux le 30 juin 2008, pages 139 et suivantes.

* 103 En première lecture, l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, avait proposé d'étendre le dispositif à l'ensemble des délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement.

* 104 La proposition de loi prévoyait une extension du champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits, sous réserve d'un certain nombre d'exceptions (délits de presse, délits d'homicide involontaire, délits politiques, délits prévus par le code du travail et délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale).

* 105 Rapport n° 441 (2002-2003) de M. François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 septembre 2003.

* 106 Rapport n° 209 (2008-2009) de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 février 2009.

* 107 Le projet de loi relatif à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet prévoyait la possibilité de juger par ordonnance pénale les délits de contrefaçon, y compris en présence d'une demande de dommages et intérêts de la victime. Le Conseil a considéré « qu'aucune règle ni aucun principe constitutionnel ne s'opposait à ce que le juge puisse également statuer, par ordonnance pénale, sur la demande de dommages et intérêts formée par la victime dès lors qu'il estime disposer des éléments suffisants lui permettant de statuer ». Toutefois, le Conseil a considéré, en l'espèce, que «  l'article 34 de la Constitution réserve à la loi le soin de fixer les règles de procédure pénale ; que le deuxième alinéa de l'article 495-6-1 du code de procédure pénale prévoit que, dans le cadre de la procédure simplifiée, la victime pourra former une demande de dommages et intérêts et, le cas échéant, s'opposer à l'ordonnance pénale ; que, toutefois, cette disposition ne fixe pas les formes selon lesquelles cette demande peut être présentée ; qu'elle ne précise pas les effets de l'éventuelle opposition de la victime ; qu'elle ne garantit pas le droit du prévenu de limiter son opposition aux seules dispositions civiles de l'ordonnance pénale ou à ses seules dispositions pénales ; qu'ainsi le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ; que, dès lors, le deuxième alinéa de l'article 495-6-1 du code de procédure pénale doit être déclaré contraire à la Constitution ».

* 108 Rapport d'information précité, pages 52-53. Réalisé en 2005, celui-ci n'avait toutefois pas pu tirer le bilan des dispositions introduites par la loi du 9 mars 2004 instaurant une procédure de notification de l'ordonnance par le procureur de la République ou une personne habilitée par le parquet.

* 109 Cet article 495-6-2 fait référence « aux infractions prévues au second alinéa de l'article L. 152-1 du code de la construction et de l'habitation ». Or, ni cet article ni les articles auxquels il renvoie ne prévoient d'incrimination, voire même d'interdiction dont l'irrespect serait susceptible d'être sanctionné.

* 110 Avant l'entrée en vigueur de cette loi, la vente à la sauvette constituait une contravention et donnait déjà lieu, la plupart du temps, à un traitement par ordonnance pénale.

* 111 Rapport n°17 (2005-2006) de la mission d'information relative aux procédures accélérées de jugement, « Juger vote, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux ». Laurent Béteille, président, François Zocchetto, rapporteur, 12 octobre 2005.

* 112 Rapport précité, pages 143-144.

* 113 Voir supra au commentaire de l'article 20 du projet de loi.

* 114 Rapport précité, pages 62 et suivantes.

* 115 Cass., 2ème chambre civile, 16 mai 2002.

* 116 Rapport précité, pages 133-134.

* 117 Voir l'annexe à l'étude d'impact annexée au présent projet de loi.

* 118 Cour de cassation, chambre criminelle, décision du 3 juin 2009, n° 2879.

* 119 Le premier alinéa de cet article dispose que « Le tribunal condamne l'auteur de l'infraction à payer à la partie civile la somme qu'il détermine, au titre des frais non payés par l'Etat et exposés par celle-ci. Le tribunal tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».

* 120 Cet article dispose que « dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».