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Proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer

13 avril 2011 : Lutte contre l'habitat indigne ( rapport - première lecture )

B. LES RÉSERVES DE VOTRE RAPPORTEUR QUANT À L'EFFICACITÉ DE LA PRÉSENTE PROPOSITION DE LOI

Si la proposition de loi constitue une avancée importante, il est cependant clair que ce texte ne se suffit pas à lui-même.

1. La nécessité d'assainir la situation financière des collectivités territoriales aujourd'hui exsangues

La présente proposition de loi crée de nouvelles charges pour les collectivités territoriales des DOM, notamment les suivantes :

- l'aide financière aux occupants sans titre prévue par la section 1 est à la charge de la personne publique à l'origine de l'opération d'aménagement ou de son concessionnaire ;

- le relogement des occupants évincés est, dans la plupart des cas, assuré par cette même personne publique.

Votre rapporteur s'interroge sur le caractère réaliste de la proposition de loi sur ce point : les collectivités territoriales des départements d'outre-mer, et notamment les communes, sont en effet dans une situation financière particulièrement difficile, comme l'a d'ailleurs souligné la mission commune sénatoriale d'information sur la situation des DOM.

La mission avait relevé que « malgré des recettes proportionnellement plus importantes en moyenne qu'en métropole, les collectivités territoriales des DOM rencontrent de lourdes difficultés financières, qui touchent principalement les communes et grèvent leurs capacités d'investissement »40(*). Plusieurs éléments illustrent leurs difficultés :

- les déficits budgétaires sont importants et récurrents ;

- la majorité des communes n'ont pas une capacité suffisante pour investir. La mission a noté, par exemple, que l'autofinancement brut dégagé par la section de fonctionnement des communes réunionnaises était de 7 % pour les communes de moins de 10 000 habitants (contre 23 % en métropole) et de 9,5 % pour les communes de plus de 10 000 habitants (contre 15,6 % en métropole) ;

- les communes ultramarines ont des dettes sociales : les dettes sociales cumulées des communes de Guadeloupe s'élèvent ainsi à 10 millions d'euros en principal et à près de 31 millions en incluant les pénalités de retard41(*) ;

- la Chambre régionale des comptes (CRC) de Guadeloupe-Guyane-Martinique constitue la première juridiction financière de France par le nombre de saisines : elle traite 20 % de l'ensemble des saisines nationales. Si la situation s'est améliorée au cours des dernières années, « des situations de sinistre budgétaire persistent notamment en Guadeloupe et en Guyane et touchent toutes les strates de communes »42(*).

Globalement, la mission souligne « la situation globalement très préoccupante des communes des DOM »43(*).

Face à cette situation, des initiatives ont été prises, notamment :

- les contrats « Cocarde » (contrat d'objectif communale d'aide à la restructuration et au développement) : ces contrats sont des partenariats conclus entre l'État, l'Agence française de développement (AFD) et les communes concernées. Des aides exceptionnelles et des prêts à long terme de l'AFD sont accordés afin d'apurer les créances et de restaurer l'équilibre budgétaire. En contrepartie, les communes concernées s'engagent à mettre en oeuvre des actions afin d'optimiser leur gestion interne, à limiter voire réduire leurs charges et à augmenter leurs produits. Sept contrats de ce type avaient été signés en 2008 (6 en Guadeloupe, 1 en Guyane) ;

- des contrats d'accompagnement spécifiques ont été mis en place pour la Guyane, afin d'assurer la « restructuration des finances de la collectivité territoriale financée par emprunt, sans subvention d'équilibre mais avec prise en charge par l'État de mesures d'appui destinées à aider les collectivités à mettre en oeuvre des actions d'amélioration de leur gestion et d'augmentation de leurs recettes »44(*).

La mission avait donc appelé à « renforcer et étendre les dispositifs de redressement financier des collectivités territoriales (...) »45(*).

A la question du caractère réaliste des nouvelles charges que fait peser la proposition de loi sur les collectivités territoriales des DOM, certaines personnes auditionnées par votre rapporteur lui ont notamment répondu que les opérations de RHI étaient financées à hauteur d'au moins 80 % par l'État et que le coût de l'aide financière et du relogement des occupants évincés pourrait donc être inclus dans le bilan des opérations.

Cette réponse ne satisfait pas votre rapporteur qui rappelle le constat dressé par la mission d'audit de modernisation sur la politique de RHI outre-mer : « malgré l'importance du concours de l'État, certaines communes rencontrent des difficultés pour financer leur participation en raison de leur situation financière »46(*). Votre rapporteur s'interroge par ailleurs sur la capacité des opérateurs à financer tant l'aide financière que le relogement.

Votre rapporteur estime donc que les dispositions de la présente proposition de loi ne pourront être véritablement efficace que si, parallèlement, des initiatives sont prises afin d'assainir la situation financière des collectivités territoriales des DOM.


* 40 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 101.

* 41 Cf. « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 105.

* 42 Ibid., p. 108.

* 43 Ibid., p. 101.

* 44 Ibid., p. 110.

* 45 Proposition n° 21, in : « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 111.

* 46 « Rapport sur la contribution de l'État à la politique de résorption de l'habitat insalubre mise en oeuvre outre-mer », Ibid., p. 4.