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Proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer

13 avril 2011 : Lutte contre l'habitat indigne ( rapport - première lecture )

II. LE RAPPORT DE SERGE LETCHIMY : « L'HABITAT INSALUBRE ET INDIGNE DANS LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER : UN DÉFI À RELEVER »

En avril 2009, notre collègue député Serge Letchimy, alors maire de Fort-de-France, s'est vu confier par les ministres de l'Intérieur, de la Santé, du Logement et de l'Outre-mer la rédaction d'un rapport sur la résorption de l'habitat insalubre dans les DOM.

Cette mission n'était pas la première sur le sujet : en janvier 2006, une mission d'audit de modernisation avait en effet rendu un rapport sur la contribution de l'État à la politique de résorption de l'habitat insalubre mise en oeuvre outre-mer23(*) et avait formulé 10 recommandations.

LES DIX RECOMMANDATIONS OPÉRATIONNELLES
DE LA MISSION D'AUDIT DE MODERNISATION

> Assurer un meilleur partenariat entre l'État et les collectivités territoriales par une démarche contractuelle et pluriannuelle :

1. Mettre en oeuvre une nouvelle étape de déconcentration de la politique de RHI au niveau du Préfet ;

2. Mettre en place des conventions pluriannuelles entre la collectivité maître d'ouvrage, l'État et d'autres partenaires, dans l'esprit de globalité des projets, des outils, des acteurs et des financements :

3. Regrouper dans une circulaire unique la doctrine d'emploi des crédits de l'action « Logement » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » ;

4. Compte tenu de la dette de l'État en crédits de paiement, établir une programmation pluriannuelle qui permette de supprimer l'effet de ciseaux entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement ;

> Mieux organiser l'État et ses différents leviers et simplifier les procédures

5. Dynamiser les politiques de RHI et de requalification urbaine au sein du pôle régional « habitat, transports, aménagement » et y associer les opérateurs d'État de manière à améliorer l'exercice de la tutelle ;

6. Inciter les organismes HLM à intervenir dans les procédures RHI et à devenir opérateurs de tout ou partie d'opérations de RHI ;

7. Supprimer, pour les DOM, l'application de l'article 1331-23 du code de la santé publique en privilégiant, si nécessaire, le recours à une déclaration d'utilité publique de droit commun. Conserver l'application de l'article 1331-26 du CSP dans les cas de lutte contre les « marchands de sommeil » ;

8. Doter le responsable de programme d'une capacité d'expertise et d'outils de pilotage ;

> Optimiser le bilan financier des opérations

9. Rechercher d'autres sources de financement (fonds structurels européens, apport d'autres collectivités territoriales,...) et rechercher des économies ;

> Prévenir le développement de l'habitat illicite

10. Prendre une disposition juridique propre à l'outre-mer inspirée de ce qui existe déjà dans le code forestier dans les DOM ou le code minier en Guyane, permettant de confisquer et détruire les matériaux et éléments de construction illicite.

Source : « Rapport sur la contribution de l'État à la politique de résorption de l'habitat insalubre mise en oeuvre outre-mer », Ibid., p. 1-2.

A. L'ÉTAT DES LIEUX : L'INADAPTATION AUX RÉALITÉS ULTRAMARINES DES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE L'HABITAT INSALUBRE

Dans son rapport, Serge Letchimy confirme que l'existence de nombreux logements insalubres est un volet de la crise du logement que connaissent les DOM.

Il souligne ainsi que « la situation de l'habitat dans les départements d'outre-mer est extrêmement critique, marquée, depuis plusieurs années par la faiblesse de la production de logements sociaux et par la persistance d'un habitat insalubre, massivement présent dans tous les départements, notamment dans les quartiers d'habitat informel, mais aussi en diffus, dans le tissu urbain, en milieu rural et en montagne »24(*).

Il estime ainsi qu'au moins 150 000 personnes vivent en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion dans quelques 50 000 locaux insalubres. Ces locaux sont en général informels, à hauteur de 80 à 90 %25(*) : cet habitat est ainsi « formé de constructions et installations implantées sans droit ni titre, formant de véritables zones ou poches d'urbanisation de fait, sans desserte, assainissement, eau potable ou autres équipements publics, à l'écart des villes et bourgs constitués et des quartiers résidentiels, souvent invisibles »26(*).

Localement, aucune politique de lutte contre l'habitat informel n'est engagée, comme l'illustrent les éléments suivants :

l'occupation peut être très ancienne : cela explique que « nombre des occupants à l'origine de ces constructions les considèrent comme étant leur propriété, et beaucoup en toute bonne foi » ;

nombre de ces occupants paient la taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

L'apport majeur du rapport de Serge Letchimy est de montrer que les dispositifs nationaux destinés à lutter contre l'habitat insalubre sont inadaptés à la réalité ultramarine, caractérisée par une dissociation entre la propriété du sol et la possession du bâtiment édifié dessus.

D'une part, les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont partiellement inefficaces dans les DOM :

en Martinique, aucune opération n'a été engagée au cours des quatre dernières années ;

- en Guadeloupe, sur 25 dossiers actifs, 9 ont été annulés ;

- à La Réunion, où les opérations ont été importantes et ont constitué de vraies réussites, les opérations en cours ne concernent que 10 % des situations d'insalubrité recensées.

D'autre part, les outils de police administrative prévus tant par le code de la santé publique (CSP) que par le code de la construction et de l'habitation (CCH), à savoir les arrêtés d'insalubrité ou de péril, sont également inadaptés car ils s'adressent aux propriétaires des immeubles concernés.

Faute de dispositifs adaptés, les acteurs locaux ont tout de même pris des initiatives, à la limite de la légalité.

De nombreux aménageurs, en accord avec les administrations locales, versent ainsi, dans le cadre d'opérations d'aménagement, une indemnité à des occupants sans titre, après évaluation des constructions par les services locaux des domaines27(*). Ces indemnités apparaissent au bilan des opérations de RHI. Dans le cadre d'une opération de RHI lancée à Pointe à Pitre, l'indemnisation est ainsi allée de 800 à 2 300 euros28(*).

De même, Serge Letchimy souligne que des opérations de RHI n'ont pu être achevées, au cours des vingt dernières années, qu'à La Réunion car « le préfet accepte d'adapter la réglementation et de créer des périmètres d'insalubrité afin de dissocier la propriété du sol et celle du bâti »29(*).


* 23 Inspection générale de l'administration, Inspection générale des finances, Conseil général des ponts et chaussées, Contrôle général économique et financier, « Rapport sur la contribution de l'État à la politique de résorption de l'habitat insalubre mise en oeuvre outre-mer », janvier 2006.

* 24 « L'habitat insalubre et indigne dans les départements et régions d'outre-mer : un défi à relever », M. Serge Letchimy, septembre 2009, p. 16.

* 25 Rapport n° 3084 (XIIIème législature) au nom de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habita informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, M. Serge Letchimy, p. 8.

* 26 « L'habitat insalubre et indigne dans les départements et régions d'outre-mer : un défi à relever », Ibid., p. 16.

* 27 La Guyane est le seul département où le service des domaines refuse d'évaluer les constructions sans droit ni titre à la demande des aménageurs.

* 28 Ibid., p. 44.

* 29 Rapport n° 3084, Ibid., p. 9.