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Projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs

4 mai 2011 : Jurys populaires ( rapport - première lecture )

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : FAVORISER UN DISPOSITIF COHÉRENT CONFORME AUX OBJECTIFS DU PROJET DE LOI

Le projet de loi s'inscrit dans une orientation qu'approuve votre commission : le renforcement de la participation des citoyens à l'oeuvre de la justice pénale. Il n'en soulève pas moins plusieurs difficultés qui concernent plus particulièrement :

- le mode de sélection des citoyens assesseurs ;

- la place et le rôle des citoyens assesseurs au sein du tribunal correctionnel ;

- la création d'une formation simplifiée de la cour d'assises.

Votre commission a cherché à conforter les objectifs poursuivis par le projet de loi.

Les modifications qu'elle propose visent à favoriser la mise en oeuvre effective de la réforme tout en suscitant l'adhésion des citoyens et des acteurs de la chaîne pénale. Il faut en effet donner toutes ses chances de succès à l'expérimentation qui sera engagée jusqu'en 2014.

Aussi les amendements qu'elle a adoptés s'articulent-ils autour de trois lignes directrices :

- la simplification du mode de désignation des citoyens assesseurs ;

- l'extension du champ des compétences du tribunal correctionnel comprenant des citoyens assesseurs ;

- la suppression de la formation de la cour d'assises comprenant des citoyens assesseurs au bénéfice d'une simplification du système actuel des assises avec une réduction de l'effectif du jury en première instance et en appel.

1. La nécessaire simplification du dispositif de sélection des citoyens assesseurs

La détermination du mode de désignation des citoyens assesseurs constitue à l'évidence un exercice délicat : le Gouvernement n'a pas entendu s'en remettre totalement au hasard du tirage au sort sans opter pour autant pour une sélection fondée sur la compétence comme pour les juges de proximité. Le citoyen assesseur doit émaner d'un éventail de population aussi large que celui parmi lequel se recrute le jury -d'où la désignation à partir de la liste préparatoire, tirée au sort sur les listes électorales, pour le recrutement du jury des cours d'assises- tout en répondant à des critères d'aptitude plus stricts que ceux exigés des jurés.

Ce choix peut se justifier à un double titre : quelle que soit la juridiction, les citoyens assesseurs seront appelés à y siéger au nombre de deux seulement. Une éventuelle inaptitude ne connaîtra pas les correctifs que l'effet du nombre peut apporter dans le cadre du jury d'assises même si, en tout état de cause, aux termes du projet de loi, les citoyens assesseurs seront toujours minoritaires par rapport aux magistrats professionnels. En second lieu -mais cet argument ne vaut que pour le jugement des délits- la procédure devant le tribunal correctionnel, plus contrainte par les délais, a fortiori lorsque la juridiction est saisie par la voie de la comparution immédiate, suppose du juré qu'il se familiarise rapidement avec un dossier qui peut être juridiquement complexe.

Le mécanisme proposé par le projet de loi est à l'image de l'objectif complexe qui l'inspire. Les critères d'aptitude à l'exercice des citoyens assesseurs demeurent flous -la nature des questions figurant dans le questionnaire adressé aux personnes inscrites sur la liste préparatoire, qui permettront de les mesurer est renvoyée à un décret en Conseil d'Etat. La possibilité d'entendre la personne qui n'aurait pas répondu au questionnaire ou qui y aurait répondu de manière incomplète, doublée avec l'exigence d'une enquête préalable à toute inscription sur la liste annuelle de citoyens assesseurs constituera une procédure excessivement lourde, susceptible de connaître de nombreux retards.

Votre commission a retenu un système plus simple :

- s'agissant des conditions d'aptitude, la suppression des critères autres que ceux fixés de manière objective par les articles 255 à 257 du code de procédure pénale, prévus pour les jurés ;

- s'agissant de la procédure, la substitution d'un « recueil d'informations » au questionnaire ; au vu des éléments figurant dans ce recueil ou résultant de la consultation des fichiers de police, la commission départementale devra écarter les personnes qui ne lui paraissent manifestement pas en mesure d'exercer les fonctions de citoyen assesseur. Votre commission a maintenu la possibilité pour la commission départementale d'entendre ou de faire entendre les personnes avant leur inscription sur la liste annuelle de citoyens assesseurs.

Votre commission a par ailleurs modifié les critères exigés par la loi pour exercer les fonctions de juré ou celles de citoyen assesseur : elle a d'abord abaissé de vingt-trois à dix-huit ans la condition d'âge pour assumer de telles fonctions ; elle a ensuite prévu que le bulletin n° 1 du casier judiciaire ne devait comporter aucune condamnation pour crime ou pour délit.

2. Le jugement des délits : la nécessité d'élargir le périmètre des compétences de la formation comportant des citoyens assesseurs

Le dispositif proposé par le projet de loi pour le jugement des délits a suscité plusieurs interrogations de la part des interlocuteurs de votre rapporteur.

En premier lieu, la réforme entraînera un allongement du temps consacré à chaque affaire susceptible, selon l'étude d'impact, de réduire de moitié le nombre d'affaires examinées au cours d'une audience pour les infractions entrant dans le champ d'application du tribunal correctionnel comprenant des citoyens assesseurs. En pratique, aujourd'hui, les témoins et les experts ne sont pas entendus à l'audience, celle-ci se limitant le plus souvent à un résumé rapide du dossier par le président ou l'assesseur suivi d'un interrogatoire du prévenu, avant réquisitions et plaidoiries.

L'introduction des citoyens assesseurs, comme le note l'étude d'impact, « nécessitera de mieux exposer les tenants et les aboutissants de l'affaire, qui laissera une part plus importante à l'oralité des débats et entraînera un temps de délibéré plus important ».

Cette organisation soulève des difficultés particulières pour les comparutions immédiates qui constituent pourtant le mode de poursuite privilégié par le ministère public pour les faits de violences contre les personnes que le projet de loi a inscrit au coeur des compétences de la formation comportant des citoyens assesseurs. Selon de nombreux magistrats, les adaptations prévues par le texte pour permettre à celle-ci de statuer sur les comparutions immédiates ne sont pas seulement d'une lourdeur antinomique avec le principe même d'une comparution immédiate. Elles risquent aussi de se traduire par un allongement de la détention provisoire pour le prévenu dans l'attente de son jugement.

Votre commission a, sur ce point, à l'initiative de M. François Zocchetto, apporté une amélioration sensible en ramenant de un mois à huit jours le délai de comparution devant le tribunal correctionnel comprenant des citoyens assesseurs des personnes poursuivies dans le cadre d'une comparution immédiate (article 2).

En outre, plusieurs magistrats ont regretté que l'introduction des citoyens assesseurs dans la juridiction correctionnelle de premier degré ait pour effet paradoxal d'entraîner l'éviction du juge de proximité (puisque les magistrats de carrière ne peuvent être minoritaires au sein de ces juridictions) qui représente aussi la société civile tout en réunissant de fortes garanties de compétence.

Les critiques auxquelles votre rapporteur a été le plus sensible concernent le périmètre des infractions entrant dans le champ de compétence du tribunal correctionnel avec citoyen assesseur que votre commission a par ailleurs choisi de dénommer « tribunal correctionnel citoyen ».

Un grand nombre de délits portant atteinte aux personnes échapperont en effet à cette formation du tribunal correctionnel. L'argument parfois invoqué selon lequel les affaires de violences seraient d'une approche plus simple ne convainc pas entièrement. L'homicide involontaire, intégré à la liste des délits du nouvel article 399-2 -lorsqu'il est commis à l'occasion de la conduite d'un véhicule par une personne sous l'empire d'un état alcoolique ou de drogue-, soulève de délicates questions liées à l'appréciation du lien de causalité.

Surtout, la spécialisation sur les violences aux personnes conduit à « cibler » une catégorie de délinquants qui, le plus souvent, se recrutent au sein d'une frange particulièrement démunie de la population. D'autres formes de délinquance moins sociologiquement « marquées » continueront de relever des seuls magistrats professionnels. Il n'est pas sûr que ce traitement différencié contribue à rapprocher les citoyens de l'oeuvre de justice.

Par souci de pragmatisme, votre rapporteur a d'abord envisagé de limiter la présence de citoyens assesseurs à la chambre des appels correctionnels. Il a toutefois considéré que cette évolution réduirait de manière excessive la portée de la réforme. L'expérimentation permettra de vérifier la pertinence des choix retenus par le Gouvernement et d'apporter, le cas échéant, les correctifs nécessaires.

Il est apparu, à ce stade, indispensable à votre commission d'élargir le périmètre des compétences du tribunal correctionnel citoyen à l'ensemble des atteintes aux personnes passibles d'une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans. Ce critère est en effet cohérent (il recouvre tous les délits mentionnés par le titre II du livre deuxième du code pénal) au regard de la nature des infractions concernées et de leur gravité. Il recouvre en outre des formes de délinquance d'origine plus diverse que celle des faits de violences. Compte tenu des enjeux que représentent les questions d'environnement pour la société, il est apparu justifié d'ajouter les infractions au code de l'environnement passibles d'une peine égale ou supérieure à cinq ans d'emprisonnement (article 2).

Seraient exclues des attributions du tribunal correctionnel citoyen les infractions portées actuellement devant le juge unique ainsi que celles relevant des formes de criminalité organisée (infractions militaires, contre les intérêts de Nation, terrorisme, trafic de stupéfiants- qui en matière criminelle sont réservés aux magistrats professionnels).

3. Le jugement des crimes : le maintien des grands principes gouvernant les assises

La réforme de l'organisation de la cour d'assises cherche à répondre à deux difficultés réelles de la justice criminelle : l'engorgement du rôle des cours d'assises -lié pour partie à la lourdeur du dispositif de tirage au sort du jury- entraînant des délais d'audiencement excessifs (et un allongement de la détention provisoire) ; la correctionnalisation des affaires qui reste critiquable dans son principe. Cependant, la réponse apportée par le projet de loi ne peut être acceptée en l'état.

Elle complexifie en effet considérablement la procédure de jugement en matière criminelle en instituant une nouvelle formation compétente seulement pour une catégorie d'affaires au premier degré -compétence dont l'accusé (mais non la partie civile) pourra s'affranchir en demandant à être jugé par la cour d'assises avec jurés...

Par ailleurs, le bénéfice attendu de la réforme n'apparaît pas évident. Selon l'étude d'impact, la formation simplifiée devrait permettre de réduire de moitié le temps d'audience (une journée contre deux en moyenne actuellement). Toutefois, si le dispositif devrait permettre un gain de temps sur la phase de constitution du jury et, de manière moins certaine, sur la phase du délibéré, le déroulement du procès, conforme à la procédure actuelle devant la cour d'assises, devrait occuper une durée identique.

Surtout le système proposé aligne, sous le nom de cour d'assises, la composition de la nouvelle formation sur celle du tribunal correctionnel comprenant des citoyens assesseurs (hormis le fait qu'elle sera présidée par un président de chambre ou par un conseiller de cour d'appel). Cette identité n'est pas seulement source de confusion entre juridictions correctionnelles et criminelles. Elle remet en cause la prépondérance des représentants du peuple dans le pouvoir de décision, à rebours de l'esprit qui anime le projet de loi (aujourd'hui, une décision de condamnation peut être acquise par huit jurés contre les trois magistrats et un juré et une décision d'acquittement par cinq jurés sur neuf contre trois magistrats et quatre jurés en faveur de la condamnation).

Or l'étendue de son champ d'attribution devrait conduire la nouvelle cour d'assises simplifiée à traiter de l'essentiel des affaires actuellement jugées par les cours d'assises du premier degré.

Votre commission estime qu'une réorganisation de notre justice criminelle doit reposer sur des orientations différentes.

La réforme proposée par M. Jacques Toubon en 1996, articulée autour de la création d'un tribunal criminel départemental permanent, peut constituer un point de référence. Elle inspire d'ailleurs la proposition de loi présentée par notre collègue député M. Jean-Paul Garraud, le 1er avril 201014(*).

M. Jacques Toubon avait d'abord envisagé un tribunal criminel composé de trois magistrats professionnels et de deux échevins choisis sur une liste départementale permanente avant d'opter, face aux réactions suscitées par cette réforme, en faveur d'une juridiction de première instance composée de trois magistrats et de cinq jurés tirés au sort sur une liste départementale.

Votre commission a choisi, sur proposition de son rapporteur, de simplifier le système existant sans en remettre en cause les principes de base. Elle a ainsi réduit l'effectif du jury de neuf à six en première instance et de douze à neuf en appel, ce qui permet, d'une part, de garantir la prépondérance des jurés par rapport aux magistrats et, d'autre part, de préserver la règle d'une majorité qualifiée pour obtenir la condamnation de l'accusé (article 8).

Votre commission a, par ailleurs, approuvé sous réserve de certaines modifications, le principe d'un exposé préalable du président de la cour d'assises ainsi que de la motivation des décisions criminelles.

4. L'application des peines : une présence justifiée des citoyens assesseurs

La présence des citoyens assesseurs apparaît légitime au sein du tribunal de l'application des peines et de la chambre de l'application des peines compte tenu de la possibilité donnée à ces juridictions de modifier substantiellement l'exécution d'une peine prononcée par la juridiction de jugement -et en particulier une cour d'assises. En outre, cette participation devrait contribuer à lever le risque de stigmatisation infondée sur les décisions prises par les juges d'application des peines.

Votre commission a par ailleurs inséré un article additionnel (article 9 bis) afin de prévoir l'évaluation systématique des personnes condamnées à une peine égale ou supérieure à dix ans avant l'octroi d'une libération conditionnelle. A cette fin, le Gouvernement, comme il l'a indiqué à votre rapporteur, devrait, sur le modèle du centre nationale d'évaluation de Fresnes, développer d'autres structures d'évaluation.

En tout état de cause, votre commission souhaite insister sur l'exigence de formation des citoyens assesseurs. Selon l'étude d'impact, ces derniers « bénéficieraient de sessions de présentation du fonctionnement de la justice pénale » -les modalités de cette information étant renvoyées à un décret en Conseil d'Etat. Cet effort, crucial pour le succès de la réforme, impliquera une forte mobilisation des magistrats et des greffiers qui ne semble pas avoir été prise en compte dans le coût estimé de la réforme.


* 14 Assemblée nationale, proposition de loi n° 2421, 2009-2010.