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Projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française

18 mai 2011 : Polynésie française ( rapport - première lecture )

II. LES DEUX AXES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE : LA DÉFINITION D'UN NOUVEAU MODE DE SCRUTIN ET L'AJUSTEMENT DU FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL

A. UNE NOUVELLE RÉFORME DU MODE DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS À L'ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Une mission présidée par M. Jacques Barthélémy, conseiller d'Etat, s'est rendue en Polynésie française du 26 au 30 mai 2010 en vue de proposer les éléments d'une réforme électorale. La réforme préconisée par le rapport de la mission est axée sur trois objectifs :

- assurer la stabilité des institutions ;

- permettre une représentation correcte des archipels éloignés ;

- conserver la parité hommes-femmes.

C'est sur la base des propositions formulées par la mission que le projet de loi organique du gouvernement prévoit une nouvelle réforme du mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.

Le rapport de la mission sur la réforme du mode de scrutin

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a chargé en avril 2010 M. Jacques Barthélémy, conseiller d'État, de conduire une mission sur la réforme du mode de scrutin et la stabilisation des institutions polynésiennes.

Le rapport remis en septembre 2010 dresse deux séries de constats, avant de formuler des propositions visant à renforcer la stabilité des institutions de Polynésie.


· Premier constat : la situation économique et sociale en Polynésie française est préoccupante. Pour les auteurs du rapport, la situation économique et sociale polynésienne se dégrade rapidement, malgré les transferts financiers de la France. L'ensemble des secteurs d'activité est concerné puisque :

- le système d'assurance maladie est au bord de la faillite ;

- le tourisme est en nette baisse ;

- le transport aérien local est en crise ;

- l'exploitation de la perliculture est à réorganiser ;

- la fraude fiscale est massive ;

- le système de santé souffre d'un manque de médecins ;

- les inégalités sociales sont fortes.


· Deuxième constat : les institutions de Polynésie font face à une instabilité récurrente. L'instabilité politique que subit la Polynésie depuis 2004, comme le reste de l'Océanie, constitue un handicap pour la reprise de l'activité économique. Le rapport souligne la spécificité de la vie démocratique en Océanie, où les relations personnelles, affectives et familiales occupent une place prépondérante et où les systèmes reposant sur la rationalisation du pouvoir politique n'ont pas véritablement pris racine.

Le rapport met en évidence la nécessité de prendre en compte trois critères pour la formulation de propositions concernant le mode de scrutin :

1) le choix de la représentation proportionnelle avec un élément de prime majoritaire pour assurer la représentation de la diversité des opinions tout en limitant les effets de l'éparpillement du mode de scrutin ;

2) assurer une représentation correcte des archipels éloignés ;

3) assurer la parité hommes / femmes.

I. Les propositions de correction de la loi électorale

Les auteurs du rapport ont résumé les éléments de contexte qui ont guidé la formulation de leurs recommandations :

- L'éparpillement géographique ne facilite pas l'unité politique et la représentation des archipels éloignés, puisque les intérêts de chacun apparaissent souvent distincts en raison de particularismes culturels et linguistiques forts.

- Le paysage politique est fragmenté et faiblement structuré, ce qui est source d'instabilité politique. On constate une multiplication importante des formations politiques, qui ne correspondent pas aux clivages politiques métropolitains. La vie politique est traditionnellement présentée comme opposant « autonomistes » et « indépendantistes », même si la réalité est plus complexe et les alliances de circonstances souvent éphémères.

- Le nomadisme politique est incessant et imprévisible, les élus polynésiens s'estimant libres d'utiliser leur mandat, voire de négocier leur appartenance à un parti.

- Le système électoral en vigueur ne permet pas de dégager une majorité nette, malgré les deux réformes du mode de scrutin de 2004 et 2007, qui n'ont pas suffi à pallier les effets pervers des renversements d'alliances.

Au vu de ces constats, la mission propose donc trois hypothèses de modes de scrutin :

1) Un modèle régional corrigé : il s'agit d'un scrutin de listes à deux tours, avec prime majoritaire égale au quart des sièges et répartition du reste des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Les sièges seraient répartis entre les sections qui composent la circonscription unique, pour chaque liste au prorata des voix obtenues dans chaque section.

2) Un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire dans les circonscriptions élisant 3 représentants ou plus et sans prime dans les autres circonscriptions (Tuamotu-Gambier, Marquises, Australes).

3) Un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire dans les circonscriptions élisant 3 représentants ou plus et un scrutin majoritaire dans les autres circonscriptions.

Pour tous ces cas de figure, le panachage est écarté en raison de sa complexité ; le nombre de sièges de l'Assemblée est de 45 ; le seuil d'accès au deuxième tour est fixé à 12,5 % des inscrits et le seuil pour fusionner au deuxième tour reste fixé à 5 %.

II. Propositions connexes pour renforcer la stabilité des institutions polynésiennes

La mission a également formulé des propositions qui visent à atteindre l'objectif de stabilisation de la vie politique polynésienne, suggérant notamment :

- de limiter le nombre de ministres à 7 (à l'exclusion du président et du vice-président) ainsi que le nombre de collaborateurs de cabinet.

- de rendre incompatible la fonction ministérielle avec celle de représentant pour empêcher les allers-retours entre les deux fonctions.

- de réduire les possibilités et les conditions d'adoption de la motion de défiance.

- d'encadrer la motion de renvoi budgétaire.

1. La définition de nouvelles circonscriptions et la représentation des archipels éloignés

Le projet de loi organique entend concilier le principe « un homme, une voix » avec une représentation des îles éloignées, dont les intérêts sont souvent présentés comme distincts de ceux de l'Ile de Tahiti.

L'article 1er détermine les circonscriptions électorales ainsi que, pour la circonscription des îles de la Société, les sections électorales et la répartition des sièges entre elles. Une nouvelle circonscription, les Iles de la Société, issue de la fusion des circonscriptions des Iles du Vent et des Iles-Sous-le-Vent, serait ainsi créée. Elle serait divisée en quatre sections électorales.

L'effectif des membres de l'assemblée serait maintenu à son niveau actuel (57 représentants), répartis entre les différentes circonscriptions :

- 45 pour la nouvelle circonscription des Iles de la Société ;

- 3 pour les Iles Australes ;

- 3 pour les Iles Marquises ;

- 3 pour les Iles Tuamotu de l'Est et Gambier ;

- 3 pour les Iles Tuamotu de l'Ouest.

Les Iles de la Société (Iles du Vent, dont notamment Tahiti, et Iles-Sous-le-Vent), qui concentrent 87% de la population, éliraient désormais 79 % des membres de l'assemblée, et les archipels éloignés, qui comptent 13 % de la population polynésienne, éliraient 21 % des membres de l'assemblée.

2. Un nouveau mode de scrutin afin de permettre l'émergence d'une majorité stable

Corrélativement à ce redécoupage des circonscriptions, l'article 2 définit un nouveau mode de scrutin pour les élections territoriales : il s'agit donc de la troisième réforme électorale depuis mai 2004.

Ainsi, les représentants à l'assemblée de la Polynésie française seraient élus, dans chacune des circonscriptions mentionnées à l'article 104, au scrutin de liste à deux tours. Les sièges obtenus par chaque liste dans chaque circonscription seraient attribués aux candidats de cette liste dans leur ordre de présentation et, pour la circonscription des Iles de la Société, dans leur ordre de présentation dans la section.

Afin de favoriser la constitution d'alliances entre les formations politiques polynésiennes, le projet de loi organique viendrait également durcir les règles d'accès au second tour : le seuil de passage au second tour serait ainsi fixé à 10 % des électeurs inscrits.

Le mode de scrutin élaboré par le gouvernement se caractérise, enfin, par la généralisation d'une prime majoritaire attribuée à la liste obtenant la majorité absolue des suffrages au premier tour de scrutin, ou la majorité relative au second tour. Cette prime représenterait un tiers des sièges de chaque circonscription, avec une répartition fixée à l'avance au sein des sections de la circonscription des Iles de la Société.

Ce mode de scrutin serait d'ailleurs transposé, sous certaines réserves, aux élections partielles qui peuvent être organisées à la suite d'une vacance de siège (article 4).

S'agissant par ailleurs du nombre de candidats devant figurer sur chaque liste, il est égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté :

- de quatre pour chaque section des îles du Vent et de trois pour la section des îles-Sous-le-Vent ;

- de trois dans les autres circonscriptions (article 3).