Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de loi visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs

18 mai 2011 : Polynésie française ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. 8 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Recrutement de non titulaires

Cet article propose d'élargir le recrutement d'agents non titulaires dans certaines communes en raison de leur spécificité géographique.


· En première lecture, le Sénat, sur proposition de votre commission des lois, a adhéré à l'assouplissement proposé par notre collègue Richard Tuheiava : le recrutement des contractuels pour une durée maximale de 12 mois renouvelables une fois, afin de répondre à des besoins occasionnels dans les communes isolées de Polynésie française dont la liste serait arrêtée par le haut-commissaire. Il permettra à ces communes de pallier la défaillance des entreprises privées en réalisant des travaux en régie.

La commission des lois, suivie par la Haute assemblée, avait, par ailleurs, actualisé les cas de recours aux non titulaires pour les aligner sur le régime de droit commun des fonctionnaires territoriaux en les ouvrant :

- au remplacement d'un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel, d'une part, et accomplissant un service civil, d'autre part ;

- aux emplois permanents d'encadrement lorsque le recrutement est justifié par la nature des fonctions.


· L'Assemblée nationale a adopté l'article premier sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Aussi, la commission des lois a adopté l'article premier sans modification.

Article 2 (art. 9, 57, 80 et 80-1 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Détachement ou mise à disposition des fonctionnaires d'Etat, territoriaux ou hospitaliers sur des emplois permanents

L'article 2 soumet les emplois permanents de la fonction publique communale de Polynésie française au principe de la mobilité :

- en ouvrant ses emplois aux fonctionnaires d'Etat, territoriaux et hospitaliers par la voie du détachement ou de la mise à disposition pour une durée de 3 ans, renouvelable une fois ;

- en supprimant les limites encadrant le détachement des fonctionnaires communaux qui, aux termes de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ne pourrait bénéficier qu'à la Polynésie française ou aux communes et établissements publics, administratifs et groupements de communes dans la collectivité d'outre-mer.


· En première lecture, sur proposition de la commission des lois, le Sénat a retenu ce dispositif réclamé par les communes polynésiennes pour professionnaliser leur administration.


· L'Assemblée nationale a emprunté la même voie sous réserve d'une précision rédactionnelle opportune.

La commission des lois a adopté, en conséquence, l'article 2 sans modification.

Article 3 bis (nouveau) (art. 25 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française

A l'initiative de son rapporteur, le député Didier Quentin, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel 3 bis destiné à simplifier la rédaction de l'article 25 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 instituant le Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française.

La commission des lois a adopté l'article 3 bis (nouveau) sans modification.

Article 3 ter (nouveau) (art. 30 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Centre de gestion et de formation

Inséré dans les mêmes conditions que l'article 3 bis, l'article 3 ter poursuit le même objectif de simplification rédactionnelle appliqué, cette fois, à l'article 30 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 créant le centre de gestion et de formation.

La commission des lois a adopté l'article 3 ter (nouveau) sans modification.

Article 3 quater (nouveau) (art. 31 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Commission d'équivalence des diplômes

Cet article résulte de l'adoption, en séance, d'un amendement présenté par les députés de Polynésie française, MM. Bruno Sandras et Michel Buillard, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement.

Il propose de créer, dans les conditions arrêtées par le haut-commissaire, une commission d'équivalence des diplômes auprès du centre de gestion et de formation qui en assurerait le fonctionnement.

M. Bruno Sandras a justifié son amendement par la candidature aux futurs concours de la fonction publique communale de jeunes qui, fréquemment, étudient « en Australie, en Nouvelle-Zélande ou aux Etats-Unis, et en reviennent avec des diplômes, un bachelor, un master, que notre système ne sait pas trop comment évaluer. »4(*)

La commission permettra d'évaluer la condition de diplôme requise pour chacun des concours.

Ce système s'inspire, en l'unifiant, de celui en vigueur dans la fonction publique territoriale pour les concours conditionnant les candidatures à l'acquisition de diplômes spécifiques.

La commission des lois a adopté l'article 3 quater (nouveau) sans modification.

Article 5 (art. 35 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Régime des actes du centre de gestion et de formation

Conformément à l'extension aux collectivités polynésiennes des dispositions correspondantes du code général des collectivités territoriales par l'effet de l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007, l'article 5 soumet au contrôle de légalité a posteriori les actes du centre de gestion et de formation, qui relèvent du contrôle a priori aux termes de l'article 35 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, lequel leur a appliqué le dispositif en vigueur lors de sa publication.

L'Assemblée nationale a retenu la mise à jour sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Aussi, la commission des lois a adopté l'article 5 sans modification.

Article 8 (art. 48-1 [nouveau] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Entretien professionnel

Cet article résulte du texte adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des lois.

Suivant son rapporteur, celle-ci a simplifié le dispositif originel de la proposition de loi qui prévoyait d'assortir d'un entretien professionnel annuel le système traditionnel d'évaluation de la valeur professionnelle des fonctionnaires : la note chiffrée combinée à une appréciation générale.

Votre commission des lois, pour respecter la logique des deux systèmes -entretien d'évaluation et notation- a proposé, sur le modèle de l'expérimentation introduite dans la fonction publique territoriale par la loi du 3 août 2009, d'expérimenter l'entretien annuel, sur la décision de l'autorité de nomination, au titre des cinq années suivant la publication de chaque statut particulier.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, a approuvé l'harmonisation votée par le Sénat sous réserve de précisions rédactionnelles.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. 54 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Régime des congés

Cet article actualise le régime de congés des fonctionnaires communaux :

- d'une part, en instaurant le congé pour validation des acquis de l'expérience introduit par la loi du 19 février 2007 pour les fonctionnaires territoriaux ;

- d'autre part, en supprimant le congé lié aux charges parentales pour l'aligner sur celui en vigueur dans le secteur privé et pour les agents de la Collectivité de Polynésie française.


· Le Sénat, suivant sa commission, avait approuvé cette dernière suppression proposée par notre collègue Richard Tuheiava au motif que « ce congé n'existe ni pour le secteur privé, ni pour la fonction publique de la collectivité d'outre-mer ». Cette situation avait été confirmée par le ministère de l'outre-mer à votre rapporteur qui l'avait interrogé sur la mise en oeuvre de l'article 27 du statut général de la fonction publique de la Polynésie française, lequel prévoit ce congé lié aux charges parentales.


· A l'Assemblée nationale, la commission a approuvé ces modifications sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Mais en séance, le député Bruno Magras a présenté un amendement pour rétablir le congé lié aux charges parentales. Celui-ci fut adopté avec l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.


· Au terme d'un nouvel examen, votre rapporteur a jugé préférable d'en conserver l'inscription au titre des dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires communaux afin, comme l'a précisé le rapporteur de l'Assemblée nationale, « d'éviter toute distorsion majeure entre les fonctionnaires des communes polynésiennes et les fonctionnaires de la Polynésie française ». En effet, si ce congé n'est pas mis en place, il figure expressément dans le statut des agents de la Polynésie française.

C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. 62 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2010) Régime d'encadrement indemnitaire

Initialement, cet article avait pour objet de supprimer l'encadrement des indemnités fixées par l'organe délibérant de la collectivité locale ou de l'établissement public.


· En première lecture, suivant sa commission des lois, le Sénat a maintenu le principe de parité régissant le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux fixé par l'article 62 de l'ordonnance mais sur une base différente : il a substitué la référence des emplois comparables de l'Etat à ceux de la collectivité de Polynésie française retenus par l'ordonnance.


· L'Assemblée nationale a complété l'article 10 par l'adoption en séance d'un amendement présenté par son rapporteur pour préciser l'assiette des cotisations et la réglementation applicable : les cotisations sociales seraient assises sur le traitement et les indemnités perçues, comme le prévoit la réglementation de la caisse locale de prévoyance sociale. Contrairement au système retenu en métropole qui assoit les cotisations sociales sur le seul traitement indiciaire, le régime local ne distingue pas le traitement des rémunérations accessoires et prend en compte le revenu brut global.

Rappelons que les fonctionnaires communaux seront affiliés au régime de protection sociale géré par la caisse de prévoyance sociale applicable aux salariés de la Polynésie française (cf. article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005).

Il importe donc de soumettre les agents des communes aux modalités en vigueur dans la Collectivité : l'inclusion dans l'assiette des cotisations sociales de l'ensemble des rémunérations perçues en contrepartie du travail effectué.

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 (art. 67 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Limite d'âge des non-titulaires

A l'origine, l'article 11 prétendait harmoniser la limite d'âge des contractuels avec celle des fonctionnaires.


· Favorable à ce principe, votre commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, avait retenu le principe de l'inscription dans l'ordonnance de 2005 de la fixation d'une limite d'âge pour les agents non titulaires. Pour mieux assurer la clarté du statut des fonctionnaires communaux, elle avait disjoint la disposition proposée dans un article distinct.


· L'Assemblée nationale a modifié le texte adopté par le Sénat dans la rédaction de votre commission des lois.

Sur la proposition de son rapporteur en commission, elle a maintenu le principe de fixation d'une limite d'âge distincte pour les contractuels ; mais elle leur a étendu les facultés de prolongation d'activité prévues pour les fonctionnaires pour des conditions sociales et familiales, sur demande du contractuel, dans la limite de cinq ans (cf. infra article 11 bis A) :

- de plein droit, pour bénéficier d'une retraite à taux plein ;

- d'une année par enfant à charge.

Ce faisant, l'Assemblée a souhaité éviter des « disparités et (des) complexités inutiles et (de) simplifier la gestion des régimes »5(*).

Précisons que, dans tous les cas, comme pour les fonctionnaires, la demande de prolongation doit être introduite au moins trois mois avant la limite d'âge à peine d'irrecevabilité.


· La position de votre commission des lois

En s'en tenant au seul cas de prolongation d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans, le Sénat, suivant votre rapporteur, avait retenu la logique du statut général qui, à ce jour, n'aligne pas le statut des contractuels sur celui des fonctionnaires.

Votre rapporteur entend cependant l'argument de simplification avancé à l'Assemblée nationale.

Aussi, sur sa proposition, votre commission des lois a adopté l'article 11 sans modification.

Article 11 bis A (art. 67 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Report de la limite d'âge des fonctionnaires

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat d'un amendement de notre collègue Richard Tuheiava présenté en séance.

Il prévoit d'élargir les cas de prolongation d'activité des fonctionnaires au-delà de la limite d'âge. Rappelons que celle-ci est fixée par arrêté du haut-commissaire, aux termes de l'article 67 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, lequel prévoit déjà son recul d'une année par enfant à charge dans la limite de trois ans.

L'assouplissement proposé vise à aligner le régime des fonctionnaires communaux sur celui des fonctionnaires de la Collectivité d'outre-mer afin d'« éviter les distorsions » entre ces agents «  soumis au même régime de cotisations et dépendant de la même caisse de retraite ».6(*)

En conséquence, la limite d'âge des agents des communes pourra être reculée :

- de plein droit pour bénéficier d'une retraite à taux plein dans la limite de cinq années ;

- d'une année par enfant à charge comme le prévoit déjà le statut actuel mais la prolongation d'activité pourra se poursuivre jusqu'à cinq ans au lieu de trois ;

- à la demande de l'autorité compétente mais après avis de la commission administrative paritaire et accord du fonctionnaire lorsque celui-ci « occupe des fonctions nécessitant un haut niveau de technicité ou difficiles à pourvoir du fait de la situation géographique de leur lieu d'exercice ». Le report peut alors s'établir jusqu'à huit ans mais, après soixante cinq ans, la prolongation est accordée pour un an renouvelable sous réserve de la constatation médicale de l'aptitude de l'agent à exercer ses fonctions.


· L'Assemblée nationale a adopté le dispositif proposé sous réserve de modifications rédactionnelles.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 11 bis A sans modification.

Article 11 bis (art. 72-3, 72-4 et 75-5 [nouveaux] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Emplois fonctionnels

L'article 11 bis, initié par votre commission des lois en première lecture, étend aux collectivités polynésiennes le régime prévu pour la fonction publique territoriale.

Il ouvre aux collectivités locales la faculté, d'une part, de créer des emplois fonctionnels et, d'autre part, de recruter directement sur certains postes de direction limitativement énumérés par dérogation au principe du recrutement par concours.

Il règle, par ailleurs, le sort des fonctionnaires communaux détachés sur un emploi fonctionnel.


· L'Assemblée nationale a voté ces nouvelles dispositions assorties de deux modifications rédactionnelles.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 11 bis sans modification.

Article 12 (art. 72-6 [nouveau] de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Collaborateurs de cabinet

L'article 12 prévoit d'instituer un statut pour les collaborateurs directs du maire sur le modèle de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 qui régit les emplois des cabinets des exécutifs locaux.

Il confie au haut commissaire le soin de déterminer leurs modalités de rémunération et leur effectif maximal en fonction de la taille de la commune.


· Le Sénat l'a adopté sous réserve d'une précision rédactionnelle proposée par votre rapporteur.


· L'Assemblée nationale a étendu le champ de l'article 12 au président d'un groupement de communes, c'est-à-dire à l'exécutif d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d'un syndicat de communes.


· Cet alignement sur le régime de métropole est apparu opportun à votre rapporteur. Il rappelle que pour votre commission des lois, le développement de l'intercommunalité « apparaît comme un objectif pertinent et souhaitable ». A cette fin, la commission vient d'ailleurs d'adopter un amendement, présenté par notre collègue Christian Cointat, sur le projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française, pour permettre à l'assemblée de la Polynésie française d'instituer des impôts et taxes spécifiques pour les établissements publics de coopération intercommunale. Les intercommunalités disposeraient ainsi de ressources propres dont l'absence aujourd'hui entrave leur développement.7(*)

L'article 12 s'inscrit donc aussi dans ce souci de conforter les moyens d'exercice des groupements de communes.

C'est pourquoi votre commission des lois a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (art. 73 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Intégration des agents en poste

Tenant compte du retard apporté à la publication des textes réglementaires requis par l'ordonnance du 4 janvier 2005 et donc à la mise en place de la fonction publique communale de Polynésie française, l'article 13 reporte la période de prise en compte des agents en poste dans les communes, susceptibles d'intégrer la nouvelle fonction publique communale pour ne pas léser les derniers entrants :

- l'ordonnance avait fixé la date d'appréciation de la situation des agents à sa date de publication, c'est-à-dire le 7 janvier 2005 ;

- dans sa proposition de loi, notre collègue, Richard Tuheiava l'avait reportée au 1er janvier 2011 ;

- le Sénat, suivant votre commission des lois, a jugé plus juste de la repousser à la date de publication des dispositions réglementaires d'application de l'ordonnance ;

- en revanche, sur la proposition de son rapporteur en commission, l'Assemblée nationale l'a fixée à la date de promulgation de la présente proposition de loi.

Le député Didier Quentin a motivé cette modification par le souci « de ne pas reporter davantage la mise en place de la fonction publique des communes de la Polynésie française ». Par ailleurs, il « note qu'une publication du décret, en Conseil d'Etat, avant la promulgation de la présente loi, compliquerait encore plus la mise en place de la fonction publique, car les prochaines étapes devraient être alors lancées en application du texte de l'ordonnance actuellement en vigueur »8(*).

Il convient de rappeler qu'au 1er novembre 2010, 1.329 agents avaient été recrutés depuis la publication de l'ordonnance : ils représentent 29 % des effectifs.

En première lecture, votre commission avait souhaité ne pas léser les derniers recrutés en leur permettant d'intégrer la fonction publique communale : elle avait donc repoussé la date de prise en compte des agents à celle de publication des dispositions réglementaires d'application du statut qui en conditionne la mise en place.

Toutefois, au vu des nouveaux éléments recueillis, votre commission estime plus sage de s'en tenir au texte adopté par l'Assemblée nationale. En premier lieu, les communes polynésiennes souhaitent une mise en place rapide de la fonction publique communale afin de « régulariser » la situation des personnels qu'elles ont recrutés depuis 2005. Certains contrats à durée déterminée -signés sur la base de l'article 8-II de l'ordonnance du 4 janvier 2005-9(*)ne pourront pas être renouvelés à leur terme et leurs titulaires ne seront pas intégrables si la date d' « arrêté des comptes » est postérieure à la cessation de leurs fonctions. Parallèlement, une incertitude pèse sur le calendrier de publication du décret d'application de l'ordonnance : le ministère de l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que le décret « devrait (...) être publié au début du second semestre » de cette année.

C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 13 sans modification.

Article 14 (art. 74 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Intégration

L'article 14 modifie le dispositif d'établissement des listes d'aptitude donnant vocation à l'intégration dans la fonction publique.

Si la proposition de loi initiale transférait cette attribution de l'autorité de nomination au centre de gestion et de formation sur la base de la décision de celle-ci, le Sénat, à l'initiative de votre commission des lois, a retenu un système intermédiaire : il a maintenu la compétence de l'autorité de nomination telle que fixée par l'ordonnance du 4 janvier 2005 mais en l'assortissant de l'avis d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation ; cet organe serait paritairement composé de représentants de la collectivité ou de l'établissement et de représentants élus du personnel.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif assorti d'une amélioration rédactionnelle.

En conséquence, votre commission des lois a adopté l'article 14 sans modification.

Article 16 (art. 76 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) - Conditions d'intégration

L'article 16 précise les conditions financières de l'intégration dans un emploi de la fonction publique communale :

- le texte proposé par notre collègue Richard Tuheiava prévoyait d'incorporer au salaire de référence pris en compte pour déterminer l'échelon de classement de l'agent intégré, les primes et compléments sans équivalent par nature dans les statuts particuliers ;

- il réorganise le droit aux avantages acquis individuellement ou collectivement en ne maintenant que les compléments de rémunération s'ils correspondent à une disposition statutaire de nature équivalente. Une indemnité différentielle serait, le cas échéant, versée à l'intéressé.

Le Sénat, suivant sa commission et son rapporteur, a simplifié le dispositif en fusionnant les deux indemnités différentielles prévues :

- la première, par l'ordonnance de 2005 pour compenser la perte de rémunération pouvant résulter du classement à l'échelon terminal d'un grade ;

-la seconde, instaurée par la proposition de loi pour les différences de compléments de rémunération.

Le texte résultant des travaux du Sénat prévoit une indemnité compensatrice unique.

L'Assemblée nationale l'a adopté sous réserve de deux modifications rédactionnelles.

Aussi, votre commission des lois a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17 (nouveau) (art. 80-2 et 80-3 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005) Coordination

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par son rapporteur, le député Didier Quentin, pour tenir compte de la fusion des deux premiers alinéas de l'article 25 de l'ordonnance par l'article 3 bis de la présente proposition de loi.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a retenu ces coordinations de décompte d'alinéas.

Aussi, elle a adopté l'article 17 (nouveau) sans modification.


* 4 Cf. débats AN, 1ère séance du 23 mars 2011.

* 5 Cf. exposé sommaire de l'amendement CL8 du rapporteur.

* 6 Cf. débats Sénat, séance du 27 janvier 2011.

* 7 Cf article 5E (nouveau) du texte élaboré par la commission.

* 8 Cf. rapport n° 3247 (AN).

* 9 Contrats d'une durée maximale de 2 ans renouvelables une seule fois, pour occuper des emplois permanents en l'absence de cadre d'emplois susceptible d'assurer les fonctions correspondantes (ce qui est aujourd'hui le cas en l'absence de fonction publique communale).