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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Serbie, d'autre part

14 juin 2011 : Serbie ( rapport - première lecture )

N° 608

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 juin 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Serbie, d'autre part,

Par M. René BEAUMONT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Étienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

396 et 609 (2010-2011)

CARTE DES BALKANS

CARTE DE LA SERBIE

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et la Serbie d'autre part, qui a été signé à Luxembourg le 29 avril 2008.

La « vocation européenne » des pays des Balkans occidentaux, c'est-à-dire le principe de leur adhésion à l'Union européenne, a été affirmée par le Conseil européen de Cologne en juin 1999 et rappelée régulièrement depuis, notamment à Thessalonique en juin 2003 et, plus récemment, lors de la Conférence Union européenne-Balkans occidentaux du 2 juin 2010 à Sarajevo.

Cette vocation à l'adhésion à l'Union européenne concerne l'ensemble des pays des Balkans occidentaux : l'Albanie, l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, le Monténégro, la Serbie, ainsi que le Kosovo, l'indépendance de ce dernier n'étant, à ce jour, pas reconnue par la Serbie et par cinq États membres de l'Union européenne (l'Espagne, Chypre, la Grèce, la Roumanie et la Slovaquie).

L'Union européenne a lancé, en juin 1999, un processus de stabilisation et d'association destiné aux pays des Balkans occidentaux, qui repose en particulier sur la conclusion d'accords de stabilisation et d'association (ASA) avec chacun des pays concernés. Ces accords définissent le cadre d'un partenariat politique entre l'Union et le pays signataire qui doit favoriser, le moment venu, son adhésion à l'Union européenne.

À ce jour, l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo, ont signé un accord de stabilisation et d'association. La Serbie est le cinquième pays à avoir signé un tel accord.

La conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association (ASA) constitue une étape décisive vers l'adhésion à l'Union européenne.

Le préambule de l'accord avec la Serbie contient d'ailleurs une « clause évolutive », alignée sur les conclusions des Conseils européens de Cologne et Feira, qui confirme à la Serbie sa qualité de candidat potentiel à l'adhésion :

« Considérant la volonté de l'Union européenne d'intégrer, dans la plus large mesure possible, la Serbie dans le courant politique et économique général de l'Europe et le statut de candidat potentiel à l'adhésion à l'Union européenne de ce pays, sur la base du traité sur l'Union européenne et du respect des critères définis par le Conseil européen de juin 1993 ainsi que des conditions du PSA, sous réserve de la bonne mise en oeuvre du présent accord, notamment en ce qui concerne la coopération régionale. »

Cette clause évolutive est similaire à celle qui avait été adoptée pour les ASA avec l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), la Croatie, l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro.

La Serbie a présenté officiellement sa demande de candidature à l'Union européenne le 22 décembre 2009.

L'examen pour avis de cette demande de candidature par la Commission européenne, comme d'ailleurs le processus de ratification de l'accord de stabilisation et d'association, ont été toutefois pendant un certain temps bloqués par les Pays-Bas, en raison de la coopération jugée insuffisante de Belgrade avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, s'agissant en particulier de l'arrestation et de la remise des deux derniers fugitifs recherchés par le tribunal, Ratko Mladic et Goran Hadzic.

À la suite d'une amélioration de cette coopération constatée par le Procureur du TPIY, M. Serge Brammertz, dans son rapport au Conseil de sécurité des Nations Unis de juin 2010, les Pays-Bas ont levé leur veto et le Conseil « Affaires étrangères » du 14 juin 2010 a pu décider le lancement du processus de ratification de l'ASA.

L'arrestation par la police serbe de Ratko Mladic, le 26 mai dernier, et son transfert à La Haye témoignent de l'engagement des autorités de Belgrade à coopérer pleinement avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.

Parallèlement, la Commission européenne devrait rendre à l'automne prochain son avis sur la candidature de la Serbie, en recommandant aux Etats membres de l'Union de lui octroyer ou non le statut de « pays candidat », étape préalable avant l'ouverture des négociations d'adhésion.

Comme votre rapporteur a pu le constater au cours d'un déplacement en Serbie, avec notre collègue Bernard Piras, du 16 au 18 décembre, dans le cadre d'une mission de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées1(*), l'adhésion à l'Union européenne suscite de fortes attentes en Serbie.

Pour autant, si la Serbie a renoué avec la démocratie depuis déjà une dizaine d'années et qu'elle a engagé d'importantes réformes, de nombreux progrès restent à accomplir avant que ce pays soit en mesure de répondre aux critères fixés pour l'adhésion.

En dépit de ces obstacles, la Serbie reste un pays clé de la région des Balkans occidentaux, notamment en raison de son poids économique, de ses institutions politiques, de son influence sur les pays voisins issus de l'ex-Yougoslavie et de la présence serbe hors des frontières de la Serbie.

Dans ce contexte, la France, qui entretient des relations anciennes d'amitié et de coopération avec la Serbie, pourrait apporter un soutien précieux à ce pays dans sa marche vers l'adhésion à l'Union européenne.

À l'occasion de la visite officielle en France du Président de la République de Serbie, M. Boris Tadic, le 8 avril dernier, un accord de partenariat stratégique et de coopération a d'ailleurs été signé entre nos deux pays et la France s'est engagée à soutenir la Serbie dans le processus d'adhésion à l'Union européenne.

I. LA SERBIE : UN PARTENAIRE PRIVILÉGIÉ DE LA FRANCE DANS LA RÉGION DES BALKANS OCCIDENTAUX

A. DEPUIS 2000, LA SERBIE A RENOUÉ AVEC LA DÉMOCRATIE ET A FAIT DU RAPPROCHEMENT AVEC L'UNION EUROPÉENNE UNE PRIORITÉ DE SA POLITIQUE ÉTRANGÈRE

Située au coeur de la région des Balkans, voie de passage naturelle entre l'Occident et l'Orient, au confluent de trois religions - catholicisme, orthodoxie et islam - et au carrefour de trois civilisations - l'Europe centrale, le monde méditerranéen et le monde turc- la Serbie a connu une histoire tragique.

Constituée en royaume indépendant au Moyen Age, la Serbie a subi la domination de l'Empire ottoman à partir du XIVe et jusqu'au XIXe siècle. Après plusieurs soulèvements, une principauté de Serbie fut créée, qui obtint l'autonomie à l'égard de la Sublime Porte en 1830 et qui devint indépendante en 1878.

À l'issue de la première guerre mondiale, dont elle fut à l'origine, se constitua progressivement, autour de la monarchie serbe, un rassemblement de tous les Slaves du Sud, qui prit le nom de Yougoslavie en 1929.

Après avoir été soumise à une occupation particulièrement brutale pendant la deuxième guerre mondiale, les partisans communistes, sous la houlette de Tito, parvinrent à se libérer seuls et proclamèrent une nouvelle Yougoslavie fédérale et communiste, qui se distingua par son indépendance, tant à l'égard du bloc soviétique, que de l'Occident, mais dont la répression à l'égard des opposants n'avait rien à envier au régime stalinien.

À la mort de Tito en 1980, alors que le communisme était en perte de vitesse, les nationalismes ont fait leur réapparition dans les Balkans, permettant à Slobodan Milosevic d'accéder à la présidence de la Serbie en 1989.

La Slovénie et la Croatie ayant déclaré leur indépendance en 1991, suivies en 1992 par la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine, les populations serbes de Croatie et de Bosnie-Herzégovine ont demandé leur rattachement à la Serbie offrant le prétexte à Slobodan Milosevic de faire intervenir l'armée yougoslave.

Les conflits en ex-Yougoslavie ont été particulièrement meurtriers, avec des centaines de milliers de morts, et ont été marqués par de nombreuses exactions à l'encontre de la population civile, telles que la pratique du «nettoyage ethnique », la destruction de villes et des déplacements forcés, menées principalement par l'armée et les paramilitaires serbes, mais aussi par les milices croates ou musulmanes.

En définitive, les accords de paix de Dayton en 1995, négociés sous l'égide des Etats-Unis et de l'Union européenne, permirent la reconnaissance des frontières des anciennes républiques yougoslaves, tout en garantissant une large autonomie aux minorités serbes, en particulier au sein de la Republika Srpska de Bosnie-Herzégovine. Après la séparation amiable du Monténégro en 2006, la Serbie renonce définitivement à l'idée yougoslave.

En Serbie même, la région du Kosovo, où la Serbie avait jadis perdu son indépendance à la bataille du Champ des Merles et qui constitue le berceau de l'orthodoxie serbe, mais qui était devenue au fil des siècles une province peuplée à près de 90 % par des Albanais, un violent conflit éclate en 1998 entre l'armée serbe et la guérilla albanaise de l'UCK, après une longue période de répression du pouvoir à l'égard des Albanais. L'OTAN doit intervenir pour mettre un terme au conflit, qui se solde, au terme d'un long processus, par la proclamation de l'indépendance du Kosovo, le 17 février 2008.

Même amputée du Kosovo, dont elle n'a cependant pas reconnu l'indépendance, la Serbie demeure le pays le plus étendu et le plus peuplé des Balkans occidentaux. C'est aussi une mosaïque, peuplée de 7,5 millions d'habitants, en majorité serbes et orthodoxes, mais avec d'importantes minorités, notamment hongroise en Voïvodine, bosniaque musulmane au Sandjak ou encore albanaise au Sud de la Serbie (vallée de Presevo).

Depuis la chute du régime de Slobodan Milosevic, en octobre 2000, et son transfert à la Haye pour comparaître devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie où il était poursuivi pour crimes contre l'humanité et crimes de guerre (il décèdera en prison en mars 2006 avant la fin de son procès), la Serbie a entamé une difficile transition politique, économique et sociale, qui n'est toujours pas achevée.

La nouvelle Constitution de la République de Serbie a été proclamée le 8 novembre 2006. Elle prend acte de la fin de l'Etat commun de Serbie-et-Monténégro, après l'indépendance du Monténégro proclamée après un référendum le 3 juin 2006. La Constitution serbe affirme en revanche que le Kosovo fait partie intégrante de la Serbie, bien que le Kosovo ait déclaré son indépendance le 17 février 2008.

Le Président de Serbie est, depuis le 27 juillet 2004, M. Boris Tadic, qui a été réélu le 3 février 2008 pour un mandat de cinq ans. Il dispose, en vertu de la Constitution, de pouvoirs limités, touchant essentiellement à la garantie de la souveraineté et de l'intégrité territoriale, ainsi que du respect des droits de l'homme et de l'ordre juridique. Il est le chef des armées et il peut dissoudre le Parlement sur proposition du Gouvernement.

Depuis les élections législatives du 11 mai 2008, qui ont été marquées par la victoire de la coalition formée autour du Parti démocrate (DS), qui a obtenu 38,4 % des voix, devant les radicaux (29,4 %), les nationalistes (DSS-NS) de M. Kostunica (11,6 %), le parti socialiste (SPS) (qui a obtenu 7,6 %), et les libéraux-démocrates (LDP) (qui ont recueilli 5,3 %), M. Boris Tadic apparaît toutefois comme le véritable chef de l'exécutif.

Le Gouvernement, formé le 7 juillet 2008 et soutenu par la coalition « Pour une Serbie européenne », formée par le parti du Président (DS) et le parti socialiste (SPS), est dirigé par M. Mirko Cvetkovic.

Les autorités serbes ont fait du rapprochement avec l'Union européenne une priorité de leur politique étrangère.

Ainsi, la Serbie a présenté officiellement sa candidature à l'Union européenne le 22 décembre 2009.

L'adhésion de la Serbie au Conseil de l'Europe le 3 avril 2003 a constitué un premier encouragement à la poursuite des réformes.

La Serbie a par ailleurs accédé au Partenariat pour la Paix (PPP) de l'OTAN, lors du Sommet de Riga en 2006. La Serbie n'est toutefois pas candidate à l'adhésion à l'OTAN. Le ressentiment à l'égard de l'Alliance Atlantique, responsable des bombardements de mars à juin 1999, et dont les traces restent encore visibles à Belgrade, demeure.

La Serbie a largement normalisé ses relations avec ses voisins, à l'exception du Kosovo, même si plusieurs questions restent en suspens. Les relations entre la Serbie et la Croatie ont connu une nouvelle dynamique avec le déplacement et les excuses présentées par le Président serbe dans la ville croate de Vukovar le 4 novembre 2010. Les relations avec la Bosnie-Herzégovine se sont également normalisées, même si la Serbie entretient avec l'entité serbe, la Republika Srpska, des liens étroits, notamment économiques, sans pour autant remettre en cause l'organisation institutionnelle issue des accords de Dayton-Paris de 1995. Le Parlement serbe a par ailleurs adopté le 30 mars 2010 une résolution réaffirmant son attachement à l'intégrité territoriale de la Bosnie-Herzégovine et condamnant les crimes commis à Srebrenica et appelant à arrêter et à juger tous les criminels de guerre. Belgrade a laissé faire l'indépendance du Monténégro, prévue dans la Constitution de 2003, et a accepté d'établir des relations pacifiques avec cet Etat. Malgré une divergence de fond sur le statut du Kosovo, la Serbie et l'Albanie ont également amélioré leurs relations de manière sensible depuis 2003.

Au niveau régional, la Serbie participe au programme de coopération de l'Europe du Sud-Est, fondé en 1996 et qui rassemble tous les pays des Balkans. Elle est membre du Conseil de coopération régionale, créé en février 2008, à partir du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Le 19 décembre 2006, la Serbie a rejoint l'Accord de libre-échange d'Europe centrale et orientale (CEFTA).

Enfin, des progrès ont été réalisés dans la coopération de Belgrade avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, selon les rapports successifs du procureur, M. Serge Brammertz, illustrés par la capture et le transfèrement à la Haye de Slobodan Milosevic et de Radovan Karadzic, et par l'arrestation, le 26 mai dernier, puis la remise au TPIY de Ratko Mladic. Un seul fugitif reste en fuite, Goran Hadzic.


* 1 Voir la communication de MM. René Beaumont et Bernard Piras à la suite de leur mission effectuée en Serbie, lors de la réunion de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, le 2 février 2011, reproduite en annexe au présent rapport