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Proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption

15 juin 2011 : Droit de préemption ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(Article L. 213-2 du code de l'urbanisme)

Contenu et publicité de la déclaration d'intention d'aliéner

Commentaire : cet article enrichit le contenu des déclarations d'intention d'aliéner (DIA) et améliore la publicité des décisions de préemption.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-2 du code de l'urbanisme prévoit que la DIA est systématiquement transmise par le maire au directeur départemental des finances publiques et qu'elle mentionne uniquement le prix et les conditions de l'aliénation projetée.

II. Le texte de la proposition de loi

Le de l'article 1er précise que le propriétaire doit transmettre, à la demande du titulaire du droit de préemption, les éléments dont la liste sera fixée par décret, permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble. Dans ce cas, le délai de deux mois dans lequel le titulaire peut prendre la décision de préemption à compter de la réception de la DIA est suspendu.

Le précise que la transmission de la DIA au responsable départemental des services fiscaux se fera uniquement dans le cas où le titulaire du droit de préemption envisage l'acquisition. En outre, il prévoit la notification de la décision au vendeur, au notaire et à l'acquéreur évincé, s'il est mentionné dans la DIA. Le notaire devra ensuite la transmettre aux fermiers, locataires, bénéficiaires de servitudes mentionnés dans la DIA.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement cet article, qui améliore le niveau de connaissance du titulaire du DPU. Ceci doit permettre à la collectivité d'avoir une connaissance suffisante de la réalité du bien et des conditions de son aliénation afin qu'elle puisse prendre sa décision en toute connaissance de cause. Cette amélioration sera particulièrement utile pour la préemption de biens « complexes », affectés éventuellement de pollutions. L'article supprime en outre la transmission systématique des décisions aux services fiscaux, ce qui constitue une simplification opportune.

Dans l'esprit de votre rapporteur, le décret prévu devrait mentionner notamment les diagnostics obligatoires nécessaires à la conclusion d'une promesse de vente. La rédaction adoptée, qui ne prévoit pas la transmission systématique de toutes les pièces à l'occasion de chaque transaction, vise à ne pas alourdir excessivement les procédures. Votre rapporteur rappelle en outre qu'un travail de dématérialisation des procédures d'urbanisme est en cours, qui permettra également de les alléger.

Votre commission a adopté un amendement clarifiant les dispositions relatives à l'enrichissement des DIA :

- les éléments mentionnés à l'article L. 514-20 du code de l'environnement seront automatiquement joints : il s'agit de l'obligation pour le vendeur d'un bien d'informer de l'existence d'une installation classée et des dangers résultant de cette exploitation ;

- le titulaire du droit de préemption ne pourra adresser qu'une seule demande de pièces complémentaires, afin de ne pas alourdir les délais ;

- il disposera d'au moins un mois à compter de la réception des éléments pour se décider.

En outre, votre commission a adopté un amendement substituant au notaire le vendeur pour l'obligation de transmission de la DIA à l'acquéreur évincé, afin de ne pas imposer un recours systématique au notaire.

Enfin, votre commission a adopté, à l'initiative de M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, un amendement permettant la visite du bien par le titulaire du droit de préemption.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(Article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme)

Préemption partielle

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 1er portant sur les conditions de la préemption partielle. L'article précise que la DIA sera obligatoire en cas d'aliénation d'un bien situé seulement pour partie à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un droit de préemption. Par ailleurs, il étend les possibilités de préemption partielle aux opérations de construction.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 2
(Article L. 213-7 du code de l'urbanisme)

Conditions de renonciation au droit de préemption
après saisine du juge de l'expropriation

Commentaire : cet article prévoit qu'après la saisine du juge de l'expropriation, le titulaire du DPU ne peut renoncer à l'exercice de son droit que si le prix fixé par le juge est supérieur de 10 % à l'estimation des services fiscaux.

I. Le droit en vigueur

Au terme de l'article L. 213-7 du code de l'urbanisme, à défaut d'accord sur le prix, le propriétaire peut renoncer à vendre et le titulaire du DPU peut renoncer à l'exercice de son droit. De même, en cas de fixation judiciaire du prix, pendant un délai de deux mois après la décision juridictionnelle devenue définitive, les deux parties peuvent renoncer à la mutation.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 2 supprime la possibilité ouverte au titulaire du droit de préemption urbain de renoncer à l'exercice de son droit, dès lors qu'il a saisi le juge et que le prix fixé par celui-ci n'est pas supérieur de 10 % à l'estimation des services fiscaux.

III. La position de votre commission

Cet article vise à sécuriser la situation des propriétaires dont le bien fait l'objet d'une décision de préemption : après fixation judiciaire du prix, c'est-à-dire, en pratique, après des mois de contentieux, le propriétaire doit pouvoir vendre son bien à la collectivité, sauf si le juge a fixé un prix justifiant la renonciation de celle-ci.

Votre commission souhaite également permettre au titulaire du DPU de renoncer si des pollutions importantes étaient découvertes, renchérissant ainsi les travaux de remise en état. C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement précisant que le titulaire peut renoncer en cas de découverte de vices cachés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(Article L. 213-7-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Transfert de propriété et paiement du prix

Commentaire : cet article prévoit que le transfert de propriété intervient à la date du paiement et de l'acte authentique et ramène le délai de paiement de six à quatre mois.

I. Le droit en vigueur

Le transfert de propriété a lieu, conformément aux principes civilistes, dès qu'il y a accord sur la chose et sur le prix17(*), c'est-à-dire accord sur le prix figurant dans la DIA ou sur celui proposé par la collectivité18(*) ou, en cas de recours au juge judiciaire, acceptation du prix fixé par lui.

La signature de l'acte authentique doit intervenir dans un délai de trois mois à compter de l'accord19(*), et ne fait que « constater » le transfert de propriété.

L'article L. 213-14 du code de l'urbanisme précise qu'en cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption, le prix devra être réglé dans les six mois qui suivent la décision d'acquérir ou la décision définitive du juge. En l'absence de paiement, le titulaire doit, sur demande de l'ancien propriétaire, lui rétrocéder le bien acquis par voie de préemption. Le propriétaire qui a repris son bien dans ces conditions peut alors l'aliéner librement.

L'article R. 213-12 précise qu'en cas d'accord sur le prix indiqué par le propriétaire ou sur le prix offert par le titulaire du droit de préemption, un acte authentique est dressé dans un délai de trois mois à compter de cet accord pour constater le transfert de propriété. Dans le cas où le prix a été fixé par décision de justice et où les parties n'ont pas fait usage de leur faculté de renonciation, un acte de même nature est dressé dans un délai de trois mois à compter de la décision judiciaire devenue définitive.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 3 insère un article L. 213-7-1 précisant que le transfert de propriété intervient à la date du paiement et de l'acte authentique, le prix d'acquisition étant payé dans les quatre mois suivant la décision d'acquérir le bien ou le jugement. En l'absence de paiement, la vente est annulée à la demande du vendeur.

III. La position de votre commission

Cet article, qui reprend une préconisation du Conseil d'État, est à l'évidence source de simplification, notamment en cas d'annulation de la décision de préemption.

Le Conseil d'État avait, en effet, critiqué le décalage dans le temps entre le transfert de propriété, d'une part, et la signature de l'acte authentique et le paiement, d'autre part. Cette situation crée une zone de flou juridique dans la période séparant l'accord sur le prix de la signature de l'acte de vente : la collectivité est virtuellement propriétaire, mais l'ancien propriétaire conserve la jouissance du bien. En cas d'annulation de la décision de préemption, il revient à la collectivité de prendre les mesures de revente20(*).

Ainsi, le défaut de paiement dans le délai de six mois entraînait non pas l'empêchement de la vente, mais l'obligation de rétrocéder le bien. Le Conseil d'État relevait à ce sujet que cela pouvait expliquer que le juge administratif ait été tenté de considérer qu'une décision de préemption ne peut être regardée comme entièrement exécutée qu'après paiement du prix (CE, 4 février 1994, Gallenmuller), créant par là un hiatus peu opportun avec le juge judiciaire.

Votre commission a adopté un amendement proposé par votre rapporteur tendant à réécrire l'article afin de procéder à diverses coordinations.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4
(Article L. 213-8 du code de l'urbanisme)

Conditions de vente en cas de renonciation du titulaire du droit de préemption à l'acquisition

Commentaire : cet article précise qu'en cas de renonciation du titulaire du droit de préemption, le propriétaire peut vendre son bien au prix indiqué dans la déclaration révisé en fonction des variations du coût de la construction.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-8 du code de l'urbanisme précise :

- qu'en cas de renonciation du titulaire avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut réaliser la vente au prix indiqué dans sa DIA ;

- en cas de renonciation après fixation du prix, le prix peut être révisé en fonction des variations du coût de la construction. Le propriétaire dispose alors de cinq ans pour aliéner librement son bien.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 4 précise qu'en cas de renoncement du titulaire du droit de préemption y compris avant fixation judiciaire du prix, le propriétaire peut vendre son bien au prix indiqué dans sa déclaration révisé en fonction des variations du coût de la construction. Il dispose alors de cinq ans pour aliéner son bien librement, sans avoir besoin de déposer une nouvelle DIA.

III. La position de la commission

Votre commission approuve cet article, qui renforce les droits du propriétaire en lui permettant de vendre à un prix révisé, tout en reconnaissant à la collectivité un droit à préempter à nouveau, dans un délai de cinq ans, un bien auquel elle aurait renoncé avant fixation judiciaire du prix.

Toutefois, de nombreuses personnes auditionnées ont fait observer à votre rapporteur que le délai de cinq ans apparaissait long au regard des enjeux d'aménagement sur un territoire communal. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement réduisant ce délai de cinq à trois ans.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5
(Article L. 213-11 du code de l'urbanisme)

Utilisation des biens préemptés

Commentaire : cet article prévoit l'utilisation ou l'aliénation d'un bien acquis par préemption pour un usage visé à l'article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption est exercé en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-121(*) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement.

L'article L. 213-11 précise que les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l'article L. 210-1. Il prévoit également un droit de rétrocession en faveur des anciens propriétaires, si le titulaire du droit de préemption décide d'utiliser ou d'aliéner à d'autres fins un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit.

A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation. A défaut d'acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle, les anciens propriétaires sont réputés avoir renoncé à l'acquisition. Dans ce cas, le titulaire du droit de préemption doit également proposer l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom figurait dans la DIA.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 5 prévoit l'utilisation ou l'aliénation d'un bien acquis par préemption pour un usage visé à l'article L. 210-1, en précisant qu'il peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption.

En outre, il prévoit un droit de rétrocession en faveur de l'ancien propriétaire si le titulaire n'est plus en mesure, dans les cinq ans, d'affecter le bien à un usage visé à l'article L. 210-1.

III. La position de la commission

Votre commission se félicite du premier alinéa de cet article qui sécurise le droit existant en précisant explicitement que le titulaire du droit de préemption peut utiliser le bien à d'autres usages que celui prévu initialement, dès lors que ceux-ci sont inclus dans l'article L. 210-1.

Elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement réécrivant le deuxième alinéa afin de revenir au droit existant, tout en en clarifiant la rédaction : le propriétaire aura un droit de rétrocession si, dans les cinq ans, le titulaire du DPU décide d'utiliser ou d'aliéner le bien pour d'autres usages que ceux visés à l'article L. 210-1.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6
(Article L. 213-11-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Droit de rétrocession en cas d'annulation des décisions de préemption

Commentaire : cet article inscrit dans la loi le droit de rétrocession reconnu par la jurisprudence en cas d'annulation des décisions de préemption.

I. Le droit en vigueur

Le droit applicable en cas d'annulation d'une décision de préemption a été fixé par la jurisprudence. Dans un arrêt de 200322(*), le Conseil d'État a posé les principes suivants :

- l'annulation d'une décision de préemption implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ;

- il lui appartient donc, avant toute autre mesure, de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement préempté ;

- il doit en outre proposer à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial, d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ;

- lorsque le bien préempté a été revendu, aucune disposition ne permet à la juridiction administrative, saisie en vue de faire exécuter l'annulation de la seule décision de préemption, de prescrire des mesures qui, tendant à la remise en cause de la revente du bien, se rattachent ainsi à un litige distinct portant sur la légalité de cette décision de revente et ne sauraient, dès lors, être regardées comme étant au nombre de celles qu'implique l'annulation de la décision de préemption.

Ainsi, sur la base de cette jurisprudence, le prix auquel la collectivité est tenue de proposer la rétrocession doit, sur la base du prix mentionné dans la DIA :

- être majoré, s'il y a lieu, du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que la collectivité a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux d'amélioration ou de démolition réalisés par la collectivité,

- et, en cas de dégradation du bien, être diminué des dépenses que l'acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l'état dans lequel il se trouvait initialement. En revanche, il n'y a pas lieu de tenir compte, dans la fixation de ce prix, des facteurs étrangers à la consistance et à l'état du bien qui ont modifié sa valeur vénale, notamment la modification des règles d'urbanisme qui lui sont applicables et les évolutions du marché immobilier postérieures à la décision de préemption (CE, 31 décembre 2008, n° 293853).

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 6 prévoit que, lorsque la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par le juge, le titulaire du droit de préemption doit proposer la rétrocession du bien à l'ancien propriétaire, le prix proposé ne pouvant être supérieur au prix acquitté lors de la cession. A défaut d'accord, le propriétaire peut saisir le juge pour fixer un prix prenant en compte le préjudice direct et matériel causé par la décision de préemption. La rétrocession doit également être proposée à l'acquéreur évincé, lorsqu'il figurait dans la DIA.

III. La position de la commission

Votre commission juge opportun cet article, qui établit clairement le régime applicable en cas d'annulation d'une décision de préemption.

Il est toutefois préférable, s'agissant de la fixation du prix, de s'inspirer de la jurisprudence administrative, qui respecte un équilibre entre le droit des propriétaires à retrouver les conditions initiales de la transaction, et celui des collectivités, dans le cas où elles auraient procédé à d'importantes transformations. C'est pourquoi votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement réécrivant l'alinéa 3 afin de prévoir que le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
(Article L. 213-12 du code de l'urbanisme)

Action en dommages-intérêts

Commentaire : cet article complète les cas dans lesquels les propriétaires ou les acquéreurs évincés peuvent intenter une action en dommages-intérêts.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-12 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité d'une action en dommage-intérêts dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide d'aliéner ou d'utiliser son bien à d'autres fins que celles prévues à l'article L. 210-1, et n'en propose pas la rétrocession à l'ancien propriétaire. Dans ce cas, celui-ci, ou l'acquéreur évincé, saisit le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre le titulaire. Celle-ci se prescrit par cinq ans à compter de la mention de l'affectation ou de l'aliénation du bien.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 7 étend les dispositions précitées aux cas où le titulaire n'a pas respecté l'obligation, posée par le nouvel article L. 213-11-1, de proposer la rétrocession après annulation de la déclaration de préemption.

Il précise, en outre, qu'en tout état de cause, la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le juge judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption, cette action se prescrivant par cinq ans à compter de la mention de l'affectation ou de l'aliénation du bien au registre communal.

III. La position de la commission

Votre commission approuve cet article, qui améliore les droits des propriétaires en élargissant les cas dans lesquels ils peuvent intenter une action en dommages-intérêts. Elle a adopté un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

* *

A l'issue de sa réunion du 15 juin 2011, et sur le fondement des recommandations formulées par votre rapporteur, votre commission a adopté la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 17 L'article 1138 du code civil prévoit que « L'obligation de livrer la chose est parfaite par le seul consentement des parties contractantes. Elle rend le créancier propriétaire et met la chose à ses risques dès l'instant où elle a dû être livrée, encore que la tradition n'en ait point été faite, à moins que le débiteur ne soit en demeure de la livrer ; auquel cas la chose reste aux risques de ce dernier ».

* 18 Cass. Civ. 2 juin 1999.

* 19 Article R. 213-12.

* 20 CE, 26 février 2003, M. et Mme Bour.

* 21 L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme précise que « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

* 22 CE, 26 février 2003, M. et Mme Bour, n° 231558.