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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

6 juillet 2011 : Finances publiques ( rapport - deuxième lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques.

Ce projet de révision définit des instruments juridiques contraignant le Gouvernement et le Parlement à prendre des mesures de retour à l'équilibre, afin de rétablir des marges de manoeuvre dont notre pays pourrait avoir besoin.

A l'issue de la deuxième lecture par l'Assemblée nationale, le 28 juin 2011, onze articles ont été adoptés conformes et six articles restent en discussion.

Les deux assemblées s'accordent très largement sur la définition et le régime des lois-cadres d'équilibre des finances publiques qui, selon votre rapporteur, constituent la novation majeure du projet de révision et déterminent son efficacité. La navette parlementaire fait également apparaître une convergence des deux assemblées sur les modalités d'examen du programme de stabilité que le Gouvernement doit transmettre chaque année à la Commission européenne.

L'attribution d'un monopole aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour toutes les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires constitue donc le seul point de divergence entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Celle-ci a en effet rétabli le dispositif initialement proposé par le Gouvernement, ainsi que les procédures visant à en assurer le respect : une procédure d'irrecevabilité inscrite à l'article 41 de la Constitution et un contrôle de constitutionnalité obligatoire.

Votre commission approuve les dispositions définissant les lois-cadres d'équilibre des finances publiques telles qu'elles résultent du premier échange entre les deux assemblées. En revanche, elle souhaite que soit rétabli le texte adopté par le Sénat en première lecture en ce qui concerne la possibilité pour les parlementaires de proposer et de voter des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

La discussion entre les deux assemblées se cristallise donc sur la question du monopole, qui n'apparaît pourtant pas, au regard des positions exprimées tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale et de ses conséquences déterminantes sur la procédure législative, comme une disposition indispensable à l'efficacité de la réforme.

I. L'ACCORD DES DEUX ASSEMBLÉES SUR LA DÉFINITION DES LOIS-CADRES D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES ET SUR L'EXAMEN DES PROGRAMMES DE STABILITÉ

A. UN ACCORD SUR LE CoeUR DE LA RÉFORME : LES LOIS-CADRES D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES

Le Sénat avait apporté en première lecture quelques précisions au 3° de l'article premier du projet de révision, qui insère à l'article 54 de la Constitution un alinéa créant les lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Cette nouvelle catégorie de lois dotées, pour certaines de leurs dispositions, d'une force supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, se substitueront aux lois de programmation des finances publiques créées par la révision du 23 juillet 2008.

1. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l'Assemblée nationale avait précisé que la période couverte par chaque loi-cadre devrait être d'au moins trois ans. Elle avait par ailleurs explicitement intégré dans le champ des lois-cadres la détermination des règles de gestion des finances publiques, afin de garantir que figurent dans les lois-cadres des dispositions que le législateur a déjà eu l'occasion d'inscrire dans les lois de programmation des finances publiques.

Les députés avaient en outre inscrit dans la Constitution :

- le dispositif visant à assurer un retour à l'équilibre des finances publiques, les lois-cadres devant fixer, pour chaque année, un objectif qui se déclinerait en un « maximum de dépenses » et un « minimum de recettes » qui s'imposeraient aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ;

- l'obligation de rattraper les écarts constatés dans l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les modalités de compensation seraient fixées par la loi organique ;

- que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées, en cours d'exécution, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Il reviendrait donc à la loi organique d'encadrer les conditions de révision des lois-cadres.