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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

6 juillet 2011 : Finances publiques ( rapport - deuxième lecture )
2. Les modifications adoptées par le Sénat en première lecture et validées par l'Assemblée nationale

Le Sénat avait adopté un amendement de votre commission clarifiant et précisant la rédaction issue de l'Assemblée nationale, en indiquant que les lois-cadres fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes, conformément à la terminologie retenue dans la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (article premier).

Cet amendement inversait en outre la logique relative à la modification de la loi-cadre en cours d'exécution. Ainsi, la loi-cadre ne pourrait être modifiée en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique.

Le Sénat avait en outre aménagé les modalités de contrôle de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales à la loi-cadre (article 9). Il avait en effet adopté un amendement de votre commission organisant un examen conjoint de la loi de finances de l'année et de la loi de financement de la sécurité sociale par le Conseil constitutionnel, afin que celui-ci dispose de tous les éléments pour apprécier le respect des normes fixées par la loi-cadre applicable à l'exercice en question et ne soit pas amené à faire porter, le cas échéant, l'effort de rééquilibrage des comptes publics, sur la seule loi de finances initiale, qui lui est soumise en second lieu.

3. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du président et rapporteur de sa commission des lois, précisant que le plafond de dépenses et le minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes s'imposent « globalement » aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale (article premier).

Cette précision autorise les compensations entre dépenses et recettes, conformément à l'exposé des motifs du projet de révision, qui évoque la « fongibilité entre plafonds de dépenses et mesures nouvelles en recettes ». Une loi financière pourrait ainsi augmenter le plafond de dépenses ou diminuer le minimum des mesures nouvelles en recettes, à condition que les mesures nouvelles en recettes ou les dépenses soient, respectivement, augmentées à due concurrence.

Les députés ont en outre supprimé en deuxième lecture l'article 3 bis, issu d'un amendement de la commission des affaires sociales du Sénat, adopté en première lecture. Cet article prévoyait le renvoi systématique des projets de loi-cadre d'équilibre des finances publiques à une commission spéciale composée à parité de membres de la commission des finances et de membres de la commission des affaires sociales.

Considérant que les lois-cadres d'équilibre des finances publiques auraient une portée contraignante pour les lois de financement de la sécurité sociale comme pour les lois de finances, le Sénat avait jugé cohérent de garantir à la commission des affaires sociales de ne pas être seulement saisie pour avis d'un tel texte, qui serait renvoyé au fond à la commission des finances.

Les députés ont jugé suffisantes les dispositions de l'article 43 de la Constitution, qui permettent soit le renvoi au fond du projet de loi-cadre d'équilibre à la commission des finances et la saisine pour avis de la commission des affaires sociales, soit son renvoi à une commission spéciale à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie. L'initiative d'une telle demande revient, au Sénat, à son président, au président d'une commission permanente ou à un président de groupe, et à l'Assemblée nationale au président d'une commission permanente, au président d'un groupe ou à quinze députés.

Enfin, l'Assemblée nationale est revenue sur un amendement adopté par le Sénat à l'article 9, à l'initiative des deux rapporteurs de la commission des finances du Sénat. Nos collègues Jean-Arthuis, président de la commission des finances, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient en effet souhaité renvoyer à une loi organique la définition des conséquences d'une non-conformité de la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre.

Cette loi organique devait définir l'articulation entre une déclaration de non-conformité et la nécessaire mise en oeuvre des mesures permettant à l'état de percevoir des impôts.

L'Assemblée nationale, sans remettre en cause la nécessité de prévoir une telle articulation, dans l'esprit des dispositions de l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances, qui définissent les procédures à mettre en oeuvre dans le cas où la loi de finances ne pourrait entrer en vigueur au 1er janvier d'une année donnée, a estimé qu'un nouveau renvoi à une loi organique était inutile. Les dispositions organiques pourraient en effet être prises sur le fondement des articles 47 et 47-1 de la Constitution.

Votre commission approuve par conséquent la suppression de l'article 3 bis et la modification apportée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture à l'article 9.