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Projet de loi relatif à l'Agence nationale des voies navigables

12 octobre 2011 : Voies navigables ( rapport - première lecture )
CHAPITRE IV  Dispositions transitoires et finales

Ce chapitre, composé de sept articles, prend des dispositions transitoires précisant les conditions de transfert des services et des personnels, ainsi que le régime des institutions représentatives du personnel entre l'institution de l'agence et leur renouvellement.

Article 5  Transfert des services aux collectivités territoriales devenant gestionnaires de voies d'eau

Commentaire : cet article précise les conditions du transfert, en cas de décentralisation, des services compétents sur les voies d'eau décentralisées : le transfert a lieu depuis l'établissement public vers la collectivité locale et fait application du mécanisme d'intégration prévu au titre V de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cet article en adapte la « clause de sauvegarde » : les emplois transférés seront en nombre au moins égal à celui constaté, dans les services transférés, le 31 décembre de la deuxième année précédant le transfert.

I. Le droit en vigueur

Une petite partie de la voie d'eau a été décentralisée dans les années 1980 et 1990, dans le cadre des lois de décentralisation : c'est le cas du réseau breton, entièrement transféré à la Région Bretagne, et de plusieurs voies navigables du département de la Somme.

 L'article 56 de la loi n°2003-699 du 31 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et à la réparation des dommages organise une décentralisation optionnelle des voies d'eau à l'exception du réseau magistral et du domaine inclus dans le périmètre d'un port maritime. Ces règles font application de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation de la République, qui étend les responsabilités des collectivités territoriales - article 72 alinéa 2 : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » - et qui étend l'expérimentation législative.

 Codifié aux articles L. 3113-1 à L. 3113-4 du code général de la propriété des personnes publiques, l'article 56 de la loi n° 2003-699 précitée fixe les conditions générales du transfert du domaine public fluvial et le mécanisme facultatif d'expérimentation qui peut intervenir en première étape de ce transfert.

L'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques définit les conditions générales du transfert de propriété du domaine public fluvial25(*) :

- Le domaine public fluvial peut être transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales - dès lors que l'assemblée délibérante en a fait la demande. L'initiative est à la collectivité territoriale, l'État est tenu de l'accepter.

- Le transfert a lieu à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

- Le transfert est interdit pour le domaine inclus dans le périmètre d'une concession accordée par l'État au titre de l'énergie hydraulique et il est refusé s'il empêche la cohérence hydraulique.

- Les régions ou les groupements de régions sont prioritaires - les demandes des autres collectivités territoriales leur sont transmises pour avis et ne peuvent aboutir qu'après un délai de six mois et si la région, dans ce délai, n'a pas elle-même demandé le transfert.

- La collectivité territoriale bénéficiaire du transfert succède dans l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers au gestionnaire antérieur.

- Le représentant de l'État communique aux collectivités qui en font la demande, dans les six mois, toutes les informations dont il dispose sur le domaine public susceptible de leur être transféré, ainsi qu'un diagnostic sur le coût et la faisabilité de l'enlèvement des sédiments, assorti d'une analyse de leur nature.

 L'expérimentation préalable au transfert

L'article L. 3113-2 du code général de la propriété des personnes publiques dispose qu'une expérimentation peut être engagée, pendant laquelle la collectivité (ou le groupement de collectivités) est compétente pour aménager et exploiter le domaine public fluvial, sans transfert de propriété. Il précise les règles suivantes :

- L'expérimentation fait l'objet d'une convention, qui définit en particulier le domaine concerné, sa durée - au maximum six ans - et ses conditions.

- Pendant l'expérimentation, la collectivité locale « peut faire appel à Voies navigables de France », selon des modalités définies par une convention tripartite entre la collectivité territoriale, l'État et l'établissement public.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 5 comporte deux alinéas, précisant les modalités et conditions du transfert, à compter du 1er janvier 2013, des services ou parties de services de l'Agence nationale des voies navigables exerçant des compétences en matière de voies d'eau transférées aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

 Le premier alinéa de l'article 5 dispose que le transfert de ces services et parties de services fera application du titre V de la loi du 31 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales - sous réserve, c'est le deuxième alinéa, d'une adaptation de la « clause de sauvegarde ».

Les quatorze articles de ce titre V définissent les conditions du transfert des services et les garanties individuelles des agents dont les services sont transférés de l'État aux collectivités locales26(*). Ils s'appliquent déjà aux services transférés depuis l'État : l'article 5 ne fait que prévoir qu'il continuera de s'appliquer pour les services transférés depuis l'établissement public27(*).

Pour mémoire, le titre V prévoit notamment que l'intégration des fonctionnaires de l'État se fait en deux temps : les services sont d'abord mis à disposition, puis les fonctionnaires sont transférés, en disposant individuellement et de façon discrétionnaire, d'un droit d'option - dans les deux ans - entre l'intégration dans la fonction publique territoriale, ou bien leur maintien dans le corps de la fonction publique auquel ils appartiennent, en devenant alors attachés sans limitation de durée à la collectivité territoriale. Ce titre règle également les conditions de transfert des agents non titulaires de droit public de l'État.

 Le second alinéa précise que seront transférés les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant l'année du transfert, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre de la deuxième année précédant le transfert.

En disposant que « seront transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédent l'année du transfert sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2002 »28(*), la loi du 31 août 2004 précitée a attaché la « clause de sauvegarde » à une date fixe plutôt qu'à une période de deux années. C'était sans considérer que les transferts pourraient avoir lieu bien des années plus tard. Par réalisme, le projet de loi reprend donc ce mécanisme, mais en lui préférant une durée, plutôt qu'en fixant une date de référence dans le marbre de la loi.

III. La position de votre commission

 Votre rapporteur comprend le souci de cohérence présidant à cet article qui, principalement, ne fait que déplacer le « point de départ » - l'établissement public et non plus l'État - des services transférés, sans changer le droit applicable, en particulier les garanties individuelles apportées aux agents.

 Cependant, il fait valoir que l'adaptation de la « clause de sauvegarde », doit composer avec les conventions - ou plutôt l'unique convention d'expérimentation signée à ce jour. En effet, la région Bourgogne, l'État et VNF se sont entendus fin 2009 pour le transfert, le 31 décembre 2012, de 359 emplois constatés en 2008. Formellement, cette convention n'est pas menacée par l'article 5 du présent projet de loi, celui-ci n'entrant en vigueur que le 1er janvier 2013, au terme de l'article 11 du projet de loi. Ces deux dates étant proches, la seconde risque bien, dans ces conditions, de paraître comme un couperet : ou bien la région Bourgogne accepterait le transfert, ou bien elle se verrait menacer d'une minoration des emplois transférés.

Pour éviter une telle situation, votre commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, pour les collectivités territoriales engagées, à la date de promulgation de la présente loi, dans une expérimentation prévue à l'article L. 3113-2 du code général de la propriété des personnes publiques, la référence plancher mentionnée à l'alinéa précédent est l'effectif d'emplois mis à disposition de la collectivité tel qu'il est fixé dans la convention d'expérimentation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 25 Un décret en Conseil d'État précise les conditions du transfert dans le domaine public de la collectivité territoriale, ainsi que les modalités selon lesquelles le nouveau propriétaire assure la cohérence de la gestion du domaine public transféré. Le même décret fixe la liste des cours d'eau, canaux et ports intérieurs d'intérêt national notamment utiles au transport de marchandises, qui ne peuvent faire l'objet d'un transfert.

* 26 Ces dispositions dérogent à la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 27 L'article 5, cependant, inclut de fait les ouvriers des parcs et ateliers dans le champ de la loi de 2004, alors qu'ils en étaient formellement exclus.

* 28 Article 104-II de la loi du 31 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales