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Projet de loi relatif à l'Agence nationale des voies navigables

12 octobre 2011 : Voies navigables ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Le projet de loi modifie le code des transports et le code général de la propriété des personnes publiques. Il comporte onze articles, répartis en quatre chapitres. Le chapitre Ier, par un article unique, définit les missions de l'Agence nationale des voies navigables et précise certaines modalités de l'élection à son conseil d'administration. Le chapitre II, avec un article unique, concerne le personnel de l'établissement public, les instances qui en sont représentatives, l'emploi et le régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail des agents de droit public qui lui sont affectés. Le chapitre III comporte deux articles relatifs à la décentralisation, à la gestion domaniale et à la police de navigation intérieure. Le chapitre IV comporte sept articles portant sur des dispositions transitoires et finales.

CHAPITRE IER  Dispositions relatives aux missions et au conseil d'administration de l'Agence nationale des voies navigables

Ce chapitre, par un article unique, définit les missions de l'Agence nationale des voies navigables et précise les modalités d'élection des représentants du personnel à son conseil d'administration.

Article 1er (Articles L. 4311-1, L. 4311-1-1 [nouveau], L. 4311-1-2 [nouveau], L. 4311-2 et L. 4312-1 du code des transports)  Modification du nom et du statut de l'établissement public gestionnaire de la voie d'eau, définition de ses missions et des modalités d'élection des représentants du personnel à son conseil d'administration

Commentaire : cet article modifie, dans le code des transports, le statut et le nom de l'établissement public gestionnaire de la voie d'eau, tout en élargissant ses missions. Il précise que les représentants du personnel à son conseil d'administration sont élus en deux collèges : l'un pour les fonctionnaires et les agents de droit public ; l'autre pour les salariés de droit privé.

I. Le droit en vigueur

Voies navigables de France est institué par loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports, pour remplacer l'office national de la navigation, établissement public créé en 1912 La loi dispose que VNF est un établissement public à caractère industriel et commercial et précise ses missions, aujourd'hui codifiées aux articles L. 4311-1 et suivants du code des transports puis ses moyens d'actions aux articles L 4311-1 à L 4311-5 du même code.

1° Les missions de Voies navigables de France

 L'article L. 4311-1 du code des transports, relatif aux missions principales de VNF, dispose que l'établissement public :

- est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de l'amélioration, de l'extension et de la promotion des voies navigables et de leurs dépendances, ainsi que de l'étude de toute question relative à la navigation intérieure et à l'utilisation des cours d'eau et plans d'eau ;

- et qu'il apporte un appui technique aux autorités administratives de l'État en charge de la navigation intérieure et peut proposer toute réglementation concernant l'exploitation du domaine public fluvial, les activités ou professions qui s'y rattachent et la police de la navigation intérieure.

 L'article L. 4311-2 du même code définit cinq missions accessoires en disposant que l'établissement public peut :

- proposer des prestations aux collectivités territoriales ou à leurs groupements propriétaires de cours d'eau, canaux, lacs, plans d'eau et ports fluviaux ;

- assurer, y compris par l'intermédiaire de sociétés, l'exploitation de ports fluviaux et de toutes installations propres à favoriser le développement de la navigation intérieure ;

- gérer les constructions flottantes et tout matériel intéressant la navigation intérieure, dont l'État est propriétaire ;

- gérer toute participation de l'État dans les entreprises ayant une activité relative à la navigation intérieure ;

- être chargé de l'organisation du financement, de la réception et de l'élimination des déchets survenant lors de la navigation conformément aux conventions internationales applicables en la matière.

 Enfin, l'article L. 4311-3 confère à VNF une mission générale de promotion du transport fluvial, qui comporte une mission d'observation, d'information et de statistique. VNF est consulté par le ministre chargé du chargé du transport fluvial et peut présenter des propositions :

- sur la réglementation applicable à l'organisation des transports fluviaux ainsi qu'à la définition des normes de sécurité de la navigation et d'environnement et l'amélioration des conditions de travail ;

- et sur la réglementation relative aux assurances fluviales.

Ce même article dispose que VNF coopère au plan international avec les autres organismes chargés de la gestion des infrastructures et du développement du transport fluvial, en particulier dans les États membres de l'Union européenne. A ce titre, il peut conclure avec ces organismes tout accord permettant notamment une utilisation efficace du réseau européen des infrastructures de transport fluvial.

2° Les moyens d'action de Voies navigables de France

 L'article L. 4311-1 précité définit très largement les modalités d'action de l'EPIC sur le domaine public fluvial qui lui est confié : « Pour l'accomplissement de ses missions, il gère et exploite, en régie directe ou par l'intermédiaire de sociétés filiales, le domaine de l'État qui lui est confié, ainsi que son domaine privé. »

 L'article L. 4311-4, issu de la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, dispose que VNF peut recourir à des contrats de partenariat12(*) et à des conventions de délégation de service public13(*) pour réaliser des infrastructures sur le réseau fluvial, de même que pour construire ou rénover tout ouvrage utile à la navigation.

Le contrat ou la convention peut porter sur la construction, l'entretien et l'exploitation de tout ou partie de l'infrastructure et des équipements associés, en particulier les plates-formes portuaires et multimodales et les installations de production d'énergie électrique, et sur la gestion du trafic à l'exclusion de la police de la navigation. Le contrat ou la convention comporte des stipulations de nature à garantir le respect des impératifs de sécurité et de continuité du service public.

 L'article L. 4311-5, issu de la même loi de 2006, précise que l'État peut demander à VNF de l'assister pour toute mission à caractère technique, administratif, juridique ou financier intéressant la conclusion ou l'exécution de tels contrats ou conventions - et que les relations entre l'État et VNF sont alors définies par un cahier des charges, et non par la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

 La représentation du personnel au conseil d'administration de VNF

La composition du conseil d'administration de VNF est fixée par le décret du 16 décembre 2008. Il comprend, sur 21 membres : huit représentants de l'État, huit personnalités nommées par le ministre chargé des transports14(*) et cinq représentants des salariés désignés par les organisations représentatives du personnel.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 1er est divisé en quatre parties : le 1° réécrit l'article L. 4311-1 du code des transports relatif aux missions de l'établissement public; le 2° insère deux articles nouveaux, qui complètent les missions de l'agence ; le 3° élargit les missions accessoires de l'établissement public à l'exploitation de l'énergie hydraulique et lui confère des pouvoirs particuliers pour valoriser le domaine public fluvial qui lui est confié ; le 4°, enfin, organise l'élection des représentants du personnel au conseil d'administration de l'agence en deux collèges.

Le réécrit l'article L. 4311-1 du code des transports relatif à l'établissement public gestionnaire des voies navigables et de leurs dépendances ainsi qu'à ses missions :

- l'établissement public à caractère administratif « Agence nationale des voies navigables » remplace l'établissement public industriel et commercial « Voies navigables de France » ;

- l'agence reprend les missions principales de VNF, mais l'article dispose désormais que l'objectif de développer le fret fluvial devra suivre « une logique de complémentarité avec les autres modes de transport » ;

- l'agence est chargée de la gestion hydraulique des voies qui lui sont confiées, mention nouvelle ;

- elle concourt au développement durable, notamment par la reconstitution de la continuité écologique, et à l'aménagement du territoire, notamment par la promotion du tourisme fluvial et des activités nautiques : ces deux précisions sont elles aussi nouvelles ;

- enfin, pour gérer et exploiter le domaine public fluvial qui lui est confié, l'agence peut recourir à la régie directe ou au contrat avec des personnes morales de droit public ou avec des sociétés qu'il contrôle.

Le insère deux articles nouveaux dans le code des transports, identifiant deux missions au-delà des missions principales de l'agence :

- L'article L. 4311-1-1 dispose que l'Agence nationale des voies navigables est également chargée de l'étude de toute question relative à la navigation intérieure et à l'utilisation des cours et plans d'eau ; il ajoute, par cohérence avec la transformation des services de navigation en un établissement public, que l'agence apporte un appui technique aux autorités administratives de l'État en matière de navigation intérieure, et qu'elle peut proposer toute réglementation visant l'exploitation du domaine public fluvial, les activités et les professions qui s'y rattachent ainsi que la police de la navigation intérieure.

- L'article L. 4311-1-2 prévoit que le représentant de l'État dispose des services de l'agence pour l'exercice de ses pouvoirs de police de la navigation intérieure, notamment lorsqu'une situation de crise le justifie. Cet article précise que l'agence informe l'autorité administrative de tout événement susceptible de porter gravement atteinte à l'ordre public (voir article 3).

Le introduit une division de l'article L. 4311-2, relatif aux missions accessoires de l'agence :

- la première partie de l'article L. 4311-2 se rapporte aux missions accessoires que l'établissement peut accomplir dans le cadre de ses missions principales ; le 3° y ajoute la possibilité, pour l'établissement public, d'exploiter, à titre accessoire, l'énergie hydraulique au moyen d'installations ou d'ouvrages publics situés sur le domaine public fluvial que l'État lui a confié ;

- la deuxième partie de l'article L 4311-2, désigne les activités accessoires que l'établissement public peut accomplir « par ailleurs » de ses missions principales : 1/ il peut « valoriser le domaine de l'État qui lui est confié (...) ainsi que son domaine privé en procédant à des opérations d'aménagement connexes à ses missions ou complémentaires de celles-ci » et 2/ « créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés, groupement ou organismes pour réaliser notamment les opérations d'aménagement » prévues au paragraphe précédent.

Le 4°, enfin, complète l'article L. 4312-1 relatif au conseil d'administration de l'établissement public, en précisant que pour l'élection des représentants du personnel à ce conseil, deux collèges sont constitués : l'un pour les fonctionnaires, les ouvriers des parcs et ateliers (OPA), les agents contractuels de droit public ; l'autre pour les contractuels de droit privé, l'article 2 du projet de loi procédant à la définition des quatre catégories du personnel de l'agence. Il précise que l'élection a lieu dans des conditions de nature à permettre la représentation de chaque collège, en renvoyant au décret en Conseil d'État le soin de définir ces conditions.

III. la position de votre commission

· A l'occasion des auditions, votre rapporteur a constaté que la plupart des opérateurs - en particulier les usagers et les clients de la voie d'eau - regretteraient de voir l'établissement public changer de nom. Depuis 20 ans, VNF a acquis de la notoriété et il est bien identifié, ce d'autant que nombre d'agents des services de la navigation, sur le terrain, utilisent les vêtements de travail ou des véhicules siglés « VNF ». On peut également rappeler qu'un changement de nom occasionne des dépenses souvent sous-estimées - dans le cas présent, pas du tout évaluées - pour la modification du logo et son apposition sur les nombreux matériels de travail.

Des demandes ont été cependant formulées, de l'intérieur des services de l'État, pour que le regroupement des emplois soit l'occasion d'un nouveau baptême pour l'établissement, d'où la proposition d'Agence nationale des voies navigables. Des agents publics seraient ainsi réticents à passer de l'employeur État à un employeur VNF, assimilé, de par son statut d'EPIC, au droit privé.

Votre commission, cependant, a estimé préférable de maintenir le nom actuel de l'établissement public, pour ne pas nuire à sa notoriété et considérant que la « privatisation » de l'exploitation et de l'entretien des voies navigables redouté par certains est très improbable.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement du rapporteur rectifié visant à substituer, dans l'intitulé du projet de loi et dans l'ensemble de son texte, le nom « Voies navigables de France » à « Agence nationale des voies navigables ».

· Le regroupement des services au sein d'un établissement public s'accompagne d'une redéfinition de ses missions, ce qui est nécessaire juridiquement - principe de spécialité des établissements publics -, mais aussi parce qu'une partie des missions aujourd'hui exercées par les services de l'État ne sont pas confiées à l'établissement. Cet exercice est l'occasion d'intégrer des exigences nouvelles, liées en particulier aux textes environnementaux adoptés depuis une dizaine d'années - loi sur l'eau, mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement - mais votre rapporteur tient également, et l'occasion n'est pas fréquente en matière de voies navigables15(*), à bien rappeler à l'État ses responsabilités sur les voies navigables qui ne sont pas transférées.

1° Sur les missions principales

Votre rapporteur se félicite que les missions principales de l'établissement public soient reprises et que la réécriture de l'article L. 4311-1 du code des transports soit l'occasion d'y inclure explicitement des missions qui sont aujourd'hui exercées par les services de l'État et qui ne figurent pas dans le code des transports. Le nouvel établissement, comme VNF aujourd'hui, est ainsi principalement chargé de l'exploitation, de l'entretien, de l'amélioration, de l'extension et de la promotion du domaine public fluvial que l'État lui confie ; comme VNF aujourd'hui, il exploite et il gère ce domaine public en régie directe ou par l'intermédiaire de sociétés qu'il contrôle ou bien encore par l'intermédiaire d'autres personnes morales de droit public ; il est chargé de l'étude de toute question relative à la navigation intérieure et à l'utilisation des cours et plans d'eau ; enfin, il apporte un appui technique aux services de l'État en charge de la navigation intérieure, et peut proposer toute règlementation concernant l'exploitation de ce domaine, les activités ou professions qui s'y rattachent, la police de la navigation intérieure.

· S'agissant des modifications apportées aux missions principales, votre rapporteur souligne l'intérêt de la prise en compte du report modal. La nouvelle rédaction précise d'abord que l'établissement public exploite, entretient, améliore, étend et promeut les voies navigables « afin de développer le transport fluvial selon une logique de complémentarité avec les autres modes de transports ». Cette précision se réfère à l'objectif de report modal du « Grenelle de l'environnement » et vise le réseau à grand gabarit.

Votre rapporteur, cependant, ne perd pas de vue que l'établissement public se voit confier également le réseau secondaire, où le transport fluvial n'est plus une finalité. Ce réseau secondaire ayant, pour ce qui est du transport, une vocation principalement touristique, le Gouvernement entend le céder aux collectivités locales. Mais que se passera-t-il si ces voies ne sont pas transférées aux collectivités locales ? Pourquoi l'agence devrait-elle, à l'avenir, exploiter, entretenir, améliorer, étendre et promouvoir un réseau secondaire dont la finalité n'est pas le transport fluvial ?

Tout en comprenant le souci d'efficacité consistant à relier la dépense publique au transport et au report modal, votre rapporteur n'oublie donc pas la gestion du réseau secondaire - et souhaite que l'établissement public d'État garde, à titre conservatoire et tant que ce réseau n'est pas transféré aux collectivités locales, une compétence générale sur ce réseau.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement du rapporteur, qui conserve l'objectif intermodal, tout en levant toute ambiguïté sur la compétence générale de l'État sur le réseau non transféré.

· Par ailleurs, la nouvelle rédaction ajoute, parmi les missions principales de l'établissement, la gestion hydraulique des voies qui lui sont confiées : cet ajout est bienvenu, car les services de l'État assurent aujourd'hui cette gestion hydraulique. Cette mention nouvelle mérite cependant d'être précisée, pour sécuriser un certain niveau d'engagement de l'État sur le réseau secondaire. Les enjeux liés à l'accès et au partage de la ressource en eau (eau potable, prélèvement d'eau par les industries et l'agriculture, régulation du débit des cours d'eau, prévention des inondations et de la sécheresse), aussi bien que de la sécurité des biens et des personnes, sont trop importants pour n'être pas signalés dans la loi.

En s'inspirant de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques16(*), la commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que, dans la gestion hydraulique des voies d'eau, l'établissement public cherchera à concilier des usages diversifiés de la ressource aquatique et assurer l'entretien et la surveillance des ouvrages et aménagements hydrauliques situés sur le domaine qui lui est confié.

· Le troisième ajout de la nouvelle rédaction précise que l'établissement public concourt au développement durable, notamment par la reconstitution de la continuité écologique, et à l'aménagement du territoire, notamment par la promotion du tourisme fluvial et des activités nautiques. Ces deux précisions sont elles aussi bienvenues. La commission, a adopté un amendement du rapporteur, identique dans son objet à un amendement de Mme Mirelle Schurch et des membres du groupe CRC, pour y mentionner, à ce titre, la conservation du patrimoine : les canaux, en particulier sur le réseau secondaire, disposent d'ouvrages particulièrement remarquables qui font partie de notre patrimoine historique et culturel.

· Enfin, le nouvel article L. 4311-1-2, met les services de l'agence à disposition du représentant de l'État dans le département pour l'exercice de ses pouvoirs de police de la navigation intérieure, et dispose que l'agence informe l'autorité administrative territorialement compétente de tout événement susceptible de porter gravement atteinte à l'ordre public.

De longue date, le préfet, détenteur des pouvoirs de police administrative de la navigation intérieure, s'appuie sur les services de la navigation pour l'assister dans ses missions. C'est, en effet, qu'elles demandent une connaissance fine de la voie d'eau, dont disposent seuls les services de la navigation. Le présent texte, à son article 3, définit une nouvelle organisation, où l'agence continue de jouer un rôle auprès du préfet (voir article 3).

Cette organisation privilégiant, avec pragmatisme, le droit constant, la commission l'a acceptée sans modification.

2° Sur les missions accessoires

La nouvelle rédaction ajoute trois missions accessoires, qui appellent chacune des commentaires de votre commission.

L'agence peut exploiter l'énergie hydraulique au moyen d'installations ou d'ouvrages situés sur le domaine public que l'État lui confie. Par une référence aux articles L. 511-2 et L. 511-3 du code de l'énergie, cet article 1er précise que le régime de ces installations et ouvrages - d'autorisation ou de déclaration, selon leur puissance et leur nature - relève des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement.

Cette faculté, offerte à l'établissement public dès la promulgation de la loi paraît utile à votre rapporteur. Les voies navigables gérées par VNF comptent déjà 78 microcentrales, qui produisent 115 mégawatts et l'établissement public estime que, sans construction d'obstacles nouveaux, on pourrait déjà plus que doubler cette production17(*). Quel que soit le réalisme de cet objectif, il est certainement utile d'autoriser l'établissement, qui lance un programme de rénovation des barrages, à exploiter cette énergie.

· La nouvelle rédaction, enfin, distingue dans une deuxième partie de l'article L. 4311-2 deux missions accessoires que l'établissement peut exercer « par ailleurs » :

- pour valoriser le domaine qui lui est confié (et son domaine privé) l'agence peut procéder à des opérations d'aménagement connexes ou complémentaires de ses missions ;

- elle peut créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés ou organismes pour réaliser « notamment » les opérations liées à la valorisation du domaine.

Ces deux missions sont particulièrement importantes pour la réussite de la nouvelle agence : la valorisation du patrimoine représente une source non négligeable de revenus, tout comme la promotion de la voie d'eau - l'idéal étant de relier les deux. La réussite de l'opération de Port Rambaud, à Lyon, est à cet égard exemplaire : non seulement l'établissement public y a gagné des ressources stables alors qu'une « vente à la bougie » aurait bradé le patrimoine public, mais les aménagements réalisés dans l'ancien port lyonnais contribuent pour partie au tourisme fluvial, et plus largement à l'insertion de la voie d'eau dans la ville.

L'établissement public doit pouvoir, également, continuer à prendre diverses initiatives qui servent le développement de la voie d'eau - comme il le fait, par exemple, avec l'association "Entreprendre pour le fluvial", créée en 2007 par VNF pour contribuer à la relance de la voie d'eau (l'association délivre également des prêts d'honneur aux bateliers).

Pour l'y aider, la loi institue un établissement public administratif qui déroge sur certains points aux règles d'usage pour d'autres EPA. La doctrine parle "d'établissements publics à double visage", par exemple les chambres de commerce et d'industrie, l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), la Caisse des dépôts et consignations ou, plus récemment, les agences régionales de santé (ARS) : ce sont des EPA dont certaines compétences et règles de fonctionnement relèvent du droit privé.

Votre rapporteur, cependant, a souhaité améliorer la rédaction de cette deuxième partie de l'article L. 4311-2. En effet, la division de cet article peut laisser croire que l'agence agirait « en dehors » de ses missions accessoires, et la rédaction ajoute que c'est « notamment » pour valoriser son domaine que l'agence peut créer des filiales. Votre rapporteur a préféré affirmer plus directement et plus clairement ces compétences confiées à l'établissement public administratif, de façon à bien marquer la volonté du législateur de lui donner les meilleures chances de servir l'intérêt de la voie d'eau.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement insérant parmi les compétences accessoires de l'agence la valorisation de son domaine par des opérations d'aménagement et de développement connexes ou complémentaires de ses missions et la création de filiales ou la prise de participations dans des sociétés, groupements ou organismes afin de réaliser toute opération utile à ses missions, y compris celles mentionnées à l'alinéa précédent.

· Enfin, s'agissant de la composition du conseil d'administration du nouvel établissement, les élections des représentants du personnel au conseil d'administration se feront en deux collèges : l'un pour les agents de droit public, l'autre pour les agents de droit privé - et elles se dérouleront dans des conditions de nature à permettre la représentation de chaque collège. Votre rapporteur estime que la distinction de deux collèges - et non quatre, qui correspondrait aux quatre catégories de personnels énumérées à l'article L. 4312-3-1 du code des transports - est pertinente : la différence est bien entre les agents de droit public et les agents de droit privé. Ensuite, c'est bien à la loi de prévoir ces deux collèges, étant entendu que chacune des deux catégories de personnel doit être représentée au conseil d'administration.

Cependant, il semble utile de préciser la règle selon laquelle le nombre de représentants du personnel au conseil d'administration tient compte des effectifs respectifs des agents de droit public et des agents de droit privé et votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 12 Cf. Régime de l'ordonnance du 17 juin 2004.

* 13 Régies par l'article 38 loi n°93-122 du 29 janvier 1993.

* 14 Ces personnalités représentent la Chambre nationale de la batellerie artisanale, le Comité des armateurs fluviaux, l'Association des utilisateurs de transport de fret, les Entreprises de production d'électricité utilisant l'énergie hydraulique du domaine confié ; une personnalité est choisie en raison de ses compétences en matière de transports ou d'aménagement du territoire et titulaire d'un mandat électoral local ou national ; enfin, deux présidents de commissions territoriales.

* 15 Les lois relatives au transport fluvial sont rares, tout comme les débats parlementaires - et dans la discussion budgétaire sur les transports, le fluvial vient toujours en dernier et il est souvent bien court.

* 16 Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

* 17 L'étude d'impact signale qu'une recherche sur 280 sites aurait identifié un potentiel de développement de 165 mégawatts, pour une production de 950 GWh, soit les besoins d'une ville de 900 000 habitants.