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Projet de loi relatif à l'Agence nationale des voies navigables

12 octobre 2011 : Voies navigables ( rapport - première lecture )
CHAPITRE II  Dispositions relatives au personnel de l'Agence nationale des voies navigables

Ce chapitre, composé d'un article unique, concerne les pouvoirs du directeur général, la composition du personnel et les instances représentatives du personnel de l'Agence nationale des voies navigables, ainsi que l'emploi et le régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail des agents de droit public qui lui sont affectés.

Article 2 (Articles L. 4312-3, L. 4312-3-1 [nouveau], L. 4312-3-2 [nouveau], L. 4312-3-3 [nouveau] et L. 4312-3-4 [nouveau] du code des transports)  Pouvoirs du directeur général, composition du personnel. Instances représentatives du personnel de l'agence. Emploi et recrutement du personnel. Organisation et aménagement du temps de travail des agents de droit public

Commentaire : cet article place le personnel de l'Agence nationale des voies navigables sous l'autorité de son directeur général, en précisant que ce personnel comprend quatre catégories : des fonctionnaires de l'État, des ouvriers des parcs et ateliers, des ponts et chaussées et des bases aériennes de l'État, des agents non titulaires de droit public et des salariés régis par le code du travail. Il définit ensuite l'architecture des instances représentatives du personnel, leurs modes de désignation, ainsi que les conditions de validité des accords collectifs. Il fixe un cadre pour définir les orientations en matière de recrutement et d'emploi. Enfin, il maintient, pour une période transitoire de trois ans au plus, le régime actuel d'organisation et d'aménagement du temps de travail des agents de droit public, après quoi le régime applicable sera défini par accord collectif ou, à défaut, établi par le conseil d'administration.

I. Le droit en vigueur

Les « ressources humaines » de la voie d'eau sont, depuis au moins vingt ans, dans une situation devenue bien particulière : plus de neuf agents sur dix sont placés sous l'autorité fonctionnelle du directeur général de l'établissement public, mais c'est le ministère qui conserve la gestion de ces agents, et l'autorité hiérarchique. L'État a confié la gestion de voies navigables à l'établissement public, mais sans lui confier celle des agents qui travaillent à l'exploitation, à l'entretien et au développement de la voie d'eau. Ceci a maintenu une séparation entre l'établissement public et les services de la navigation - d'autant que le caractère industriel et commercial de VNF confère un statut privé à son personnel : les instances représentatives du personnel, mais aussi les politiques d'emplois, relèvent d'un droit différent entre les quelques 4 400 agents des services de la navigation et les quelque 400 salariés de l'établissement public.

1° Une gestion compliquée par la séparation entre autorité fonctionnelle et autorité hiérarchique

 Depuis qu'en 1991 l'établissement public gestionnaire de la voie d'eau a pris le caractère industriel et commercial, l'emploi lié à la voie d'eau s'est ouvert aux salariés de droit privé. La gestion de la voie d'eau a dès lors composé avec deux ensembles aux effectifs très inégaux :

- L'EPIC, dont le siège est à Béthune, où sont localisés uniquement des emplois de droit privé ; fin 2010, l'EPIC compte 387 emplois (ETP), dont 202 localisés au siège, tandis que les 185 autres salariés se répartissent dans les 7 directions territoriales de VNF.

- Les services de la navigation, qui, au gré des réorganisations de l'État, sont aujourd'hui composés de 6 directions interrégionales et présents également dans 7 directions des territoires ; fin 2010, les services de la navigation comptent 5 458 ETP, qui se répartissent dans 6 services de la navigation et 7 directions des territoires.

Au 31 décembre 2010, la « communauté de travail » de la voie fluviale était composée des effectifs suivants :

Fonctionnaires de l'État : 4 375 ETP

Ouvriers des parcs et ateliers (OPA) : 471 ETP

Agents non titulaires : 225 ETP

Salariés de droit privé : 387 ETP

Ainsi, sur 5 458 ETP, les agents de droit public représentent 93 % des effectifs, et les agents de droit privé, 7 %.

Les agents de droit public représentent, par « grands domaines métiers » : 49 % du « développement », 70 % du « management et ingénierie », 81 % de l'administration générale et 100 % de « l'exploitation-maintenance ». Les effectifs salariés se concentrent sur les emplois de cadre et d'agent de maîtrise18(*) : ils sont à 60 % « cadre de direction » ou « expert cadre », à 26 % agents de maîtrise et à 14 % ouvriers - dans les directions territoriales, les agents de droit privé se mêlent aux agents de droit public (qui restent majoritaires) pour les emplois d'encadrement, mais peu aux emplois d'ouvriers et pas du tout aux emplois d'agent d'exploitation et de maintenance.

 Depuis 1991, les agents de droit public sont placés sous l'autorité fonctionnelle de l'établissement public pour ce qui concerne ses missions. Quoique ces agents de droit public exercent pour le compte de l'État d'autres missions (essentiellement de police de la navigation), l'EPIC joue pour eux un rôle de « donneur d'ordres ». Cependant, les services de l'État demeurent sous l'autorité hiérarchique du ministère de l'écologie, qui gère le déroulement de carrière des agents et assume les coûts de personnel et une partie des frais de fonctionnement.

Dans son rapport de 200619(*) la Cour des comptes a vivement critiqué cette double autorité, soulignant que le pilotage de l'ensemble en était rendu « délicat » et le contrôle de gestion interne, « très difficile ». De fait, ce hiatus dans l'autorité n'est pas un facteur d'efficacité et votre rapporteur se fait l'écho d'anecdotes regrettables où le défaut de consultation et le renvoi de responsabilités entre services ont perturbé, parfois pendant des mois, la navigation sur des voies navigables pourtant importantes.

2° Des institutions représentatives du personnel qui relèvent de règles et qui disposent de compétences différentes

Les agents publics et les salariés de VNF qui travaillent pour la voie d'eau disposent d'institutions représentatives du personnel différentes : dans le premier cas, le statut général de la fonction publique s'applique, dans l'autre, le code du travail.

 Dans la fonction publique, les agents publics connaissent des instances consultatives : comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), commissions administrative paritaire (CAP), comités techniques paritaires (CTP) : les CAP prennent des décisions d'ordre individuel (avancement, etc.) et les CTP sont consultés pour avis sur des questions d'ordre collectif. Les CAP des agents de la voie d'eau sont, comme dans le reste de la fonction publique, organisées par corps : une CAP nationale pour les corps de catégories A, des CAP locales pour les corps de catégories C, et un système mixte local-national pour les corps de catégories B. Les CTP sont, eux, organisés par service : chacun des six services de la navigation dispose d'un CTP, ainsi que chacune des sept directions du territoire auxquelles sont rattachés des agents travaillant pour la voie d'eau. Les fonctionnaires concernés participent également au comité technique ministériel, qui examine les questions collectives visant l'ensemble des services ministériels. Les ouvriers des parcs et ateliers (OPA)20(*), quant à eux, disposent de commissions consultatives paritaires, qui gèrent les questions d'ordre individuel pour l'ensemble des catégories A, B et C.

 Les salariés de VNF, de leur côté, connaissent un CHSCT, un comité d'entreprise, des délégués du personnel et des délégués syndicaux, dont le statut et le fonctionnement sont réglés par le code du travail.

La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique et le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État ont apporté des modifications importantes aux instances consultatives dans la fonction publique.

La comparaison des attributions entre comités techniques et d'entreprise montre que si les obligations de l'employeur en matière d'information et de consultation sont désormais proches dans les deux comités, les différences sont encore marquées sur leurs capacités d'action. En particulier, le comité d'entreprise, doté de la personnalité morale, peut conclure des accords de participation, d'intéressement, et il peut gérer des activités sociales et culturelles.

II. Le dispositif du projet de loi

Cet article ajoute quatre alinéas à l'article L. 4312-3 du code des transports, relatifs à l'autorité du directeur général sur les personnels du nouvel établissement (1°), il modifie l'intitulé d'une section de ce code relatif à l'établissement public gestionnaire de la voie d'eau (2°) et insère quatre articles substantiels après l'article L. 4312-3, relatifs à la composition du personnel de l'agence, à ses instances représentatives, aux emplois et au régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail (3°).

Le 1°, complétant l'article L. 4312-3, dispose que le directeur général a autorité sur l'ensemble des personnels de l'agence ; que le ministre des transports peut lui déléguer tout ou partie de ses pouvoirs de gestion et de recrutement des fonctionnaires de l'État ainsi que des ouvriers des parcs et ateliers, des ponts et chaussées et des bases aériennes de l'État ; que le directeur général recrute et gère les personnels contractuels de droit public et de droit privé; enfin, qu'il peut déléguer ses pouvoirs de gestion et de recrutement des personnels aux directeurs des services territoriaux de l'agence.

Le , par coordination avec les paragraphes suivants, donne au titre de la section concernée celui de « Personnel de l'agence ».

Le insère quatre articles substantiels après l'article L. 4312-3, relatifs à la composition du personnel de l'agence, à ses instances représentatives, aux emplois et au régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail :

- L'article L. 4312-3-1 dispose que le personnel de l'agence comprend : des fonctionnaires de l'État, des ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes de l'État, des agents non titulaires de droit public et des salariés régis par le code du travail.

- L'article L. 4312-3-2, qui comporte huit paragraphes établit une nouvelle architecture des instances représentatives du personnel en les réunissant dans des comités uniques, avec un échelon national et un échelon local pour les comités techniques aussi bien que pour les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail :

Le paragraphe I, composé de sept alinéas, institue un comité technique unique (CTU), compétent pour l'ensemble des personnels de l'agence, doté de la personnalité civile et gestionnaire de son patrimoine. Ce comité est institué dans les conditions habituelles de la fonction publique de l'État (article 15 loi n° 84-16 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État), mais ses attributions cumulent, sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'État, celles des comités techniques paritaires de la fonction publique (même référence légale) et celles confiées au comité d'entreprise par le code du travail (articles L. 2323-1 à L. 2323-87 du code du travail). Il comprend le directeur général de l'agence (ou son représentant) qui le préside, et des représentants du personnel, qui seuls sont appelés à prendre part au vote lorsque le comité est consulté. Ces représentants sont élus au scrutin de liste à la proportionnelle, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Les candidatures sont présentées par les organisations syndicales représentatives, dans les conditions prévues par le code du travail pour les salariés de droit privé (article L. 2324-4 du code du travail), et dans les conditions prévues par le statut général de la fonction publique pour les trois autres catégories de personnel (article 9 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

Le paragraphe II, qui comprend quatre alinéas, institue un comité technique unique de proximité, auprès de chaque directeur territorial de l'agence. Ce comité exerce les compétences du comité technique local et du comité d'établissement, pour l'ensemble des catégories de personnel de l'agence à l'échelon de la direction territoriale. Il comprend le directeur territorial de l'agence (ou son représentant), qui le préside, et des représentants du personnel, qui seuls sont appelés à prendre part au vote lorsque le comité est consulté. Les modalités d'élection à ces comités et la composition de la représentation du personnel sont fixées par décret en Conseil d'État.

Le paragraphe III institue, en respectant la même architecture, des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) : un comité central, placé auprès du directeur général de l'agence et des comités locaux, placés auprès de chaque directeur territorial. Ces comités - central et locaux - exercent les compétences définies pour les CHSCT par le code général de la fonction publique (article 16 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) et par le code du travail (chapitre II du titre 1er du livre VI) sous réserve d'adaptations fixées par décret en Conseil d'État. Leur composition et leur fonctionnement sont également fixés par décret en Conseil d'État.

Le paragraphe IV applique à l'ensemble du personnel de l'agence les dispositions de droit commun relatives à la désignation, au mandat et à l'exercice des fonctions du délégué syndical (articles L. 2143-1 à L. 2143-23 du code du travail). Les délégués syndicaux sont désignés par les organisations syndicales qui ont recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections du comité technique ou du comité d'entreprise de l'agence, ou du comité technique unique s'il est constitué.

Le paragraphe V précise les conditions de validité des accords collectifs de travail : ils doivent être signés par une ou des organisations syndicales ayant recueilli, au premier tour des dernières élections professionnelles, au moins 30 % des suffrages exprimés pour les salariés de droit privé, et au moins 50 % des suffrages exprimés pour les trois autres catégories de personnel. Pour les salariés de droit privé, s'ajoute l'absence d'opposition d'une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli au moins la majorité des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections professionnelles.

Le paragraphe VI précise qu'en-deçà du seuil de représentativité, les syndicats légalement constitués peuvent constituer une section syndicale, conformément à l'article L. 2142-1 du code du travail, et désigner un représentant pour le représenter dans l'agence.

Le paragraphe VII dispose que les membres des instances représentatives du personnel, les délégués et les représentants des sections syndicales bénéficient des garanties prévues par leurs statuts respectifs, en particulier, pour les salariés de droit privé, des protections et garanties reconnues par le code du travail.

Le paragraphe VIII, enfin, précise que les personnels de droit public demeurent électeurs au comité technique ministériel du ministère chargé du développement durable.

L'article L4312-3-3 prévoit qu'un décret en Conseil d'État établira les types d'emplois nécessaires à l'exercice des missions de l'agence et déterminera les catégories de personnels ayant vocation à les occuper. Ce décret sera pris après avis du conseil d'administration et du comité technique unique. L'article précise que, chaque année, le conseil d'administration établira « les orientations en matière de recrutement », conformément au cadre établi par le décret en Conseil d'État, et que ces orientations préciseront les prévisions de recrutement et d'emploi dans les différentes catégories de personnels.

L'article L. 4312-3-4, enfin, dispose qu'au plus tard trois ans après le transfert des personnels, le régime d'organisation et d'aménagement du temps de travail applicable aux agents de droit public est défini par un accord collectif conclu entre la direction de l'agence et les représentants de ces agents. L'article précise qu'à défaut d'accord dans ce délai, le conseil d'administration établit ce régime après avis du comité technique unique. Un décret en Conseil d'État précise les modalités de mise en oeuvre de cet article.

III. La position de votre commission

En examinant cet article substantiel, votre rapporteur s'est efforcé de se placer du point de vue de l'intérêt de la communauté de travail qui entretient et développe notre voie d'eau en France. Les agents, parce qu'ils relèvent aujourd'hui de droits différents, craignent de perdre des avantages dans la réforme, voire seulement des repères. Votre rapporteur est convaincu et espère convaincre que chacun a intérêt au regroupement, parce que les droits ne sont pas antagonistes d'un côté ou de l'autre de son statut, mais aussi parce que l'intérêt de la communauté de travail est d'aller de l'avant, en trouvant des solutions communes à ce qui peut apparaître, devant le changement, comme des menaces.

 Votre rapporteur se félicite tout d'abord que les agents - publics et privés - travaillant à l'entretien et au développement de la voie d'eau soient enfin regroupés sous l'autorité de l'établissement public gestionnaire de la voie d'eau. La réunion de l'autorité fonctionnelle et de l'autorité hiérarchique est la condition pour un pilotage efficace de l'établissement - ce que tout gestionnaire de la chose publique comprend aisément.

Le regroupement au sein d'un service à compétence nationale (SNC) avait été un temps envisagé ; les arguments utilisés par l'étude d'impact pour repousser cette solution sont convaincants - en particulier le caractère très opérationnel des métiers de la voie d'eau et l'intérêt de disposer d'une entité bien identifiée pour développer les voies navigables.

Le ministre pourra déléguer au directeur général de l'agence tout ou partie de ses pouvoirs de gestion et de recrutement, ce directeur général pourra faire de même avec les directeurs territoriaux : la gestion déconcentrée pourra perdurer, en particulier les CAP locales pour les agents de catégorie C et les commissions consultatives paritaires (CCP) pour les ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes de l'État.

Le nouvel établissement pourra, de manière pérenne, recruter dans le public et dans le privé et l'article 2 du projet de loi marque bien la volonté de leur donner les moyens juridiques de définir une politique d'emploi et de recrutement adaptée à l'exercice des missions que l'État lui confie :

- Il définit les quatre catégories de personnels dans le nouvel article L. 4312-3-1 et votre rapporteur se félicite, à cet égard, que ces catégories soient reconnues au même titre parmi « le personnel de l'établissement » : cela marque la volonté que ce dernier puisse employer de manière pérenne des agents de droit public et des agents de droit privé.

- Il précise que le directeur général pourra recruter des contractuels de droit public et des contractuels de droit privé : la pérennité du recours aux agents de droit public et de droit privé vaut aussi pour les contractuels.

 Le regroupement des instances représentatives du personnel doit, en revanche, préserver les avantages de chacun des deux systèmes actuels, le dispositif proposé devant être solide sur le plan juridique.

- L'avant projet de loi, à la suite des accords avec les organisations syndicales représentatives des services du ministère de l'écologie et des salariés de VNF, rendait facultatif le regroupement des instances représentatives du personnel. Il instituait un comité technique compétent pour les agents de droit public et maintenait le conseil d'entreprise, compétent pour les agents de droit privé. Il prévoyait, ensuite, qu'après un délai de trois ans, un accord collectif pourrait décider de remplacer ces instances séparées par un comité technique unique (CTU), compétent pour l'ensemble des personnels.

Cette solution pourrait être fragile sur le plan du droit. En effet, dans sa décision n°2010-91 du 28 janvier 2011, le Conseil constitutionnel a estimé qu'il revenait au législateur de définir les conditions et les garanties de la participation des travailleurs à la détermination collective de leurs conditions de travail21(*).

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel rappelle que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose, en son huitième alinéa, que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail », et que l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi la fixation des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils de l'État ainsi que la détermination des principes fondamentaux du droit du travail. Il en déduit qu'il revient au législateur de déterminer lui-même ces principes.

En conséquence, le Conseil d'État, lors de l'examen de l'avant-projet de loi, a considéré que le législateur ne saurait renvoyer à un accord - aléatoire - l'application d'une disposition de cette nature. Il a également considéré que le principe constitutionnel de participation exigeait que l'ensemble des agents ou salariés d'une même entité de travail, devait pouvoir s'exprimer collectivement dans une institution représentative unique.

C'est pourquoi le projet de loi soumis aujourd'hui à votre commission, prévoit l'institution obligatoire d'un comité technique unique après une période transitoire de deux ans.

- Votre rapporteur souhaitait trouver une solution plus proche des accords passés avec les agents et les salariés du fluvial - et qui tienne compte du risque d'inconstitutionnalité. Il s'agissait pour lui, de concilier deux impératifs d'une part, le principe constitutionnel de participation et d'autre part, garantir que chaque catégorie continue à régler seule ses propres questions statutaires, afin de préserver les droits de chacune d'elles.

A cette fin, votre rapporteur a présenté un amendement structurant ainsi les institutions représentatives du personnel :

- Il institue un comité unique obligatoire mais composé de deux commissions compétentes pour chacune des deux grandes catégories de personnel.

- Le comité unique comprend aussi une commission représentant les personnels de droit public, exerçant les compétences d'un comité technique et une commission représentant les salariés de droit privé, exerçant les compétences d'un comité d'entreprise, sous réserve des adaptations prévues dans le décret en Conseil d'État susvisé. Enfin, il est prévu une formation plénière, issue des deux commissions.

- Chacune des deux commissions se réunit pour les questions relevant de sa compétence. Le comité unique est réuni en formation plénière pour examiner les questions intéressant l'ensemble des personnels, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Enfin, la composition de la représentation du personnel au sein du comité et de ses commissions est fixée par décret en Conseil d'État de façon à permettre la représentation de chaque collège et à tenir compte des effectifs des deux grandes catégories de personnel, de droit public et de droit privé.

- Toutefois, après un large débat et sur proposition de son président, la commission a adopté l'amendement de M. Martial Bourquin et plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, rétablissant la rédaction de l'article L. 4312-3-3 de l'avant projet de loi à travers une nouvelle rédaction de l'article 2. Cet amendement propose deux changements majeurs :

Il maintient les deux formes d'institutions représentatives du personnel, à savoir :

- un comité technique et un comité central d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ainsi que des comités techniques locaux et des CHSCT locaux, compétents pour les agents de droit public ;

- un comité d'entreprise, compétent pour les agents de droit privé.

Il prévoit qu'au terme d'une période de trois ans à compter du transfert de services, un accord collectif peut prévoir qu'un collectif technique unique se substitue au comité technique et au comité d'entreprise. Ce CTU serait alors compétent pour l'ensemble des personnels, exerçant les compétences du comité technique et du comité d'entreprise, et doté de la personnalité morale. A l'échelon local, un comité technique unique de proximité pourrait également remplacer le comité technique local, compétent pour l'ensemble des personnels et exerçant les compétences d'un comité technique de proximité et d'un comité d'établissement.

Le choix de la commission est de rendre le projet de loi aussi fidèle que possible à l'accord conclu par les partenaires sociaux.

Elle veillera néanmoins à vérifier, d'ici la séance publique, que ce dispositif ne méconnaît pas les principes constitutionnels qui s'imposent au législateur.

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.


* 18 Source : Ministère de l'écologie, 2011.

* 19 Rapport particulier sur l'activité, les résultats, les comptes et la gestion de Voies navigables de France. Exercices 1994 à 2003. Délibéré par la Cour le 15 mars 2006.

* 20 Leur gestion se fonde sur le décret n°65-382 du 21 mai 1965.

* 21 Cf. décision n° 2010-91 du 28 janvier 2011, question prioritaire de constitutionnalité, Fédération nationale CGT des personnels des organismes sociaux (cette décision portait sur la représentation des personnels dans les agences régionales de santé).