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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

18 octobre 2011 : Budget (troisième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

B. DES DIFFICULTÉS RÉELLES MAIS CONTENUES

1. Le dispositif d'urgence mis en place en novembre 2008

Dans la continuité des interventions publiques en faveur des principales banques françaises, en particulier Dexia, un dispositif d'urgence en faveur des collectivités territoriales a été mis en place en novembre 2008 pour assurer la pérennité de leur financement. Une enveloppe de 5 milliards d'euros de prêts a ainsi été dégagée sur les ressources de fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

La moitié (2,5 milliards d'euros) de cette enveloppe a été mise à disposition directement par la CDC sous forme de prêts aux collectivités territoriales. L'autre moitié (2,5 milliards d'euros) a pris la forme de prêts de refinancement octroyés aux établissements de crédit afin que ceux-ci puissent continuer de financer les collectivités. Cette enveloppe de prêts a fait l'objet d'une adjudication par enchères le 4 novembre 2008, dont les résultats ont été les suivants :

- Caisse nationale des caisses d'épargne : 100 millions d'euros ;

- Crédit Agricole SA : 950 millions d'euros ;

- Dexia Crédit Local : 1,45 milliard d'euros.

Le taux d'intérêt moyen de l'adjudication est ressorti à 0,66 % au-dessus du coût de la ressource du livret d'épargne populaire. Les prêts octroyés directement par la CDC ont été tarifés au coût de la ressource du livret d'épargne populaire, augmenté de ce taux de 0,66 %. A la date du 4 novembre 2008 et pour des prêts à 20 ans, ce taux global correspondait à l'Euribor 3 mois augmenté de 0,40 %.

Les prêts proposés aux collectivités territoriales dans le cadre de cette enveloppe étaient d'une durée maximale de 20 ans et pouvaient uniquement servir à financer les opérations d'investissement inscrites au budget 2008 des collectivités locales françaises. Il s'agissait nécessairement de prêts standards, donc à l'exclusion de tout prêt structuré, en particulier de tout prêt prévoyant des barrières activantes ou désactivantes, des stratégies de « pente » ou une indexation à des devises.

2. Un encours relativement restreint d'emprunts réellement « toxiques »

En 2010, l'encours total de prêts aux collectivités territoriales représentait 160,6 milliards d'euros.

La part des prêts structurés dans cet ensemble est très minoritaire. En outre, parmi ces prêts structurés, il faut distinguer :

- des produits « maîtrisables » par les collectivités et utiles pour les aider à gérer « de façon active » leur endettement ;

- d'autres produits plus risqués qui peuvent effectivement être qualifiés de toxiques, au moins dans le cadre d'une saine gestion publique.

Les emprunts structurés

Les emprunts structurés ne bénéficient pas d'une définition réglementaire stricte. Cependant, comme le note la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2009 : « ces emprunts sont facilement reconnaissables puisque la clause qui définit le taux d'intérêt applicable comprend alors nécessairement un ou plusieurs « si ». Ils offrent à l'emprunteur, dans les premières années du contrat, un taux inférieur au marché [...]. ».

Ils intègrent dans un seul et même contrat les caractéristiques d'un emprunt classique (avec un taux variable) et un ou plusieurs produits dérivés.

Un produit dérivé est un instrument financier, utilisé pour se couvrir contre des risques financiers (risques de taux d'intérêt, risque de change, etc.). Sa valeur fluctue en fonction de l'évolution du taux ou du prix d'un produit appelé sous-jacent (les taux interbancaires - EURIBOR, etc.).

Le plus souvent, le produit dérivé contenu dans ces emprunts structurés est une option vendue par l'emprunteur pour bonifier le taux d'intérêt de son emprunt.

Une option donne le droit et non l'obligation à son détenteur de vendre ou d'acheter une certaine quantité d'actif sous-jacent à une date future et à un prix convenu à l'avance, ou prix d'exercice, contre versement d'une prime. Dans le cadre d'un emprunt structuré, la vente de l'option sur les marchés financiers dégage une plus-value qui permet de bonifier le taux d'intérêt qui doit être payé par la collectivité.

La bonification du taux d'intérêt se fait en contrepartie d'une prise de risque supplémentaire pour l'emprunteur sur ses charges d'intérêts futures. Plus le risque pris par l'emprunteur est important, meilleure pourra être la bonification de départ.

Les emprunts structurés peuvent être à barrière, de pente, de courbe. La circulaire recommande d'écarter certaines structures d'emprunt (emprunt à effet de structure cumulatif, emprunt de change) ainsi que certains indices, compte tenu de leur caractère spéculatif.

Généralement les emprunts à taux variables (de type EURIBOR + marge, TAG, TAM, etc.) ne sont pas des emprunts structurés.

Source : instruction interministérielle N° 10-019-M0 du 3 août 2010

Sur le total de l'encours des prêts, selon la Cour des comptes58(*), « malgré l'absence regrettable de statistiques publiques officielles et au vu de ces différentes sources dont les résultats sont convergents, on peut estimer que l'encours de la dette locale (collectivités, établissements de coopération intercommunale et divers syndicats), intègre environ 30 à 35 milliards d'euros d'emprunts structurés dont 10 à 12 milliards d'euros présentant un risque potentiellement élevé ».


* 58 Rapport précité.