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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

18 octobre 2011 : Budget (troisième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 1er
(et ETAT A)

Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article tire les conséquences, pour les ressources et les charges du budget de l'Etat et les ressources de trésorerie qui concourent à l'équilibre financier, des modifications proposées par le présent projet de loi.

I. UN SOLDE BUDGÉTAIRE QUASIMENT STABLE

Arrêté à -95,508 milliards d'euros par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011, le solde général de l'Etat n'est quasiment pas affecté par le présent projet de loi (+5 millions d'euros, à -95,503 milliards d'euros).

A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES NETTES

1. Un léger rétablissement des recettes fiscales nettes

Le principal facteur d'amélioration du solde réside dans la réévaluation à la hausse des recettes fiscales nettes, pour un montant global de 1,6 milliard d'euros par rapport aux dernières révisions.

De cette hausse doit immédiatement être retranché un phénomène de nature technique et lié aux encaissements tardifs de cotisation foncière des entreprises (CFE) au titre des émissions 2010. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, ces encaissements ont en effet été « inscrits par erreur en recettes du compte d'avances aux collectivités locales en loi de finances initiale pour 2011 ». Or, en application de l'article 2 de la loi de finances initiale pour 2010, les recettes 2010 de CFE reviennent au budget général de l'Etat, ce dernier servant une compensation relais aux collectivités. L'opération ici prévue consiste donc à réinscrire ces recettes au budget général, pour un montant de 0,7 milliard d'euros. En conséquence, les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales sont minorées d'autant (cf. infra). Cette réimputation technique est donc, au total, neutre pour le solde général de l'Etat.

Hors réimputation du reliquat de CFE 2010 au budget général, les recettes fiscales nettes augmentent donc de 0,9 milliard d'euros pour s'élever à 253,8 milliard d'euros. S'agissant des grands impôts, les données d'encaissement de l'année conduisent à prévoir des recettes d'impôt sur le revenu de 51,6 milliard d'euros, en baisse de 0,1 milliard d'euros par rapport à la deuxième LFR pour 2011. L'impôt sur les sociétés est attendu à 40,9 milliards d'euros et la TVA84(*) à 132,3 milliards d'euros, soit des montants globalement inchangés par rapport à la révision de LFR-2. Enfin, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) affiche une légère baisse de 0,1 milliard d'euros.

Au total, ce sont donc les autres recettes fiscales nettes qui enregistrent les révisions les plus importantes (+1,1 milliard d'euros). Ces révisions concernent principalement :

1) les recettes brutes des impôts d'Etat hors grands impôts, dont l'évolution est supérieure de 1,5 milliard d'euros aux prévisions : + 0,6 milliard d'euros au titre du prélèvement sur les revenus de capitaux mobiliers, + 0,3 milliard d'euros au titre de l'ISF, + 0,2 milliard d'euros au titre des donations et + 0,2 milliard d'euros au titre du prélèvement sur la Française des jeux. Parallèlement, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat hors grands impôts sont majorés de 0,25 milliard d'euros85(*) ;

2) les recettes brutes des impositions ayant remplacé la taxe professionnelle, supérieures de 0,4 milliard d'euros aux précédentes estimations (cotisation minimale de taxe professionnelle, contribution foncière des entreprises et impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux). L'augmentation nette des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'établit par ailleurs à 0,6 milliard d'euros, pour tenir compte de la restitution d'excédents d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au titre de 2010. Cette dépense supplémentaire trouve sa contrepartie en recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales. Elle est donc neutre sur le solde.

2. Les recettes non fiscales s'amenuisent de 0,3 milliard d'euros

Les recettes non fiscales sont revues à la baisse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la prévision de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 et s'établissent à 16,3 milliards d'euros. Les ajustements principaux portent sur les dividendes et recettes assimilées (- 0,1 milliard d'euros86(*)), les produits de la vente de biens et services (- 0,1 milliard d'euros) et les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite (- 0,1 milliard d'euros).

3. Des ajustements significatifs sur le prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales

Les prélèvements sur recettes de l'Etat diminuent globalement de 94 millions d'euros. Cette évolution résulte d'ajustements significatifs qui se compensent partiellement :

1) - 636 millions d'euros au titre du fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée (FCTVA), afin de tenir compte de l'évolution des dépenses d'investissement des collectivités territoriales ;

2) + 43 millions d'euros au titre des prélèvements sur recettes entrant dans le périmètre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ;

3) + 502 millions d'euros au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, de la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle et du reliquat de versement de la compensation relais de la taxe professionnelle. Ce mouvement vient compenser la baisse du dégrèvement barémique de CVAE 2011 qui était attendu à 4,1 milliards d'euros et devrait finalement s'établir à 3,6 milliards d'euros. Pour technique qu'il paraisse, ce phénomène manifeste la part croissante des dotations de l'Etat dans les ressources des collectivités territoriales, au détriment de la fiscalité ;

4) - 4 millions d'euros au titre du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne.

B. DES DÉPENSES EN AUGMENTATION DE 0,6 MILLIARD D'EUROS

1. Des ajustements neutres pour la norme de dépense

Les charges nettes du budget général augmentent de 596 millions d'euros sous l'effet de l'inscription de crédits supplémentaires au titre du programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission « Provisions » (cf. commentaire de l'article 2).

Le total des variations des prélèvements sur recettes sous norme et des dépenses du budget général permet à l'Etat de tenir la norme de stabilisation en valeur de ses dépenses hors dette et pensions (soit 275,6 milliards d'euros). En effet, l'inscription de 596 millions d'euros supplémentaires au titre de la mission « Provisions » correspond exactement à la marge de manoeuvre supplémentaire dégagée par la diminution des prélèvements sur recettes sous norme (FCTVA, prélèvements sous enveloppe normée et prélèvement au bénéfice de l'Union européenne).

Dans une certaine mesure, ce sont donc les moindres versements aux collectivités territoriales au titre du FCTVA qui permettent de desserrer légèrement la contrainte sur le budget général.

C. UN DÉFICIT STABLE, DES CONDITIONS DE FINANCEMENT LÉGÈREMENT MODIFIÉES

1. Une dégradation de 0,8 milliard d'euros du solde des comptes spéciaux

L'évolution des recettes fiscales nettes et des dépenses nettes améliore le solde du budget général de 825 millions d'euros. Cette amélioration est néanmoins compensée par une dégradation de 820 millions d'euros du solde des comptes de concours financiers :

1) comme évoqué plus haut, les recettes du compte d'avances aux collectivités territoriales diminuent de 743 millions d'euros, sous l'effet de la réimputation au budget général des recettes de CFE 2010 inscrites à tort sur le compte en LFI 2011 ;

2) 35 millions d'euros de crédits supplémentaires et 42 millions d'euros de moindres recettes sont inscrits au compte d'avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, sur lequel s'impute le financement du bonus-malus automobile (cf. commentaire de l'article 3) :

3) 50 millions d'euros de crédits sont enfin ouverts sur le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » dans le cadre d'une opération de rééchelonnement de la dette de la République démocratique du Congo (cf. commentaire de l'article 3). Cette ouverture de crédits est compensée par une inscription de même montant en recettes, et est donc neutre sur le solde.

2. Récapitulation des mouvements impactant le solde

Le nouveau solde budgétaire prévisionnel s'établit donc, en conséquence des mouvements récapitulés ci-après, à -95,503 milliards d'euros, en retrait de 5 millions d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2011.


Les déterminants de l'évolution du solde

(en millions d'euros)

* Hors impact de la réimputation de CFE entre budget général et compte d'avances aux collectivités territoriales

Source : commission des finances

3. L'ajustement du tableau de financement de l'Etat tient compte de l'abondance des ressources de trésorerie

Le déficit budgétaire prévisionnel étant inchangé, le besoin de financement de l'Etat en 2011 reste fixé à 190,9 milliards d'euros, soit le montant du déficit (95,5 milliards d'euros) auquel s'ajoutent les amortissements de dette à long terme (48,7 milliards d'euros), à moyen terme (46,1 milliards d'euros) et les amortissements de dettes reprises par l'Etat (0,6 milliard d'euros).

Le présent projet de loi enregistre néanmoins une variation de la composition des ressources de financement qui contribuent à la couverture de ce besoin. Ainsi, bien que les émissions de nouveaux titres à moyen et long termes demeurent inchangées par rapport au collectif budgétaire de septembre 2011 (184 milliards d'euros), plusieurs mouvements importants sont enregistrés s'agissant des ressources de trésorerie.

La variation des dépôts des correspondants s'établirait à + 4,5 milliards d'euros, contre une décollecte anticipée de 1,1 milliard d'euros. Les ressources procurées par les dépôts des correspondants sont donc supérieures de 5,6 milliards d'euros aux anticipations de la dernière LFR et de 7,5 milliards d'euros à la prévision de LFI. Selon le Gouvernement, « cette augmentation résulterait de l'effet combiné de décaissements moindres qu'anticipés des dépôts des organismes bénéficiaires des crédits accordés dans le cadre des "Investissements d'avenir", d'une décollecte plus faible que prévue des dépôts des collectivités territoriales et de la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques qui devrait permettre d'accroître les dépôts des établissements publics ». Le fait que la décollecte des dépôts des correspondants soit fréquemment inférieure aux anticipations de LFI résulte pour partie des anticipations prudentes faites par l'Agence France Trésor au moment de l'élaboration du PLF. Néanmoins, l'ampleur de l'écart constaté fin 2011 pourrait refléter des retards dans les décaissements des fonds consommables des Investissements d'avenir, pour lesquels une décollecte de 2 milliards d'euros est attendue au lieu des 5 milliards d'euros anticipés. De même, les collectivités territoriales ne devraient que faiblement contribuer à la baisse des disponibilités du compte du Trésor (- 0,5 milliards d'euros87(*) contre - 2 milliards d'euros anticipés). Ce phénomène, qui résulte des choix agrégés de plusieurs dizaines de milliers d'exécutifs locaux, est par définition délicat à expliciter. Il n'est cependant pas impossible que le climat d'incertitude suscité par la réforme de la taxe professionnelle et la situation générale des finances publiques conduise les collectivités territoriales à contenir leurs dépenses, notamment d'investissement.

Les autres ressources de trésorerie sont revues à la hausse de 1,1 milliard d'euros consécutivement à l'enregistrement de primes nettes à l'émission supplémentaires88(*), phénomène qui s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas.

En l'absence d'opérations de désendettement par l'intermédiaire de la Caisse de la dette publique, le montant conventionnel89(*) annuellement inscrit sur cette ligne est porté à zéro.

Enfin, et compte tenu de l'abondance des ressources de trésorerie précitées, les émissions de titre courts sont en recul. La variation nette de l'encours des bons du Trésor à taux fixe (BTF) s'établirait donc à - 4,4 milliards d'euros, soit un reflux supérieur de 3,8 milliards d'euros aux anticipations de la dernière LFR.


Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Les émissions à moyen et long termes et les amortissements demeurant inchangés, il n'est enregistré aucune modification du plafond de variation nette de dette à moyen et long termes, qui demeure fixé à 89,2 milliards d'euros (soit la différence entre 184 milliards d'euros d'émissions nouvelles et 94,8 milliards d'euros d'amortissements).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances prend acte des ajustements rendus nécessaires par l'affinement des prévisions d'exécution et les ouvertures de crédits demandées. Elle proposera au Sénat d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes intervenus au cours de la discussion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter tel qu'il résultera des votes du Sénat.


* 84 Cette stabilité résulte de la hausse combinée de la TVA brute (+ 1,9 milliard d'euros), compensée par une majoration du même montant des remboursements et dégrèvements de TVA.

* 85 Cette révision tient compte de l'impact de contentieux sur la taxe sur les achats de viande.

* 86 Les produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières chutent de 0,4 milliard d'euros, mais la contribution de la CDC représentative de l'IS et le produit des participations dans les entreprises non financières et les bénéfices des établissements publics non financiers augmentent de 0,3 milliard d'euros).

* 87 Ce chiffrage est encore susceptible d'évoluer significativement d'ici à la fin de l'exercice.

* 88 Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins cher que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus cher que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long termes demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

* 89 Ce montant (2,9 milliards d'euros en 2011) correspond aux recettes de privatisations affectées au désendettement, diminuées du coût de la recapitalisation éventuelle d'établissements publics. Il résulte d'une hypothèse purement conventionnelle.