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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement durables

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement durables ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 50
(Art. L. 4316-3, L. 4316-4 et L. 4316-11 du code des transports)
Modification de la taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France (VNF)

Commentaire : le présent article propose de compléter la définition de la taxe hydraulique et de modifier ses règles de calcul afin de taxer les prélèvements illégaux, de couvrir les dépenses de dragage liées aux rejets de sédiments, et de limiter la taxation des transferts d'eau destinés à maintenir la ligne d'eau des canaux de navigation.

I. LA TAXE HYDRAULIQUE, PRINCIPALE RESSOURCE PROPRE DE VNF

A. LE RÉGIME COMPLEXE DE LA TAXE HYDRAULIQUE

L'établissement public industriel et commercial Voies navigables de France (VNF), créé par l'article 124 de la loi de finances pour 1991167(*), est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de la modernisation et du développement des 6 200 kilomètres de canaux et rivières aménagées et de plus de 2 000 ouvrages d'art du domaine public fluvial de l'Etat. Son statut va prochainement évoluer avec la création d'une Agence nationale des voies navigables.

Ce nouvel établissement public administratif est ainsi appelé à regrouper les 369 salariés de droit privé de VNF et les 4 284 agents des services de navigation de l'Etat, aujourd'hui placés sous l'autorité fonctionnelle de VNF mais qui demeurent sous l'autorité hiérarchique de l'Etat. Le projet de loi relatif à cette agence a ainsi été examiné en première lecture par le Sénat le 19 octobre 2011.

L'article 124 de la loi de finances pour 1991 est aujourd'hui codifié aux articles L. 4316-3 à L. 4316-14 du code des transports, qui fixent le régime de la taxe hydraulique. L'article L. 4316-3 dispose ainsi que VNF perçoit, pour assurer ses missions, « une taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial qui lui est confié168(*) ».

Cette taxe, dont le produit est estimé à 140 millions d'euros en 2011 et à 155 millions d'euros en 2012, vient s'ajouter aux autres ressources propres de VNF que sont les redevances domaniales et les péages de navigation. Elles financent les charges d'exploitation de l'établissement, évaluées à 217,8 millions d'euros dans le budget prévisionnel pour 2011. VNF bénéficie également d'une subvention pour charges de service public, qui relève du programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et est fixée à 59,6 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

Le régime de la taxe hydraulique, dont l'assiette comprend deux éléments, prévoit les plafonds de taux pour deux types d'ouvrages, ainsi que la plage des coefficients d'abattement possibles :

- pour les ouvrages hydrauliques, le calcul comprend une part relative à l'emprise en euros par mètre-carré et une part relative aux volumes prélevables et rejetables par les usagers en euros par mètre-cube. Un tarif unique, applicable à tous les usages, agricoles ou industriels, est prévu pour la part relative aux volumes, et un coefficient d'abattement varie en fonction des usages ;

- pour les ouvrages hydro-électriques, le calcul de la taxe comprend une part relative à l'emprise en euros par mètre-carré et une part relative à la puissance en euros par kW.

Les plafonds en vigueur sont fixés par l'article L. 4316-4 du code des transports, qui a été modifié en dernier lieu par l'article 153 de la loi de finances pour 2011169(*). Dans le cadre de ces plafonds, un décret du 20 août 1991170(*), modifié à plusieurs reprises et dernièrement par le décret n° 2011-797 du 30 juin 2011, fixe les taux de base de la taxe hydraulique par catégorie d'usagers et de commune, ainsi que les abattements effectivement applicables. Ils sont précisés dans le tableau ci-après.

Taux de la taxe hydraulique applicables par catégorie d'usager

Ouvrages

Eléments de calcul

Taux en vigueur par catégorie d'usage

Coefficients d'abattement

Usage

Commune < 2 000 hab.

Commune de 2 000 à 100 000 hab.

Commune > 100 000 hab.

Hydrauliques

Emprise en euros / m²

Agricole

1,15

50 % si emprise de
1 à 2 ha, 85 % si emprise > 2 ha

Plafond

1,52

Autres

1,15

11,20

22,50

Plafond

1,52

15,24

30,49

Volume en euros / m3

Tous usages

0,0057 (5,7 euros par millier de m3)

94 % pour les usages agricoles, 10 % pour les usages industriels

Hydro-électriques

Emprise en euros / m²

Centrales

1,15

11,5

22,5

50 % si emprise de
1 à 2 ha, 85 % si emprise > 2 ha

Plafond

1,52

15,24

30,49

Puissance en euros / kw

Centrales

8,67

10 %

Plafond

18,30

Source : décret n° 91-797 du 20 août 1991 modifié.

B. LES DIFFICULTÉS IDENTIFIÉES

Ainsi que le précise l'évaluation préalable du présent article, annexée au projet de loi de finances, le régime actuel comporte certaines lacunes. En premier lieu, le fait que les prélèvements ou rejets d'eau dans les voies navigables gérées par VNF à partir d'ouvrages non autorisés ne soient actuellement pas soumis à la taxe hydraulique peut inciter à des comportements d'usage abusif de la ressource en eau et occasionne une perte de ressource financière pour VNF.

En deuxième lieu, une partie des rejets effectués dans le réseau de VNF comporte des apports sédimentaires significatifs, contribuant à l'envasement des voies navigables et nécessitant de recourir à des opérations de dragage supplémentaires pour maintenir les conditions de navigabilité.

Enfin, les prélèvements d'eau qu'effectue VNF sur les canaux de navigation des collectivités territoriales font l'objet d'un abattement de la redevance pour prise d'eau perçue par ces collectivités, sans pour autant qu'une disposition symétrique existe pour la taxe hydraulique due en cas de transfert d'eau au profit de l'alimentation des canaux des collectivités territoriales.

Il est donc apparu nécessaire d'améliorer la définition de la taxe pour en optimiser le recouvrement et prendre en compte certaines situations particulières.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de compléter la définition de la taxe hydraulique et de modifier les règles de calcul de son taux afin de :

- garantir la ressource en eau en luttant contre les prélèvements illégaux et améliorer les recettes de VNF en soumettant les prélèvements non autorisés à la taxe hydraulique ;

- limiter la taxation des transferts d'eau destinés à maintenir la ligne d'eau des canaux de navigation ;

- et couvrir en partie les dépenses de dragage liés aux rejets de sédiments.

Le A du présent article complète l'article L. 4316-3 du code des transports afin d'assujettir les installations irrégulières à la taxe. Il prévoit ainsi qu'en cas d'installation irrégulière d'ouvrages (de prise d'eau, de rejet d'eau ou d'autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial), l'occupant ou le bénéficiaire de ces ouvrages est immédiatement redevable de la taxe hydraulique, après établissement d'un procès-verbal constatant l'occupation sans titre171(*). La taxe est majorée de 30 %, sans préjudice des mesures de police de la conservation du domaine.

Par coordination, le C complète l'article L. 4316-11 du même code, relatif aux contrôles de l'assiette de la taxe que les agents de VNF sont habilités à effectuer auprès des titulaires d'ouvrages hydrauliques, afin de les étendre aux bénéficiaires ou occupants d'une installation irrégulière.

Le 1° du B complète le premier alinéa du 2° de l'article L. 4316-4 du même code, relatif au taux et aux coefficients d'abattement applicables à la part relative aux volumes prélevables et rejetables par les usagers d'ouvrages hydrauliques. Il introduit, par symétrie avec les dispositions applicables à la redevance perçue par les collectivités territoriales, un abattement de la taxe pour l'alimentation en eau d'un canal.

Le montant de cet abattement est fixé à 97 %, de manière comparable aux règles appliquées par les collectivités territoriales, qui prévoient une fourchette de 97 % à 99 % définie par voie réglementaire, et aux abattements intégrés aux taux plafonds des redevances des agences de l'eau, qui sont en moyenne inférieurs à 97 %. Son importance est justifiée par le fait que les prélèvements effectués sont nécessaires pour le maintien de la ligne d'eau, indispensable à la continuité du service public de la navigation et au bon état écologique de l'eau.

Enfin le 2° du B complète ce même 2° de l'article L. 4316-4 pour introduire un coefficient de majoration de 40 % de la taxe sur l'élément relatif au volume, dû en cas de rejet sédimentaire gênant le bon fonctionnement de l'ouvrage. Ce rejet doit être constaté par les agents assermentés de VNF dans les conditions mentionnées à l'article L. 4316-10 du code des transports172(*) et induire pour VNF des prestations supplémentaires pour rétablir le bon fonctionnement de l'ouvrage.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux approuvent pleinement ces dispositions qui contribuent à sanctionner financièrement l'occupation illégale du domaine public fluvial, à compléter les recettes de VNF et améliorer la gestion de la ressource en eau.

Les conséquences budgétaires pour VNF sont les suivantes :

- l'augmentation de recettes liée à l'extension de la taxe aux ouvrages irréguliers peut être évaluée à quelques centaines de milliers d'euros ;

- l'abattement de 97 % pour l'alimentation en eau d'un canal de navigation, susceptible de bénéficier aux collectivités territoriales, ne devrait pas avoir d'impact, ou de façon très marginale, sur les recettes de l'établissement. En effet, VNF n'a pas, à l'heure actuelle, recensé de prise d'eau pour l'alimentation en eau d'un canal d'une collectivité territoriale sur le domaine qu'il gère ;

- la majoration de 40 % devrait apporter à VNF une recette supplémentaire de 2,24 euros par millier de m3, ce qui permettra de couvrir un peu plus de 20 % des surcoûts de dragage. En effet, on peut estimer que les rejets sédimentaires apportent en moyenne 600 kg de sédiments par millier de m3, ce qui correspond à un volume d'environ 0,5 m3 de boues. Le coût moyen de dragage étant de 20 euros/m3 en cas de sédiments inertes, le coût de traitement de ces 0,5 m3 de boues est estimé à 10 euros. Cette mesure ne vise donc pas à couvrir la totalité des coûts, mais à mettre en place un mécanisme incitatif pour les propriétaires d'installations afin que ceux-ci limitent la charge sédimentaire de leurs rejets d'eau.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 167 Loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990. VNF a succédé à l'établissement public créé par l'article 67 de la loi du 27 février 1912 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1912.

* 168 En sont exonérés les ouvrages hydroélectriques concédés et leurs ouvrages et équipements annexes.

* 169 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010. Le plafond du taux applicable aux volumes prélevables ou rejetables a ainsi été porté de 4,6 euros à 7 euros par millier de m3, afin de contribuer à la rénovation des voies navigables.

* 170 Décret n° 91-797 du 20 août 1991 relatif aux recettes instituées au profit de Voies navigables de France par l'article 124 de la loi de finances pour 1991.

* 171 Conformément à la procédure prévue aux articles L. 2132-20 et L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 172 Cet article dispose que « sont habilités à effectuer tout contrôle tendant à l'acquittement de la taxe [hydraulique] les personnels de Voies navigables de France agréés et commissionnés, dans la limite de leur circonscription, par le ministre chargé des transports et assermentés dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ils constatent par procès-verbaux, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, les infractions mentionnées à l'article L. 4316-13. »