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Projet de loi de finances pour 2012 : Economie

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Economie ( rapport général - première lecture )

B. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LA DÉLOCALISATION DE L'INSEE À METZ

A l'initiative de notre collègue François Rebsamen, alors rapporteur spécial, la commission des finances avait inscrit au programme des contrôles budgétaires de l'année 2010 la réalisation d'un rapport d'information sur « le financement et l'organisation de la délocalisation de l'INSEE à Metz » et avait adopté un rapport d'étape sur le volet immobilier de l'installation du centre statistique de l'INSEE29(*).

Sans revenir sur l'ensemble des constats et recommandations formulés dans ce rapport, les principales observations d'ordre budgétaires avaient trait au coût de l'opération immobilière, de l'ordre de 50 millions d'euros, qui ne relève pas des crédits de la présente mission30(*), et à l'évaluation de l'impact financier des mesures d'accompagnement et des répercussions en moyens de fonctionnement et de personnels, notamment sur les directions régionales de l'INSEE.

Au titre de l'implantation du centre statistique de Metz, le budget pour 2012 prévoit 4 millions d'euros en CP pour couvrir les dépenses de fonctionnement courant et d'informatique du projet, au lieu de 2,4 millions en 2011.

Le rapport de votre commission des finances avait souligné la complexité de l'opération et les risques qu'elle faisait courir à l'INSEE en termes de coût et de gestion de l'installation de quelque 625 agents :

- alors que le calendrier initial de déploiement prévu par le rapport « Cotis-Duport » du 2 décembre 2008 prévoyait l'installation de 15 postes dès 2010 et trois vagues successives de 270 personnes en 2011, puis 170 les deux années suivantes (soit 625 emplois en 2013), le rapporteur avait constaté que, faute de locaux, définitifs ou transitoires, disponibles à brève échéance, le rythme des affectations avait été considérablement réduit : seulement 93 postes en 2011, puis 179 en 2012 et 169 en 2013, soit un total de 435 emplois en 2013 au lieu de 625 ;

- le coût global d'une telle opération (près de 50 millions d'euros), la durée des travaux (51 mois) et la nécessité de procéder à de multiples déménagements pour les fonctionnaires de l'INSEE à Metz, conduisait à formuler de fortes réserves sur le chiffrage de l'opération ;

- enfin, le choix de la réhabilitation de locaux anciens ne garantissait ni la meilleure utilisation des deniers publics, ni la meilleure adéquation aux besoins exprimés par l'INSEE.

A la lecture de la réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux observations et recommandations formulées par François Rebsamen (cf. encadré ci-après), on doit constater que la date d'installation finale des personnels a été repoussée de 2013 à 2015 et que les difficultés annoncées dans l'organisation de la délocalisation se sont vérifiées.

La réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
aux observations et recommandations formulées
par François Rebsamen dans le rapport n° 7 (2010-2011)
« Délocalisation de l'Insee à Metz : à l'heure du choix immobilier »

D'après le rapport COTIS-DUPORT, le centre statistique qu'il est prévu d'implanter à Metz dans le cadre de la compensation des pertes d'emplois occasionnées par la refonte de la carte militaire doit comprendre au total 625 emplois. Ceux-ci devaient être mis en place à Metz selon le rythme annuel suivant : 15 agents en 2010, 200 en 2011, 205 en 2012 et 2013. Toutefois, les difficultés à trouver des locaux adéquats au sein de l'agglomération messine ne permettront pas de respecter ce calendrier de montée en charge. En effet, le dossier « immobilier » n'a connu de débouché favorable, et encore de façon partielle, qu'au premier semestre 2011.

1. Le dossier immobilier

Début 2011, l'État a acquis le bâtiment de la direction régionale de la SNCF (ancien bâtiment de la gare impériale) pour accueillir les agents appelés à travailler au centre statistique de Metz. Les travaux d'aménagement et d'extension, calibrés en fonction du nombre total d'agents devant travailler au centre, soit 625 agents, devraient durer environ 50 mois. Ce n'est donc pas avant le premier semestre 2015 que l'installation dans ce bâtiment pourra être effective. Le montant total des travaux devrait avoisiner 30 millions d'euros, pris en charge par le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

En attendant l'entrée dans le bâtiment de la direction régionale de la SNCF, le centre statistique de Metz sera hébergé dans un bâtiment transitoire. Pour cela, le choix s'est porté au printemps 2011 sur l'immeuble détenu par la société TDF. Cet immeuble est situé au sein du Technopole de l'agglomération de Metz, à une quinzaine de minutes du centre ville par les transports en commun. Le centre statistique de l'Insee n'occupera qu'une partie des locaux, TDF souhaitant conserver un certain nombre d'agents sur son centre de recherches et d'études de Metz. L'implantation fait l'objet d'une location entre l'État et TDF, à compter du 1er septembre 2011 et pour une durée de 3 ans. Le loyer et les charges locatives afférentes à ce bâtiment, soit 0,6 million d'euros par an, seront pris en charge par le programme 220 « statistiques et études économiques ». D'ici 2012, TDF prévoit de céder la propriété de l'immeuble à la Communauté d'agglomération de Metz et la société deviendra alors colocataire avec l'État. Bien que n'étant pas situés au centre-ville, les locaux sont de qualité satisfaisante et présentent les caractéristiques adéquates d'accessibilité et de fonctionnalité pour le centre statistique. Quelques travaux d'aménagement et de réfection seront toutefois nécessaires avant l'arrivée des premiers agents de l'Insee à la rentrée 2011.

La capacité disponible au sein de l'immeuble TDF est de 180 places. Les premières arrivées sont planifiées à la rentrée 2011, les autres s'échelonneront sur la fin 2011 et l'année 2012, le tout dans la limite des places disponibles. En tout état de cause, cette capacité est insuffisante pour héberger le centre tel qu'il est prévu dans le rapport COTIS-DUPORT. Les recherches pour élargir la capacité immobilière au cours de la période précédant l'entrée dans le bâtiment définitif, sous forme par exemple d'un bâtiment supplémentaire au bâtiment TDF,
se poursuivent.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'installation de la salle « machine » à Metz, aspect sur lequel repose la mise en place en Lorraine d'un centre unique d'exploitation informatique de l'Insee, une piste a été identifiée, consistant à récupérer une salle de la DGFIP mais elle n'a pas encore abouti à ce jour.

2. Effectifs et recrutements

Un peu plus d'une trentaine d'agents de l'Insee, dont 13 cadres A, s'installeront à Metz à compter de la rentrée 2011. Ces arrivées font suite à des mobilités géographiques organisées dans le cadre des campagnes de mutations habituelles à l'Insee, qui sont fondées strictement sur le volontariat. Ces agents bénéficient d'un plan d'accompagnement individualisé afin de tenir compte de leur situation personnelle et familiale, de même que des mesures d'accompagnement financier prévues dans le cadre des délocalisations de service (primes de restructuration, allocation d'aide au conjoint...). Par ailleurs, un cadre supérieur de l'Insee a pris la direction du centre dès septembre 2011. Il sera appuyé par un autre cadre supérieur, responsable du centre de service des ressources humaines. Les autres agents prévus en 2011 au centre statistique (entre 40 et 50 agents) seront recrutés en externe, soit en provenance de la fonction publique d'État (y compris des militaires), soit de la fonction publique territoriale, soit encore d'entreprises publiques comme La Poste. Ces recrutements sont en cours et près d'une centaine de personnes ont été auditionnées, la plus grande partie travaillant dans le bassin d'emploi de Metz. Les recrutements devraient se poursuivre en 2012 dans la limite de la capacité immobilière du bâtiment TDF. Comme pour 2011, ils consisteront en mobilité géographique d'agents Insee et surtout en recrutements externes. Au total, environ une centaine d'agents devraient encore être affectés à Metz en plus de ceux installés en 2011.

Le rythme et l'ampleur de la poursuite de l'implantation du centre statistique de Metz au cours de la période intercalaire (période précédant l'entrée en 2015 dans le bâtiment de la DR SNCF) dépendront des possibilités d'élargir ou non la capacité immobilière par rapport à celle offerte par le bâtiment TDF.

3. Réponses aux observations et recommandations formulées par le rapporteur spécial dans le rapport n° 7

Le rapporteur met en exergue plusieurs risques potentiels susceptibles d'affecter le projet de création du centre statistique, par ailleurs qualifiée « d'opération complexe et de grande ampleur ». Il s'agit en premier lieu du choix des locaux SNCF comme site d'implantation définitive du centre. D'une part, ces locaux ne seront disponibles qu'après une longue opération de réhabilitation (50 mois), c'est-à-dire pas avant 2015, alors que le rapporteur plaide pour une mise en place du centre selon un calendrier resserré. D'autre part, le rapporteur considère que le coût affiché pour les travaux d'aménagement et d'extension des locaux SNCF est probablement sous-estimé, cela d'autant plus que la surface du bâtiment paraît inférieure aux besoins du centre. Tout cela renforcerait l'attractivité de la solution alternative proposée à l'époque (octobre 2010) par la mairie de Metz, à savoir celle d'une construction neuve au sein de la ZAC de l'Amphithéâtre de Metz, solution par ailleurs susceptible d'éviter les phases transitoires et les déménagements. En second lieu, le rapporteur s'interroge sur les conditions de financement du projet alors même que dans les années récentes, l'Insee a subi une réduction sensible de ses crédits de fonctionnement. Même si les opérations immobilières sont gérées par le secrétariat général du ministère, le risque est que la création du centre contribue, dans ce contexte, à entamer la qualité et l'indépendance de la statistique publique.

Il est vrai que les locaux SNCF ne seront pas disponibles avant plusieurs années compte tenu de l'ampleur et de la durée des travaux. En revanche, le coût de ces derniers devrait être maîtrisé dans l'enveloppe prévue. En outre, l'analyse fonctionnelle détaillée des locaux réalisée au premier semestre 2011 montre que la capacité du bâtiment, après extension, sera suffisante pour accueillir l'ensemble des agents (625) et des unités prévus dans le rapport COTIS-DUPORT, y compris une salle de restauration collective. Enfin, le rapporteur cite un montant de plus de 7 millions d'euros pour la location des bureaux pendant la période intercalaire. Or, le coût effectif sera probablement inférieur, au vu du moins des conditions actuelles de location du bâtiment TDF. Le coût annuel de location, y compris charges, de ce bâtiment (soit 0,6 million d'euros) sera toutefois pris en charge par le programme 220 « statistiques et études économiques ».

La mise en place du centre statistique entraînera des charges de fonctionnement supplémentaires pour l'Insee mais en contrepartie, la création du centre devrait contribuer à améliorer et rationaliser l'organisation territoriale d'un certain nombre d'activités, au premier rang desquelles la gestion des ressources humaines et l'exploitation informatique. En ce sens, la création du centre messin s'inscrit pleinement dans le cadre du projet de moyen terme dont l'Insee s'est doté pour l'horizon 2015, et dont l'objectif fondamental est bien de conforter dans la durée le maintien de la qualité et de l'indépendance de la statistique publique.

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 29 Rapport d'information n° 7 (2010-2011) du 6 octobre 2010 « Rapport d'étape sur le volet immobilier de la délocalisation de l'INSEE à Metz ».

* 30 L'acquisition et l'opération immobilière seront financées à partir des crédits inscrits sur le Compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » ; il en est de même pour la prise en charge des dépenses afférentes aux locaux provisoires.