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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 16

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Edmond HERVÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

INTRODUCTION

Le principe de justice, dans un État comme le nôtre, inspire des politiques définies en fonction des sensibilités qui s'expriment, des choix faits, des normes arrêtées, de l'organisation définie et des ressources allouées. C'est alors que l'on peut rencontrer différentes approches.

Chaque période de notre Histoire a sa part dans notre sédimentation juridique et institutionnelle.

Quelles sont, de ce point de vue, les caractéristiques de l'actualité ?

Pour répondre à cette question, nous nous référons à deux interventions qui apportent leur propre éclairage :

- celle de M. Christophe Regnard, Président de l'Union Syndicale des Magistrats (USM), lors de son Congrès des 14 et 15 octobre 2011 ;

- celle du Bâtonnier M. Thierry Wickers, Président du Conseil National des Barreaux (CNB), devant l'Assemblée plénière de celui-ci le 21 octobre 2011.

Le Président Regnard, tout en portant une appréciation diplomatique positive sur l'action du ministère de la justice - « des efforts encourageants qui mériteraient d'être amplifiés » -, lui adresse de sévères critiques. Il ressent de « l'agacement à voir sans cesse présenter le budget du ministère de la justice en hausse alors qu'il stagne ou même diminue ».

A l'appui de ses dires, le Président Regnard évoque un effet de ciseaux. De 2002 à 2010, le nombre d'affaires pénales croit de 46 %, le taux de réponse pénale de 30 %, celui des délits jugés de 55 %, au civil le nombre d'affaires nouvelles augmente de 23 % dans les Cours d'appel, de 37 % dans les tribunaux d'instance et de 58 % dans les TGI. Au cours de cette même période, le nombre de magistrats n'augmente que de 17,8 %, celui des fonctionnaires de greffe de 3,83 %.

Le Président de l'USM livre son interprétation budgétaire pour 2012 : « les budgets de fonctionnement des services civils seront amputés de 20 %, ceux des services pénaux de 23 %, ceux de l'enregistrement des décisions de justice de 16 %. Parallèlement, le budget de l'investissement est en baisse de 41 %... Le budget de développement de l'accès au droit est en baisse de 6 %... L'aide aux victimes est en baisse de 2,74 % ».

Selon lui, il y a atteinte au principe essentiel de la gratuité d'accès au service public de la justice et « tout miser sur la prison », « sur l'enfermement », constitue une impasse car « à de très rares exceptions, tous les détenus finissent un jour par être libérés ».

Après avoir regretté les conditions dans lesquelles les lois sont adoptées, critiqué la loi sur les jurés populaires, évoqué les « affaires sensibles », le Président de l'USM plaide pour... « un vrai pouvoir judiciaire » !

Le Bâtonnier Wickers, président du CNB, demande le respect du droit de choisir son défenseur, principe inscrit dans la Convention européenne des droits de l'Homme. Les avocats ne sauraient se « satisfaire d'un dispositif dans lequel le soin d'expliquer au gardé à vue, les avantages et les inconvénients de la présence d'un avocat reste confié aux policiers ». Après avoir sollicité le regroupement des lieux de garde à vue, il demande la réforme « toujours promise et toujours retardée » de l'aide juridictionnelle afin d'assurer « l'effectivité d'un droit fondamental au profit de nos concitoyens ».

Le CNB a suggéré « la mise à contribution des assureurs de protection juridique mais il a suffi que ces derniers promettent de participer, un jour, au financement de la dépendance pour que cette piste soit abandonnée. Et on a finalement choisi de taxer les justiciables, parce qu'il est toujours plus facile de s'en prendre à un groupe nombreux mais inorganisé, qu'à un lobby peu nombreux mais puissamment structuré ».

En réalité, ce qui inquiète les avocats c'est que l'on puisse imaginer « des futurs sans avocats, dans lesquels, dans un monde globalisé, ils seraient remplacés par des marchands, des systèmes experts ou des réseaux sociaux ».

Récusant l'approche économique « qui semble souvent inspirer les pouvoirs publics » qui ne voient dans les ordres professionnels que des « associations d'entreprises » dont le but premier ne pourrait être que de veiller aux intérêts économiques de leurs membres, le Bâtonnier Wickers s'en réfère à l'éthique professionnelle des barreaux et aux différents contrôles existants.

Voyant l'impérium idéologique du marché, il entend assurer la place du droit, s'opposer au « spectre d'une totale déréglementation, voulue par beaucoup et dont les avocats auraient été les premières victimes ».

Les deux interventions que nous venons de résumer partiellement opèrent sur deux registres différents : l'un porte sur l'aspect budgétaire, l'autre, au travers de la défense d'une profession, sur une philosophie du droit. Deux registres différents, complémentaires et très éclairants pour le citoyen qui a besoin de comprendre pour se prononcer.

Lors de son audition devant la commission des Lois du Sénat, le garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, s'est limité à la présentation de son projet de budget. Il marque selon lui « un effort de rattrapage [...] nécessaire pour donner au ministère de la justice et des libertés les moyens de répondre aux attentes croissantes des français en matière de justice ».

Effort de rattrapage certes, mais n'est-ce pas également un effort de recentrage pénal ?

Dans un souci d'objectivité, nous exposerons le contenu de ce projet de budget affecté à la mission « Justice », puis nous présenterons nos principales observations.

Au 10 octobre 2011, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses portant sur la mission « Justice » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION DÉSORMAIS À SIX PROGRAMMES

En application de l'article 9 de la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65  de la Constitution, un nouveau programme dédié au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) se substitue à l'action qui lui était jusqu'à présent dédiée au sein du programme « Justice judiciaire ». La création de ce nouveau programme vise à mettre en oeuvre la disposition votée par le législateur organique pour assurer l'autonomie budgétaire de cette institution.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette création et rappelle qu'elle correspondait à un voeu exprimé depuis 2010 par votre commission.

Il convient, par ailleurs, de rappeler que la mission « Justice » ne comprend pas les juridictions administratives, qui figurent au sein du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Cette question avait d'ailleurs été largement débattue lors de l'entrée en application de la LOLF et de la définition du périmètre de la présente mission. Si le bon fonctionnement de la mission « Justice » n'est certes pas entravé par la « sortie » des juridictions administratives, la question reste néanmoins posée de la cohérence d'ensemble du traitement « budgétaire » des juridictions.