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Projet de loi de finances pour 2012 : Médias, livre et industries culturelles

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

CHAPITRE II LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

I. LE PROGRAMME 180 « PRESSE » : LE SOUTIEN CONTINU EN FAVEUR DES AIDES À LA PRESSE S'ACCOMPAGNE D'UNE RÉFORME DESTINÉE À RENFORCER LEUR EFFICACITÉ

A. UNE BAISSE DE 7 % DES CRÉDITS, QUI S'EXPLIQUE EN PARTIE PAR LA FIN DU SOUTIEN TRIENNAL PRÉVU PAR LES ÉTATS GÉNÉRAUX DE LA PRESSE ÉCRITE

Les crédits du programme 180 (aides directes à la presse et abonnements à l'Agence France Presse - AFP) s'élèvent en 2012 à 358,8 millions d'euros en AE et 390,3 millions d'euros en CP, soit une diminution de 8,5 % en AE et 7 % en CP. Les dotations du programme 180 représentent 30,3 % de l'ensemble des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Les abonnements de l'Etat à l'AFP représentent 30,46  % des crédits du programme, contre 69,54 % pour les aides à la presse.

Dans le détail, les crédits dévolus aux abonnements de l'Etat à l'AFP (action 1) progressent de 1,8 % en CP, tandis que les ressources octroyées en faveur des aides à la presse (action 2) diminuent de 10,4 % en CP. L'action 2 est elle-même composé de plusieurs sous-actions détaillant l'ensemble des dispositifs d'aide (voir infra).

La baisse des crédits de la mission traduit la fin de l'effort exceptionnel de l'Etat initié pour trois ans dans le cadre des Etats généraux de la presse écrite (EGPE). Néanmoins, les crédits inscrits sur la seule mission « Médias » restent supérieurs de 40 % au niveau atteint en 2008.

Au surplus, les crédits des aides à la presse sont complétés à hauteur de 152,4 millions d'euros par les crédits inscrits sur le budget chargé du ministère de l'économie2(*), portant le total des aides à la presse à 542,7 millions d'euros.

Enfin, votre rapporteur spécial relève la stabilité des dépenses fiscales de la mission, dont le montant prévisionnel est de 195 millions pour l'année 2012, tout comme en 2010 et en 2011. Pour mémoire, la dépense fiscale principale du programme 180 est le taux réduit de TVA, à hauteur de 2,10 %, applicable aux publications de presse. Le nombre de bénéficiaires de ce dispositif est estimé à 2 000 entreprises en 2010, pour un coût de 195 millions d'euros.

B. LA POURSUITE D'UN EFFORT FINANCIER CONSÉQUENT EN FAVEUR DES AIDES À LA PRESSE DOIT AVOIR POUR CONTREPARTIE UNE AMÉLIORATION DE LEUR EFFICACITÉ

Dans le contexte actuel marqué par la persistance de la crise publicitaire, la réduction des ventes et l'essor des publications via internet, dont la rentabilité économique reste incertaine, l'Etat a manifesté son souhait de poursuivre un soutien appuyé au secteur de la presse. Cependant, afin de renforcer sa pertinence, l'aide octroyée doit s'accompagner d'une réforme de l'efficacité des aides. Cette contrepartie s'avère d'autant plus nécessaire que la situation dégradée des finances publiques rend particulièrement illégitime le soutien à des dispositifs inefficaces.

1. Un soutien réaffirmé en faveur de la diffusion, de la modernisation et du pluralisme

Le plan d'aide au développement du portage, mis en place à partir de 2009 pour une durée de trois ans, a obtenu de bons résultats. C'est pourquoi, le projet de loi de finances pour 2012 le proroge l'année prochaine, avec une dotation de 45 millions d'euros. Toutefois, ce montant est inférieur de 33 % à la dotation accordée en 2011, qui était de 70 millions d'euros. Cette évolution s'explique en partie par une diminution du taux unitaire de subvention de l'aide au stock, à hauteur de 0,01 euro en 2012 contre 0,045 euro en 2010.

En outre, une enveloppe de 15,5 millions d'euros sera consacrée au dispositif d'exonération des charges patronales pour les vendeurs colporteurs et porteurs de presse, légèrement supérieure à celle de 2011.

De surcroît, les autres aides en faveur de la diffusion sont maintenues. L'enveloppe dédiée à la SNCF pour le transport des quotidiens s'élève à 5,5 millions d'euros, montant stable par rapport à 2011.

L'effort financier en faveur de la modernisation du réseau des diffuseurs s'élèvera en 2012 à 6 millions d'euros, avec un accent particulier au profit des exploitants de kiosques à journaux, tandis que 24,5 millions d'euros serviront à accompagner la modernisation sociale de la fabrication de la presse quotidienne.

De plus, 18,9 millions d'euros seront consacrés à la modernisation de la distribution de la presse quotidienne, afin d'accompagner l'effort de restructuration engagé par les messageries de presse, notamment Presstalis3(*).

Les aides en faveur du pluralisme de la presse, centrées notamment sur les quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires, s'élèveront quant à elles à 12 millions d'euros, soit une stabilité par rapport à l'an dernier.

Enfin, l'aide au transport postal de la presse, conformément aux engagements pris dans le cadre de l'accord du 23 juillet 2008 entre l'Etat, la presse et La Poste, sera dotée de 232 millions d'euros en 2012. Toutefois, cette contribution est répartie entre les crédits du programme 180 « Presse », à hauteur de 79,6 millions d'euros, et ceux du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie », à hauteur de 152,4 millions d'euros. Votre rapporteur spécial relève à cet égard que la compensation du manque à gagner pour La Poste du report d'un an de la mise en oeuvre des accords entre les trois partenaires précités se traduit par l'inscription de 27,6 millions d'euros en 2012 sur le programme 1804(*).

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la répartition et du montant des crédits consacrés aux différentes aides directes à la presse depuis 2007.

Evolution de la répartition et du montant
des aides directes à la presse depuis 2007

(en millions d'euros)

Dispositifs

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

LFR 2009

LFI 2010

LFI 2011

PLF 2012

Sous-action 1 : aides à la diffusion

Aide au transport postal de la presse d'information politique et générale

76,00

83,00

83,00

25,40

111,00

109,49

107,21

Réduction du tarif SNCF pour le transport de presse

7,30

5,80

5,50

 

5,80

5,50

5,50

Aide à l'impression décentralisée des quotidiens

0,20

0,00

         

Aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger

2,80

1,95

1,95

 

1,95

1,95

-

Aide à la presse hebdomadaire régionale

1,42

1,42

1,40

       

Aide au portage de la presse

8,25

8,25

8,25

61,75

70,00

67,90

45,00

Exonération des charges patronales pour les porteurs

       

12,00

14,00

15,50

Sous-Total

95,97

100,42

100,10

 

200,75

198,84

173,21

Augmentation des crédits en 2011 par rapport à LFI de 2007 : + 80,5 %

 

2011/2012 =

- 12,9%

Sous-action 2 : aides au pluralisme

Aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires

7,16

7,16

7,06

 

9,16

9,16

9,16

Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces

1,40

1,40

1,30

 

1,40

1,40

1,40

Aide à la presse hebdomadaire régionale

   

1,32

 

1,42

1,42

1,42

Sous-Total

8,56

8,56

9,68

 

11,98

11,98

11,98

Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2007 : + 40 %

 

2011/2012 =

0 %

Sous-action 3 : aides à la modernisation

 

Aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale

20,77

26,67

24,70

 

22,70

27,61

24,49

Aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne nationale

8,000

12,00

11,00

 

12,00

18,00

18,85

Aide à la modernisation de la diffusion

2,00

2,00

1,73

11,30

11,80

10,11

6,00

Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse

0,50

0,50

0,50

19,70

20,20

18,00

 

Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale

27,00

20,00

20,00

5,00

25,00

20,00

 

Aide exceptionnelle aux diffuseurs

     

27,60

     

Fond stratégique pour le développement de la presse

           

38,28

Sous-total

58,27

61,17

57,93

63,60

91,70

94,30

87,62

Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2007 : + 50,4 %

 

2011/2012 =

- 7 %

Réserve parlementaire

 

0,01

 

Total action

162,80

170,15

166,31

150,75

304,42

304,48

272,81

Augmentation des crédits en 2011 par rapport à la LFI de 2007 : + 67,6 %

 

2011/2012 =

-10,4%

Source : Ministère de la culture et de la communication

2. Des évolutions préoccupantes qui doivent être suivies attentivement

Une série de constats relatifs aux bénéficiaires des aides, à la composition du lectorat et aux ressources publicitaires du secteur de la presse tend à démontrer que les aides directes à la presse n'ont qu'un impact limité sur les performances des différents acteurs, dont les évolutions dépendent également fortement de la conjoncture économique.

a) La concentration des aides directes au profit d'un nombre réduit de bénéficiaires

D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, le bilan des aides directes pour l'année 2010 met en évidence leur concentration au profit d'un faible nombre de bénéficiaires :

- Le journal Le Monde est le titre est le plus aidé tous dispositifs confondus, avec un total de 17 millions d'euros d'aides directes en sa faveur ;

- 50 % du montant total des aides directes bénéficient à 2 % des titres aidés (neuf titres).

Le tableau ci-après résume ces constatations :

Bilan des aides directes en 2010

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

b) Le vieillissement du lectorat

D'après les comparaisons internationales transmises à votre rapporteur spécial dans les réponses au questionnaire budgétaire, en termes de lectorat de la presse par tranche d'âge en Europe, la France se situe en haut du classement, avec une forte proportion du lectorat dans la tranche la plus élevée (65 ans et plus).

En outre, il apparaît que l'audience de la presse progresse avec la tranche d'âge. Le lectorat français de presse quotidienne se distingue ainsi comme étant l'un des moins jeunes des pays européens.

Afin d'enrayer une telle évolution et d'encourager les jeunes à la lecture de la presse, le ministère a lancé des actions du type « Mon journal offert », consistant à proposer à tout jeune de 18 à 24 ans un abonnement hebdomadaire gratuit d'un an à un journal quotidien de son choix. A cet égard, il pourrait être pertinent de créer un indicateur relatif à l'évolution de l'âge du lectorat.

c) Une diffusion en réduction constante

Les effets de la crise sont visibles depuis 2008 sur la diffusion. D'après les données transmises à votre rapporteur spécial pour l'année 2009, la diffusion diminue davantage que le tirage par rapport au début de la décennie. Aucun secteur de la presse payante n'est épargné par cette lente érosion.

Cependant, l'évolution de la diffusion diffère selon les segments de la presse. Alors que la presse nationale d'information politique et générale, qui s'était stabilisée en 2008, connaît un fort recul de sa diffusion en 2009, la presse locale poursuit son déclin relativement régulier sur une faible pente.

Ces évolutions sont préoccupantes mais elles concernent l'année 2009, en l'absence de données plus récentes. Il sera intéressant d'analyser les données relatives à 2010 et à 2011 pour voir si les mesures lancées depuis les états généraux de la presse écrite ont permis de ralentir, voire d'arrêter cette tendance.

d) La relative stagnation des ressources publicitaires

Si l'année 2010 s'est caractérisée par une reprise du marché, avec une hausse de 3,9 % des recettes nettes du marché publicitaire par rapport à 2009, en ce qui concerne la télévision et le cinéma, qui ont retrouvé leur niveau d'avant la crise, la presse magazine, la presse quotidienne nationale et la presse hebdomadaire régionale n'ont pu que stabiliser leurs recettes sur cette période, sans revenir à leur niveau antérieur d'avant la crise. En revanche, et de façon plus préoccupante, les recettes publicitaires de la presse quotidienne régionale, de la presse spécialisée, et de la presse gratuite ont poursuivi leur baisse en 2010.

Quelques comparaisons internationales sur le soutien à l'audiovisuel et à la presse

Une étude du Reuters Institute for the Study of Journalism montre que les médias allemands et britanniques reçoivent davantage de subventions que leurs homologues français.

Les médias français, largement subventionnés par l'Etat ? Ce n'est pas tout à fait faux, mais une étude que vient de publier le Reuters Institute for the Study of Journalism remet les choses en perspective : contrairement aux idées reçues, la France n'est pas championne du monde en la matière. Elle vient même en troisième position derrière l'Allemagne et le Royaume-Uni. Selon l'étude, qui porte sur six pays (Allemagne, Etats-Unis, Finlande, France, Italie et Royaume-Uni), les médias allemands ont bénéficié de 7,79 milliards d'euros d'aides publiques en 2008, leurs homologues britanniques de 4,933 milliards, tandis que les français  n'absorbaient « que » 4,267 milliards d'euros de subsides étatiques. Et le classement est à peine bouleversé si l'on rapporte les montants à la population : la Finlande arrive en tête avec 130,60 euros par tête et par an devant l'Allemagne (94,90 euros), le Royaume-Uni (80,40 euros), la France (68,50 euros) et l'Italie (43,20 euros). Les Etats-Unis arrivent bons derniers, avec un niveau ridiculement faible d'un montant de 5,20 euros.

Favoriser le pluralisme

Les auteurs de l'étude révèlent que toutes les démocraties développées ont mis en place des systèmes d'aides à leurs média. Généralement instaurées il y a plusieurs décennies, notamment pour favoriser le pluralisme et la démocratie, ces aides publiques comportent plusieurs volets.

D'abord, le financement du service public audiovisuel, par le biais d'une redevance imposée aux ménages : c'est ce qui explique le niveau élevé des aides allemandes et britanniques, où la redevance atteignait en 2008 respectivement 204 et 190 euros par foyer, contre 116 euros en France. Pour les chaînes publiques allemandes, le financement public représente ainsi 46 % du total. Pas de redevance en revanche aux Etats-Unis, où les chaînes de service public sont financées par des dotations fédérales ou des Etats, des dons, ou du sponsoring d'entreprise.

La seconde catégorie d'aide est constituée de toutes les aides à la presse. Les pays étudiés offrent à leurs journaux des aides indirectes, sous la forme d'avantages fiscaux (TVA réduite) ou de tarifs postaux avantageux. Y compris les très libéraux Etats-Unis, où les exemptions fiscales bénéficiant aux journaux et aux magazines sont estimées à 1,2 milliard de dollars par an. En revanche, seuls trois pays, la Finlande, la France et l'Italie, leur accordent aussi des subventions directes. Selon les auteurs, dans ces deux derniers pays, le total des aides directes représente plus de 10 % des recettes de la presse. Et encore, l'étude porte sur l'année 2008, avant donc les états généraux de la presse en France, qui ont augmenté les aides à la presse de 200 millions d'euros par an, pendant trois ans.

Les auteurs de l'étude, notant que les subventions sont souvent accordées aux mêmes bénéficiaires depuis plusieurs décennies, posent également la question de leur avenir, alors que les revenus de la presse s'effritent et que l'audience des chaînes se fragmente. La France, qui s'apprête à conditionner les aides à la presse aux efforts d'investissement, tente d'y apporter un début de réponse.

Source : Les Echos du 29 août 2011.

3. Une réforme destinée à renforcer l'efficacité des aides à la presse, à la suite des recommandations du rapport Cardoso

2011 a été une année dynamique, qui s'est traduite par des initiatives importantes, dont on peut espérer qu'elles permettront de renforcer l'efficacité et le ciblage des aides à la presse, selon les recommandations du rapport d'Aldo Cardoso5(*).

En effet, le ministre de la culture et de la communication a installé, en janvier 2011, une instance de concertation réunissant l'ensemble des représentants de l'Etat, des éditeurs de presse et un certain nombre de personnalités qualifiées, dont le but était de définir les modalités d'application de la réforme des aides publiques à la presse. Celle-ci a rendu ses conclusions début juillet, qui s'articulent autour de trois axes principaux :

- une gouvernance rénovée des aides à la presse, à travers, notamment, la création d'une conférence annuelle des éditeurs de presse composée de représentants de la presse, de l'Etat et de personnalités qualifiées, chargée de définir les orientations stratégiques guidant l'évolution et l'adaptation du dispositif d'aide la presse ;

- une transparence accrue, à travers la publication annuelle des montants attribués ;

l'adaptation de certaines aides en vue de renforcer leur efficacité, à travers la création du fonds stratégique pour le développement de la presse (voir infra).

4. La création d'un fonds stratégique pour le développement de la presse

Le fonds stratégique pour le développement de la presse fusionne les deux principaux fonds actuels d'aide aux projets industriels (fonds de modernisation de la presse) et numériques (fonds d'aide au développement des services de presse en ligne). Son but est de conforter les dispositifs de soutien à la modernisation du secteur de la presse. Il sera consacré aux seules dépenses d'investissement. Doté de 33,8 millions d'euros en AE et de 38,3 millions d'euros en CP, ce fonds sera constitué de trois sections :

- une section consacrée aux opérations de mutation et de modernisation industrielle de la presse imprimée quotidienne et assimilée d'information politique et générale (IPG) ;

- une section dédiée aux innovations technologiques de la presse d'IPG ainsi qu'aux investissements d'une partie de la presse spécialisée, dans la limite de 20 % des dotations allouées à cette section ;

- une section dévolue à la conquête de nouveaux lectorats.

De surcroît, seront instaurés des systèmes de bonification des aides, pour inciter à la mutualisation des moyens de portage et des projets, au développement de l'impression numérique, et pour favoriser les comportements respectueux du développement durable.

Une répartition indicative des crédits annuels entre les trois sections du fonds a été établie, à hauteur de 40 % de l'enveloppe globale pour la première section, 45 % pour la seconde, et 15 % pour la troisième. Néanmoins, cette répartition sera susceptible d'évoluer en cours d'année en fonction des besoins respectifs.

Il conviendra d'évaluer l'efficacité de ce nouveau fonds stratégique, notamment par rapport aux fonds auxquels il se substitue.


* 2 Sur le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ».

* 3 Cette aide inclut à partir de 2012 une deuxième section destinée à soutenir les actions de distribution de la presse française à l'étranger menées par Presstalis.

* 4 Ce dispositif est déployé dans le cadre d'une compensation intégrale par l'Etat du manque à gagner pour La Poste.

* 5 La gouvernance publique des aides publiques à la presse, septembre 2010.