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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 10 novembre 2011 sous la présidence de M. Jean-Claude Frécon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Georges Patient et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer ».

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Notre présentation des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2012 s'articulera en deux parties : tout d'abord, je vous présenterai le cadrage global du budget pour 2012, puis Eric Doligé vous présentera de manière plus détaillée l'évolution des crédits des deux programmes de la mission et vous proposera deux amendements portant articles additionnels rattachés.

Tout d'abord, un point sur l'application de la loi pour le développement économique des outre-mer - la LODEOM - que nous avons votée le 27 mai 2009. Nous constatons, presque deux ans et demi après son adoption, que plusieurs décrets nécessaires à son application ne sont toujours pas parus. Sont concernés :

- premièrement, la création des groupements d'intérêt public (GIP) chargés de régler les situations d'indivision, trop fréquentes dans les DOM, et qui rendent souvent le foncier indisponible ;

- deuxièmement, la création des GIP chargés de gérer le dispositif de continuité territoriale. Toutefois, sur ce point, nous avons vu lors de l'audition de l'agence pour la mobilité en outre-mer (LADOM) que la création de ces GIP n'était pas nécessaire à la mise en oeuvre du nouveau dispositif de continuité territoriale ;

- troisièmement, le décret permettant de déterminer la structure des prix et des coûts des compagnies aériennes qui effectuent des liaisons avec l'outre-mer. Ce décret est absolument nécessaire, notamment parce que nous craignons que l'aide à la continuité territoriale puisse se traduire par une augmentation des prix des billets et ne pas bénéficier aux ultramarins ;

- enfin, le décret d'approbation du schéma minier en Guyane.

Le budget pour 2012 intervient par ailleurs deux ans après le conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009 - le CIOM - qui a décidé de 137 mesures censées répondre aux inquiétudes formulées par les outre-mer en matière de développement économique, social et culturel.

D'après le Gouvernement, 85 % des mesures décidées par le CIOM sont « réalisées ou en cours de mise en oeuvre ». Outre le fait que cette formulation est ambiguë, ce pourcentage est sujet à controverses. En effet, lors d'un débat qui s'est tenu en séance publique à l'Assemblée nationale, le 18 mai dernier, des taux plus proches de 20 % que de 85 % ont été évoqués. Peut-être que les 65 % de décisions faisant la différence ont été mises en oeuvre depuis le mois de mai...

En tout état de cause, je pense qu'il serait très utile qu'un bilan objectif, qui associe les élus et la délégation générale à l'outre-mer, puisse être mis en oeuvre, jusqu'à la réalisation complète de l'ensemble des décisions.

La traduction budgétaire des décisions du CIOM au sein de la mission « Outre-mer » est en tous cas limitée. Le CIOM ne conduit qu'à une majoration de 13 millions d'euros des crédits de la mission : 2 millions d'euros au profit du fonds d'étude et de renforcement des capacités pour le développement endogène, 8 millions d'euros au titre de la dotation spéciale d'équipement scolaire en Guyane et 3 millions d'euros pour le fonds de garantie agriculture-pêche.

Venons-en aux crédits de la mission « Outre-mer » pour l'année 2012. Ils connaissent par rapport à 2011 une quasi-stagnation et s'élèveront à 2,18 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,03 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des hausses respectives de 1,1 % et 2,9 %. En réalité, les crédits ne font que retrouver leur niveau de l'année 2010, en compensant la diminution votée entre les années 2010 et 2011.

Cette stagnation des crédits depuis 2010 marque un arrêt par rapport à une augmentation sensible entre les années 2008 et 2010 : + 17,7 % en CP.

Il résulte de l'évolution globale des crédits de la mission que les plafonds votés dans la loi de programmation pluriannuelle pour les années 2011 à 2014 sont presque respectés.

Cette variation des crédits budgétaires de la mission masque une diminution très forte des dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer. En effet, le montant global des niches fiscales rattachées à la mission, qui bénéficient aux territoires ultramarins, diminue de 382 millions d'euros, soit une baisse de 11,5 %. Cette baisse s'explique par le rabot de 10 % appliqué à la défiscalisation des investissements productifs et du logement en outre-mer, par la suppression du dispositif de défiscalisation pour le photovoltaïque et par celle, prévue par l'article 4 du projet de loi de finances pour 2012, de l'abattement d'un tiers à l'impôt sur les sociétés dont bénéficient certaines entreprises d'outre-mer.

Au total, c'est donc bien à une diminution nette de l'effort consenti par l'Etat au profit des territoires ultramarins que nous assistons.

L'objectif n'est pas pour moi de remettre en cause les efforts nécessaires pour limiter le coût des niches fiscales pour les finances publiques. Je souhaite toutefois attirer l'attention sur le fait que cette politique de réduction des niches n'a pas des conséquences identiques pour l'ensemble des territoires. Il faut donc veiller à ne pas pénaliser excessivement les territoires ultramarins, pour lesquels la dépense fiscale a historiquement constitué un axe d'action privilégié.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial. - La mission « Outre-mer » est composée de deux programmes : le premier est consacré à la politique en faveur de l'emploi, le deuxième rassemble un ensemble de mesures disparates en faveur des conditions de vie en outre-mer.

Les crédits du premier programme, « Emploi outre-mer », augmentent en 2012 de 1,3 % en AE et de 4,7 % en CP. Je précise que cette évolution et les chiffres que je vous présente ici ne tiennent pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Ces crédits sont principalement utilisés pour rembourser à la sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer. Comme la commission des finances l'avait prédit en examinant le projet de budget pour 2011, les crédits de cette action ont été insuffisants cette année et ne suffiront pas à compenser les pertes de recettes des organismes de sécurité sociale. Par rapport aux sous-budgétisations très marquées que nous avions connues en 2008 et 2009, le montant de la dette de l'Etat reste toutefois relativement limité. Il s'élèvera à 47 millions d'euros au début de l'exercice 2012.

Ce que nous regrettons en revanche, c'est de ne pas avoir reçu du ministère d'évaluation du montant qui sera nécessaire en 2012 et donc de ne pas pouvoir estimer si l'enveloppe de 1,17 milliard d'euros prévue au présent budget sera suffisante ou non.

Ce programme en faveur de l'emploi comporte par ailleurs 27 millions d'euros, avant le vote de l'Assemblée nationale, au profit de l'aide au fret et à la rénovation hôtelière. Ces deux mesures ont été votées dans le cadre de la LODEOM mais leurs décrets d'application ne sont parus que tardivement et 2011 a donc été la première année de leur application. Il nous faut encore attendre encore pour pouvoir évaluer leurs effets.

Enfin, la dotation dédiée au service militaire adapté (SMA) progresse, avant le passage à l'Assemblée, de 16,7 % en crédits de paiement. Cette hausse assez considérable, qui atteint 72 % depuis 2009, traduit bien l'engagement pris par le Président de la République de doubler la capacité d'accueil du dispositif. En 2014, ce sont 6 000 jeunes qui bénéficieront des actions d'insertion mises en oeuvre par le SMA, dont l'efficacité a été prouvée.

Le second programme de la mission, « Conditions de vie outre-mer », est très hétérogène et présente des performances moins satisfaisantes.

Les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au financement du logement social sont stables en autorisations d'engagement mais augmentent de 10 % en crédits de paiement. Toutefois, nous constatons que l'effort de l'Etat - près de 275 millions d'euros - ne permet pas la réalisation du nombre de logements sociaux qui seraient nécessaires. Seuls environ 7 500 logements neufs ont été construits en 2010, marquant toutefois une progression par rapport aux années antérieures. Or, les besoins pour l'ensemble des territoires concernés s'élèvent à plus de 20 000 logements par an. Par conséquent, la réalisation ne représente qu'environ un tiers du niveau qui serait nécessaire pour faire face aux besoins réels.

Nous ne pouvons donc que constater que, malgré la montée en puissance du dispositif de défiscalisation du logement social, la performance de l'action menée par l'Etat n'est pas suffisante. Cette insuffisance ne résulte pas que du montant de la LBU mais aussi des problèmes de disponibilité du foncier rencontrés en outre-mer. A cet égard, nous attendons avec impatience la mise en oeuvre du dispositif de cession à titre gratuit des terrains de l'Etat en outre-mer.

Le second programme de la mission comporte également les crédits consacrés à la politique de continuité territoriale, réformée par la LODEOM et gérée par LADOM. Je ne reviendrai pas ici sur l'ensemble des conclusions formulées par la Cour des comptes sur cette agence, suite à une demande de contrôle de notre commission des finances. Toutefois, je rappelle que nous nous inquiétons du risque de sous-budgétisation des crédits par rapport aux besoins exprimés par les ultramarins. Il faudra tirer les leçons des réalisations de l'année 2011, première année de mise en oeuvre du nouveau dispositif résultant de la LODEOM.

Enfin, et ce sera ma dernière remarque sur ce programme, les crédits consacrés au Fonds exceptionnel d'investissement ne s'élèveront qu'à 17 millions d'euros en autorisations d'engagement. Ce fonds avait été doté, lors de sa création, en 2009, de 40 millions d'euros. Cette diminution traduit le fait que le fonds n'est plus un outil privilégié d'action de l'Etat en faveur des investissements portés par les collectivités territoriales d'outre-mer.

Pour terminer cette intervention, je vous présente les deux amendements portant articles additionnels que nous cosignons, avec Georges Patient.

Ils visent à étendre l'application des redevances communale et départementale des mines aux gisements off-shore de pétrole et de gaz naturel.

En effet, les groupes Total et Shell ont annoncé, en septembre, avoir découvert un gisement d'hydrocarbures à 150 kilomètres au large de Cayenne. Or, ces redevances ne sont pour l'instant applicables qu'aux gisements situés à moins d'un mille marin des côtés. Il nous semble que la situation financière très tendue des collectivités territoriales de Guyane justifie la perception de ressources fiscales sur ces gisements.

Nous proposons donc de leur appliquer les tarifs déjà applicables pour les exploitations mises en service avant le 1er janvier 1992.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Pour conclure notre présentation, je voudrais préciser, comme Eric Doligé l'a déjà évoqué au cours de son intervention, que l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant les crédits de la mission de 48 millions d'euros en AE et de 56 millions d'euros en CP. Cette baisse s'inscrit dans le plan de réduction d'un milliard d'euros des dépenses de l'Etat et touche presque l'ensemble des dispositifs de la mission « Outre-mer ».

Je n'étais déjà pas favorable au budget de la mission tel que présenté dans la version initiale du projet de loi de finances. Les modifications apportées à l'Assemblée nationale me confortent dans le souhait de proposer à la commission des finances de rejeter les crédits de la mission.

M. Jean-Claude Frécon, président. - Est-ce l'avis des deux rapporteurs spéciaux ?

M. Eric Doligé, rapporteur spécial. - Je ne suis pas tout à fait sur la même position que Georges Patient. Certes, l'Assemblée nationale a réduit les crédits de la mission mais dans une proportion qui me semble acceptable eu égard à l'objectif global de réduction des dépenses d'un milliard d'euros. Et la mission risque de subir un nouveau rabot dans les semaines qui viennent...

M. Serge Larcher, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. - La commission de l'économie a également préconisé le rejet des crédits de la mission, pour des raisons identiques à celles évoquées par Georges Patient. Certes, il faut que l'outre-mer participe à l'effort national d'amélioration des comptes publics. Il y a d'ailleurs toujours contribué. Mais il faut éviter la « double peine ». Or, toutes les mesures proposées par le Gouvernement s'appliquent déjà dans les départements d'outre-mer. En plus de cet effort, il est proposé de mettre à contribution la mission « Outre-mer », alors que nos territoires connaissent des handicaps qui expliquent les dispositifs spécifiques mis en place pour y remédier. Je rappelle que le PIB par habitant des départements d'outre-mer est d'environ 16 000 euros par habitant alors que celui de la métropole est plus proche de 30 000 euros. Si on pénalise trop l'outre-mer dans cette période de récession économique, les conséquences en seront dramatiques.

J'estime par ailleurs que l'Etat traite l'outre-mer avec beaucoup de désinvolture, de manière générale. Des promesses ont été faites - le CIOM, la création des groupements d'intérêt public indivision, etc. - mais n'ont pas été tenues.

Les mouvements sociaux des départements d'outre-mer en 2009 connaissent aujourd'hui un écho important. Jean Arthuis, lorsqu'il était président de la commission des finances, avait proposé une mesure de contrôle administratif des prix de première nécessité en outre-mer. Or, aucune avancée n'a été faite sur ce sujet.

En conclusion, je considère qu'on ne peut pas accepter ce budget et en demander plus à ceux qui ont moins.

M. Michel Vergoz, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - S'agissant du logement social, Eric Doligé a rappelé que la question de la disponibilité du foncier était au coeur des débats. A cause de la spéculation foncière, La Réunion est le seul département français où le foncier est côté en bourse, depuis le 19 mars 2005 ! Près de 3 000 hectares de terrain sont concernés. La cherté du foncier est donc effectivement une question primordiale en outre-mer.

Des dispositifs de défiscalisation, mis en oeuvre sans aucune retenue, se sont ajoutés à ces difficultés. Aujourd'hui, je veux prendre date pour affirmer que l'outre-mer veut être traité comme l'ensemble du territoire français et que les problèmes ne se résoudrons pas par enchantement. Une règle d'équité doit s'appliquer et la solidarité territoriale doit jouer son rôle.

Enfin, je souhaiterais que l'on n'utilise pas le vocable de « continuité territoriale ». Il n'y a aucune continuité territoriale entre l'outre-mer et la métropole ! L'article 50 de la LODEOM a créé des attentes qu'aucun bord politique n'est en mesure de satisfaire et des tensions risquent de se faire jour quand les ultramarins vont comprendre qu'ils ont été bernés. Le dispositif de continuité territoriale de la LODEOM est une usine à gaz qu'il convient d'arrêter !

Mme Michèle André. - Je voudrais revenir sur le processus de départementalisation de Mayotte. Il faut faire un effort financier particulier, notamment en ce qui concerne l'Etat civil. Les besoins sont également très importants en matière d'enseignement scolaire et de protection de l'enfance. Quels sont les efforts menés en cette matière ? Cette question est d'autant plus importante dans le contexte actuel de fortes tensions sociales.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial. - S'agissant de Mayotte, Marie-Luce Penchard vous le dira, un protocole d'accord devrait être signé dans les jours qui viennent. Le revenu de solidarité active sera mis en place mais il est vrai que des voix s'élèvent pour que sa montée en puissance soit plus rapide que prévu. Entre onze et seize millions d'euros sont déjà prévus dans le projet de loi de finances pour 2012 pour contribuer à son financement.

Vous trouverez dans le rapport une évaluation des efforts financiers consacrés par l'Etat à la départementalisation de Mayotte. On peut citer notamment la dotation de rattrapage de premier équipement, pour 8,7 millions d'euros, la dotation spéciale d'équipement scolaire, de 10 millions d'euros, les crédits du contrat de projet 2008-2013, à hauteur de 40 millions d'euros ou encore le fonds mahorais de développement économique, social et culturel, pour 10 millions d'euros. Ces moyens sont-ils à la hauteur ? C'est un autre problème.

La situation de Mayotte reste très particulière. Si les chiffres qui circulent de 6 000 enfants mineurs sans papiers à prendre en charge à Mayotte s'avèrent exacts, les conséquences financières pourraient être catastrophiques.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - S'agissant de la réforme de l'Etat civil à Mayotte, selon les chiffres transmis par le Gouvernement, en dix ans d'existence, la commission de révision de l'Etat civil a rendu 85 000 décisions qui ont permis l'édition de 240 000 actes. Au 30 septembre 2011, il restait 2 400 décisions à rédiger, 600 décisions à radier par les rapporteurs et 4 974 décisions en attente de signature par les magistrats. Enfin, 14 350 décisions sont en attente de notification, soit 61 000 actes à éditer.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial. - Je suis d'accord avec nos collègues, la défiscalisation a connu des excès. A titre d'exemple, je pourrais citer, dans mon département, une société de défiscalisation qui est venue, avec l'apport financier de 4 000 clients, acheter un château grâce à un tel dispositif.

Le problème des majorations de traitement des fonctionnaires en outre-mer me paraît devoir être abordé. Il explique certainement pourquoi les prix des terrains sont si élevés. Les sociétés ultramarines sont en effet caractérisées par des écarts de richesse très importants entre des personnes aisées et des populations particulièrement défavorisées.

M. Michel Vergoz, rapporteur pour avis. - La défiscalisation est une maladie. Mais les maladies se soignent en général. Nous avons besoin d'une régulation de la défiscalisation, qui a trop longtemps connu des déviances avec l'accord tacite des autorités. Mais il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Je rappelle qu'à La Réunion, le taux de chômage s'élève à 30 % et que 10 % de la population bénéficie du RSA.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - La commission des finances n'est pas par principe contre la défiscalisation. Mais il faut être en capacité d'évaluer ses conséquences. Le rapport « Guillaume » est un premier élément de réponse et le travail d'évaluation doit continuer.

Nous savons que ces dispositifs ont donné lieu à beaucoup d'optimisation fiscale et que ce sont essentiellement les grands groupes, bien conseillés, qui peuvent le mieux mettre en oeuvre cette optimisation.

Une évaluation objective des effets des dépenses fiscales est encore plus nécessaire dans le contexte actuel des finances publiques.

M. Jean Arthuis. - La question de l'évaluation de la défiscalisation en outre-mer est un sujet tabou. On entend des suppliques et des surenchères à ce sujet alors qu'aucune évaluation n'est opérée. Je pense que l'argent public a été gaspillé et qu'il est extrêmement urgent de revoir ces dispositifs qui coûtent très cher.

M. Georges Patient, rapporteur spécial. - Si nous parlons autant de la défiscalisation, c'est qu'elle a constitué un outil privilégié de l'Etat pour agir en outre-mer, par facilité. Je suis d'accord avec les propos qui viennent d'être tenus mais il faut trouver des solutions palliatives pour ne pas pénaliser excessivement l'outre-mer.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial. - Je voudrais indiquer qu'il faudra peut-être modifier nos amendements pour prendre en compte la création, à compter de 2014, d'une collectivité unique en Guyane.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Outre-mer » et, à l'unanimité, l'adoption des deux amendements proposés par MM. Georges Patient et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 52 ter du projet de loi de finances pour 2012.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission.

Elle a également confirmé sa décision de proposer au Sénat les deux amendements précédemment adoptés portant articles additionnels après l'article 52 ter.

ANNEXE - STATISTIQUES