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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

B. UN PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » GLOBALEMENT STABLE EN 2012

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2011

PLF 2012

Evolution

LFI 2011

PLF 2012

Evolution

Action 1 « Logement »

274,5

274,5

0,0 %

195,3

215,6

+ 10,4 %

Action 2 « Aménagement du territoire »

201,5

208,9

+ 3,7 %

147,8

149,9

+ 1,4 %

Action 3 « Continuité territoriale »

51,6

51,5

- 0,2 %

51,6

51,5

- 0,2 %

Action 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport »

38,0

35,5

- 6,6 %

38,0

35,5

- 6,6 %

Action 6 « Collectivités territoriales »

196,7

188,0

- 4,4 %

180,2

157,9

- 12,4 %

Action 7 « Insertion économique et coopération régionales »

2,8

2,8

0,0 %

2,8

2,8

0,0 %

Action 8 « Fonds exceptionnel d'investissement »

10,0

17,0

+ 70,0 %

21,5

19,0

- 11,6 %

Action 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires »

30,0

33,0

+ 10,0 %

9,5

9,5

0,0 %

Total

805,1

811,1

+ 0,7 %

646,7

641,7

- 0,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » sont globalement stables en 2012, par rapport à 2011 : + 0,7 % en AE et - 0,8 % en CP.

En valeur absolue, seules deux évolutions significatives apparaissent : l'augmentation de 20,3 millions d'euros des CP de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer et la diminution de 22,3 millions d'euros de ceux de l'action n° 6 « Collectivités territoriales ».

1. Une situation du logement en outre-mer qui reste très tendue
a) Des réalisations qui ne représentent qu'un tiers des besoins annuels

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de logements neufs financés dans les cinq départements d'outre-mer est en augmentation depuis 2007. En 2010, 7 492 logements neufs ont été financés, dont près de la moitié à La Réunion, soit une hausse de plus de 40 % par rapport à l'année 2007.

Nombre de logements neufs financés

 

2006

2007

2008

2009

2010

Guadeloupe et Saint Martin

1 803

1 577

1 491

1 221

1 589

Martinique

597

418

729

701

1 042

Guyane

704

1 029

1 027

1 077

1 156

La Réunion

2 761

2 144

2 275

3 031

3 561

Mayotte

65

120

136

158

144

Total

5 930

5 288

5 658

6 188

7 492

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

Toutefois, au regard des besoins des départements d'outre-mer, ces réalisations s'avèrent très insuffisantes. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, le nombre de demandes de logements sociaux s'élevait, pour l'ensemble de ces territoires, à plus de 60 000. Or, la croissance démographique des départements d'outre-mer ne permet pas d'envisager une diminution de cette demande.

D'après les projections effectuées par la délégation générale à l'outre-mer, ce sont environ 20 500 logements par an, d'ici à 2030, qui devraient être construits dans l'ensemble des cinq départements d'outre-mer pour répondre à la demande des populations locales. Même en augmentation, la réalisation de 7 492 logements neufs en 2010 ne représente donc qu'environ un tiers du niveau nécessaire pour faire face aux besoins annuels.

b) Le niveau de la ligne budgétaire unique (LBU) reste insuffisant

A cet égard, il est évident que le montant de la ligne budgétaire unique (LBU) visant à financer le logement social en outre-mer est insuffisant, puisqu'il ne progresse pas par rapport à 2011.

Certes, la LBU est préservée, avec 274,5 millions d'euros en AE prévus pour 2012 - un niveau identique à celui de 2011 - et 215,6 millions d'euros en CP, soit une hausse de 10,4 % par rapport à 2011 mais un niveau légèrement inférieur à celui de l'année 2010. Vos rapporteurs spéciaux constatent donc, au vu des réalisations permises par le niveau actuel de la LBU, que les moyens mis en oeuvre par l'Etat en matière de logement ne sont pas proportionnés à l'objectif, qu'il est pourtant indispensable d'atteindre, de résolution du problème du logement social en outre-mer.

Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

L'augmentation des CP de la LBU devrait permettre d'éviter une nouvelle hausse du montant des impayés de l'Etat vis-à-vis des bailleurs sociaux. Cette dette, qui résultait jusqu'en 2006 d'une sous-budgétisation des CP de la LBU par rapport à ses AE, s'élevait à 115 millions d'euros en 200622(*). Le rapprochement des AE et des CP, prôné par la commission des finances, a été mis en oeuvre et la dette a pu être largement comblée. D'après les informations transmises par le ministère chargé de l'outre-mer, le montant des factures impayées au 31 décembre 2010 ne s'élevait qu'à 2,9 millions d'euros, soit un montant encore inférieur aux 8,6 millions d'euros constatés au 31 décembre 2009.

c) Un dispositif de défiscalisation du logement social qui ne suffit pas à résoudre le problème du logement en outre-mer

La Lodeom a prévu deux dispositifs de défiscalisation nouveaux en faveur du logement en outre-mer.

D'une part, elle a inséré un article 199 undecies C au sein du code général des impôts qui permet aux contribuables à l'impôt sur le revenu de bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 50 % du prix de revient des logements sociaux neufs acquis ou construits dans les départements d'outre-mer.

D'autre part, le dispositif de défiscalisation des investissements locatifs prévu par l'article 199 septvicies du même code, dit dispositif « Scellier », a été adapté à l'outre-mer. Son XI permet ainsi aux contribuables de bénéficier d'un taux de réduction d'impôt sur le revenu égal, jusqu'au 31 décembre 2011, à 36 % du prix de revient du logement qu'ils acquièrent neuf et s'engagent à louer à usage d'habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans. Ce taux passera à 31 % à compter du 1er janvier 2012.

(1) La défiscalisation du logement social semble monter en puissance

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, le montant de la dépense fiscale liée à la défiscalisation à l'impôt sur le revenu du logement social en outre-mer est évalué à 80 millions d'euros pour 2012, soit une légère progression par rapport aux 70 millions d'euros constatés en 2011. En 2010, première année où le dispositif a eu un impact sur les recettes d'impôt sur le revenu, au titre des investissements réalisés en 2009, le coût de la dépense fiscale s'était élevé à 11 millions d'euros.

La progression du coût du dispositif traduit le recours croissant dont il fait l'objet dans les montages de financement des logements sociaux en outre-mer. Ainsi, le ministère chargé de l'outre-mer indique qu'en 2009, 20 % du financement de programmation des logements sociaux avaient été assurés par la défiscalisation mais qu'en « 2010, cette proportion est passée à près de 50 % (23 % en défiscalisation seule et 26 % en cumul LBU et défiscalisation) ».

Toutefois, comme vos rapporteurs spéciaux le relevaient ci-avant, si cette progression peut expliquer en partie l'augmentation des réalisations de logements sociaux en 2010 par rapport à 2009, elle ne suffit pas à répondre aux besoins exprimés dans les outre-mer français.

(2) L'efficacité de la défiscalisation « Scellier » ne peut pas encore être évaluée

S'agissant du dispositif « Scellier » appliqué à l'outre-mer, la réduction d'impôt n'est effective que l'année qui suit, selon les cas, l'acquisition, l'achèvement des travaux, l'achèvement du logement ou la date de souscription pour les investissements réalisés sous forme de souscription à une société civile de placement immobilier (SCPI). Or, le ministère chargé de l'outre-mer indique que, pour la majorité des cas, les logements concernés ne seront achevés ou acquis qu'à partir de l'année 2012, en raison de la durée des chantiers.

C'est la raison invoquée pour expliquer que les montants prévisionnels du coût du dispositif restent très limités : 3 millions d'euros en 2010, 8 millions d'euros en 2011 et 11 millions d'euros prévus pour l'année 2012.

Le ministère chargé de l'outre-mer indique par ailleurs que les données relatives aux réalisations de logements grâce au dispositif « Scellier » en outre-mer n'ont pas encore été recueillies. Il est donc encore prématuré de porter un jugement sur l'efficacité de ce dispositif.

d) La lente mise en place des GIP « indivision »

Le présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe d'un million d'euros pour la mise en place, prévue par l'article 35 de la Lodeom, des groupements d'intérêt public chargés de remédier aux problèmes résultant des fréquentes situations d'indivision dans les départements d'outre-mer. La création de ce GIP est très attendue car elle devrait notamment permettre de libérer du foncier en mettant fin aux situations d'indivision qui rendent indisponibles de très nombreuses parcelles foncières dans les départements d'outre-mer. Au cours de l'année 2010, une mission de préfiguration s'est déroulée et a conclu à la nécessité de créer un GIP par département, pour tenir compte de la situation de chaque territoire, plutôt qu'une structure unique pour l'ensemble des départements d'outre-mer.

L'année dernière, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le ministère chargé de l'outre-mer avait prévu que le démarrage et la mise en place opérationnelle des GIP auraient lieu en 2011. Or, d'après les informations fournies dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, « la préfiguration de ces groupements a été lancée en juillet 2011 ». Leur création n'est donc pas encore effective.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que la Lodeom a été votée il y a deux ans et demi et s'étonnent de la longueur du processus mis en oeuvre par le Gouvernement. Ils soulignent l'urgence de créer effectivement ces structures.

e) L'attente de la mise en oeuvre du dispositif de cession à titre gratuit de terrains de l'Etat

Comme votre commission l'a rappelé à plusieurs reprises dans ses rapports d'information23(*), la faiblesse du nombre de logements sociaux construits en outre-mer ne résulte pas uniquement du montant des crédits de la LBU et de la faible efficacité des dispositifs de défiscalisation. En effet, l'indisponibilité du foncier dans ces territoires, souvent insulaires et relativement peuplés, constitue un frein majeur à la réalisation des projets des bailleurs sociaux.

C'est d'ailleurs pour répondre à cette insuffisance que le conseil interministériel pour l'outre-mer précité du 6 novembre 2009 a prévu la possibilité de céder à titre gracieux les terrains que l'Etat possède, sous réserve qu'ils soient utilisés pour des opérations de logement social ou pour construire des grands équipements structurants. Cette mesure est également justifiée par le prix élevé des terrains en outre-mer, qui constitue une charge importante pour les promoteurs du logement social. En faisant baisser le coût global des opérations de construction de logements sociaux et des opérations d'aménagement à des fins d'utilité publique, cette mesure vise à favoriser leur développement en outre-mer. La mesure a été juridiquement concrétisée par l'article 169 de la loi de finances pour 2011.

Afin de s'assurer que le terrain cédé gratuitement par l'Etat ne soit pas utilisé pour des opérations qui n'auraient pas un caractère social, le texte précise que les parcelles cédées devront comprendre au moins 50 % de logements sociaux.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le projet de décret d'application est en cours d'examen au Conseil d'Etat et devrait être publié dans le courant du mois de novembre 2011. Le ministère chargé de l'outre-mer indique par ailleurs que « les préfets et leurs services examinent le recensement des terrains de l'Etat opéré dans la cadre du programme de mobilisation du foncier de l'Etat pour les années 2008-2012 afin d'identifier les terrains susceptibles d'entrer dans le cadre d'une cession au titre de l'article 169 de la loi de finances pour 2011 ».

La loi du 23 juin 2011 relative aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer

La loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer a pour objectifs de :

- faciliter le déroulement des opérations d'aménagement dans les quartiers d'habitat informel, sur terrains publics et privés, en instaurant une aide financière au bénéfice des occupants sans titre visant à faciliter leur réinstallation ;

- assurer de la souplesse à l'action publique dans des situations d'insalubrité et de péril en permettant aux préfets d'avoir une intervention ciblée dans les périmètres définis (réhabilitation, démolition) en fonction de l'état du bâti ;

- inscrire l'action publique dans le cadre d'une mutualisation en prévoyant la constitution d'un groupement d'intérêt public.

Cette loi constitue le premier texte relatif spécifiquement à l'ensemble des départements de l'outre-mer depuis le vote de la LODEOM. Le champ d'application de la section 1 a été limité aux départements d'outre-mer et à Saint Martin sur le fondement du caractère massif de l'habitat insalubre et informel dans ces territoires, spécificité de l'outre-mer.

Les principales avancées de la loi :

- mise en place d'une aide financière versée aux occupants sans droit ni titre (terrain public ou privé) par un maître d'ouvrage ou par son concessionnaire, à l'occasion d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics. Les personnes ayant édifié des constructions dans des zones inconstructibles couvertes par des plans de prévention pourront sous certaines conditions bénéficier de cette aide ;

- introduction de la notion « d'habitat informel » dans la définition de l'habitat indigne tel que figurant à l'article 4 de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite « loi Besson » ;

- institution, par arrêté du préfet, d'un périmètre insalubre à contenu adapté à l'état des diverses constructions dans les secteurs d'habitat informel, moins rigide dans son contenu et ses effets de droit que le périmètre insalubre figurant à l'article L.1331-25 du code de la santé publique ;

- limitation des démolitions aux zones exposées à un risque prévisible menaçant gravement des vies humaines. L'aide financière prévue sera prélevée sur le Fonds Barnier. Les montants qui seront affectés à cette nouvelle utilisation du fonds seront précisés dans le cadre d'une loi de finances rectificative ;

- mise en place d'une procédure accélérée et simplifiée de déclaration des biens en état d'abandon manifeste. Cette mesure très souhaitée par les élus est un moyen pour récupérer du foncier urbain libre. Cette mesure est d'application nationale.

Afin de rendre le dispositif opérationnel, un arrêté relatif au barème de l'aide financière ainsi que deux circulaires d'application sont en cours d'élaboration. Une circulaire de politique générale définira les grandes lignes du nouveau dispositif mis en place par la loi et la seconde circulaire précisera les modalités opérationnelles de la lutte contre l'habitat indigne en outre-mer, en se substituant à celle du 26 juillet 2004 relative aux modalités de financement et de déconcentration de la procédure de résorption de l'habitat insalubre dans les départements d'outre-mer.

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

2. Le financement de la politique contractuelle de l'Etat en outre-mer

L'action n° 2 « Aménagement du territoire » du programme n° 123 « Conditions de vie en outre-mer » regroupe essentiellement les crédits liés au financement des contrats de projets et des contrats de développement passés entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer. Ils représenteront, en 2012, 180,5 millions d'euros en AE et 131,3 millions d'euros en CP, soit des montants stables par rapport à l'année 2011.

Le ministère chargé de l'outre-mer indique que la situation des impayés au titre de ces contrats s'est nettement améliorée depuis 2007, puisqu'ils ont été ramenés de 82 millions d'euros à la fin de 2007 à 5,7 millions d'euros à la fin de 2010. En outre, du fait du maintient du montant des crédits à leur niveau de l'année 2011, « la dotation en crédits de paiement dédiée aux contrats en 2012 devrait permettre de répondre aux besoins des différentes collectivités sans accroissements significatif de la dette »24(*).

En termes de réalisation, il apparaît que, pour les quatre premières années de mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions 2007-2013 signés avec les départements d'outre-mer, le taux d'engagement de l'Etat s'élève à 42,3 %, soit un niveau voisin de celui constaté au plan national. Seul le contrat de projets Etat - Polynésie française 2008-2013 affiche un taux d'exécution faible (22,4 %), que le Gouvernement explique, d'une part, par l'instabilité politique qui a retardé le choix des opérations et, d'autre part, par la conjoncture économique dégradée de ce territoire.

L'action n° 2 « Aménagement du territoire » est marquée par deux évolutions principales :

- d'une part, le financement d'une opération pilote de résorption de l'habitat insalubre en Nouvelle-Calédonie, dotée de 7 millions d'euros en AE et de 1,4 million d'euros en CP. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique en effet que « la province Sud de Nouvelle Calédonie, et particulièrement l'agglomération de Nouméa, sont marquées par une forte croissance démographique (+ 15,6 % entre 2004 et 2009) et des phénomènes de périurbanisation et de développement de l'habitat insalubre. Plus de 8 000 personnes, représentant environ 2 000 familles, vivent dans des abris de fortune dans le Grand Nouméa. Face à cette situation, qui pose des problèmes en termes de salubrité, de santé et de sécurité, la province Sud a décidé de lancer un programme expérimental de relogement sur site et de requalification de l'habitat spontané. Ce programme consistera à mener une opération pilote sur les 4 prochaines années (2012-2015) permettant la réhabilitation d'environ 600 squats » ;

- d'autre part, la poursuite de la montée en puissance du Fonds mahorais de développement économique, social et culturel. Dans la perspective de la départementalisation de ce territoire, ce fonds a été créé par l'article 43 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte25(*) et « a pour objet l'octroi de subventions destinées, en complément des financements prévus dans les différentes conventions conclues entre l'Etat et la collectivité départementale de Mayotte, à mettre en oeuvre des projets publics ou privés d'aménagement et d'équipement du territoire et à soutenir le développement des entreprises ». Le montant des CP alloués à ce fonds est passé de 600 000 euros en 2010 à 2,9 millions d'euros en 2011 et 5,8 millions d'euros sont prévus pour 2012.

Le calendrier prévisionnel de déploiement des prestations sociales à Mayotte

La loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010, relative au département de Mayotte, détermine les conditions et le délai dans lesquels le pouvoir réglementaire est habilité à mettre en oeuvre, par ordonnances, les prestations sociales et les prestations familiales à Mayotte et annonce un calendrier prévisionnel, l'habilitation prenant fin, au plus tard, le 8 juin 2012.

Les deux minima sociaux existants à Mayotte (ASPA pour les personnes âgées, AAH pour les adultes handicapés) ont fait l'objet d'une revalorisation significative, permettant un rapprochement progressif de leur montant avec celui de la métropole. Ainsi entre 2010 et 2012, ces deux minima passeront de 239 euros à 339 euros par mois. La prestation d'éducation pour enfant handicapé, antérieurement servie dans le cadre et selon les règles autonomes de l'action sociale du conseil général, a été créée à Mayotte, dans le cadre des prestations familiales légales servies par l'établissement gestionnaire des allocations familiales.

Les autres prestations sociales existant en métropole seront revalorisées ou introduites progressivement, dès 2012, avec des montants adaptés aux fondements de l'économie et de la société mahoraises, de sorte qu'elles ne s'opposeront pas au développement de l'emploi.

A partir de 2012, la montée en charge des prestations sociales étendues à Mayotte sera ensuite progressive sur une période convergente de 20 à 25 ans. Ainsi le revenu de solidarité active sera mis en place, par ordonnance, dès le 1er janvier 2012 au quart du montant en vigueur en métropole, mais sera progressivement revalorisé pour atteindre le montant national.

En outre, le bénéfice des assurances sociales qui constitue la contrepartie des cotisations prélevées sur les salaires et les revenus, nécessite une révision des modalités de calcul à Mayotte car elles sont actuellement très inférieures à celles appliquées en métropole ou dans les DOM. La rédaction des ordonnances permettant l'introduction progressive des premières mesures de rapprochement avec le droit national est donc en cours dans les différents départements ministériels dans les domaines de l'action sociale et de la sécurité sociale. L'importance exceptionnelle de ces travaux juridiques mobilise donc l'ensemble des administrations, qui effectuent un travail de coordination.

Des évaluations périodiques, prévues dans les ordonnances à paraître avant le délai de fin d'habilitation, en juin 2012, permettront enfin de déterminer le calendrier d'introduction adaptée des prestations non encore étendues à Mayotte, dans le respect des équilibres sociaux et du développement économique du Département

Les prestations sociales actuellement servies par le conseil général (autonomie et compensation du handicap) nécessiteront la mise en oeuvre, préalablement à leur extension, des outils adaptés (fiscalité départementale, évaluation individualisée,...).

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur les conséquences du mouvement social de grande ampleur que connaît Mayotte depuis le début du mois d'octobre 2011, marqué par une grève générale contre la vie chère. Il semble que les annonces du Gouvernement relatives notamment à la mise en oeuvre du RSA et l'arrivée d'un médiateur n'aient pas suffit à résoudre le conflit.

Il n'est pas exclu que son issue conduise à accroître montant actuellement consacré à la départementalisation du territoire et récapitulés dans le tableau ci-dessous.

Le processus de départementalisation de Mayotte

Dans le cadre de son processus de départementalisation, Mayotte bénéficiera en 2012 des crédits suivants :

- dotation de rattrapage et de premier équipement : 8,7 millions d'euros ;

- dotation spéciale d'équipement scolaire : 10 millions d'euros ;

- crédits du contrat de projet 2008-2013 : 40 millions d'euros ;

- Fonds mahorais de développement économique, social et culturel : 10 millions d'euros ;

- Fonds exceptionnel d'investissement : 6 millions d'euros ;

- compensation des charges résultant de la mise en oeuvre du RSA : entre 11,64 et 15,74 millions d'euros ;

Les crédits alloués pour le logement en outre-mer ne sont pas encore répartis entre les territoires à ce jour.

Des crédits sont alloués à Mayotte pour les constructions scolaires. Pour 2012, ces crédits s'élèveront à 10 millions d'euros. La prestation d'aide à la restauration scolaire s'élèvera à 11,7 millions d'euros.

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

3. La nécessité de veiller au bon calibrage budgétaire du fonds de continuité territoriale

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont rappelé ci-avant, le dispositif de continuité territoriale a été largement modifié par la Lodeom, dont l'article 50 a prévu la mise en place d'un fonds de continuité territoriale chargé de financer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT) pour tous publics ;

- le passeport-mobilité études (PME) pour les étudiants et les lycéens ;

- le passeport-mobilité formation professionnelle (PMFP) pour les personnes ayant un projet d'insertion professionnelle.

Les décrets d'application de l'article 50 de la Lodeom sont parus le 18 novembre 2010 (cf. ci-dessus) et 2011 est donc la première année de mise en oeuvre effective du nouveau dispositif. L'action n° 3 « Continuité territoriale » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » vise principalement à financer ce fonds de continuité territoriale, à hauteur de 45,3 millions d'euros (AE = CP), en 2012 comme en 2011.

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué ci-avant, les travaux précités réalisés par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances ont pointé le risque que cette enveloppe budgétaire soit insuffisante pour répondre aux demandes. La nouveauté du dispositif et l'absence d'évaluation fiable du public concerné ainsi que des demandes prévisionnelles d'aide à la continuité territoriale empêchent pour l'instant les ministères chargés de l'outre-mer et du budget de juger du bon calibrage des crédits alloués aux fonds.

Vos rapporteurs spéciaux veilleront, à l'issue de la première année de mise en oeuvre du nouveau dispositif, à ce que la dotation budgétaire du fonds ainsi que les critères d'éligibilité pour bénéficier de ses aides lui permette effectivement d'atteindre les objectifs qui lui ont été fixés.

4. La diminution de 6,6 % des crédits de l'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports »

Les crédits destinés à l'action n° 4 diminuent de 6,6 % en 2012 par rapport à la dotation prévue pour 2011, soit une baisse de 1,9 million d'euros (AE = CP).

Plus de 95 % des crédits de cette action sont consacrés au financement de l'agence de santé dans les îles Wallis-et-Futuna. Comme votre commission des finances l'a déjà indiqué à de multiples reprises dans ses rapports budgétaires sur la mission « Outre-mer » les années précédentes, elle regrette que la gestion de cette agence soit à la charge du ministère chargé de l'outre-mer et non de celui de la santé, dans un contexte où la DéGéOM dispose de trop peu d'effectifs pour mettre en oeuvre les missions d'évaluation des politiques publiques qui sont les siennes26(*).

La diminution des crédits de l'action s'explique principalement par la suppression des 2,1 millions d'euros de crédits destinés, en 2011, à financer des manifestations dans le cadre de « l'année de l'outre-mer ».

S'agissant de la santé en outre-mer, vos rapporteurs spéciaux rappellent que la commission des affaires sociales a effectué une mission d'information, du 17 au 23 avril 2011, sur les thèmes de la santé et du logement en Martinique et en Guyane.

Principales observations de la mission

Les normes qui s'appliquent outre-mer résultent de critères nationaux ou européens et sont souvent totalement inadaptées aux réalités locales, notamment en Guyane.

Le plan santé outre-mer, dévoilé en 2009, a suscité beaucoup d'espoirs parmi les acteurs de santé. Certaines de ses mesures ont été mises en oeuvre mais pas celles dont l'impact serait le plus significatif :

- la revalorisation du coefficient géographique pour une partie de la tarification hospitalière et le financement d'activités structurellement déficitaires. Il est maintenant urgent « d'objectiver » les surcoûts que subissent les établissements de santé outre-mer du fait de l'éloignement, de l'isolement ou de la taille du bassin de population ;

- le déploiement du cursus d'études médicales.

En outre, le plan pâtit d'un manque de coordination interministérielle et d'une faible impulsion stratégique au sein du ministère de la santé.

La Martinique

Les trois établissements publics de santé en médecine, chirurgie, obstétrique sont engagés dans un processus de fusion et de redressement des comptes ; il doit être soutenu et encouragé, car l'offre de soins doit être cohérente avec les besoins de la population et avec la maîtrise des finances publiques. Dans cet objectif, il est contreproductif de leur appliquer, dans le même temps, des baisses de dotations budgétaires décidées sur le plan national, sans coordination ou prévisibilité : un moratoire devrait plutôt être adopté durant la durée du plan de redressement signé avec l'ARS.

L'Etat doit rembourser aux établissements les frais qu'ils ont pris en charge pour aider la population d'Haïti à la suite du tremblement de terre de janvier 2010.

Les efforts engagés en matière de drépanocytose et de lutte contre la surmortalité infantile et maternelle doivent se concrétiser sur le terrain.

La Guyane

L'offre de soins est aujourd'hui nettement insuffisante, alors même que les besoins vont croissant : le déficit du nombre de professionnels de santé est important, certaines spécialités ne sont pas couvertes, le taux de lits d'hospitalisation est faible.

Les professionnels ont réussi à développer des outils novateurs et des procédures efficaces en télémédecine, dont l'hexagone pourrait utilement s'inspirer pour améliorer l'accès aux soins et leur qualité.

Un effort majeur doit être fourni à Saint-Laurent-du-Maroni en termes de services publics. L'hôpital ne peut plus faire face, dans ses bâtiments actuels, à ses missions malgré le dévouement des professionnels qui y exercent.

D'importants bidonvilles parsèment le territoire guyanais, de manière totalement anachronique pour un territoire qui est un département français depuis 1946. Des décisions exceptionnelles, à la mesure des enjeux, doivent être mises en oeuvre le plus rapidement possible, notamment pour améliorer les finances des collectivités territoriales, adapter les politiques nationales aux réalités du terrain, lutter contre les violences et restaurer l'action de la justice.

Source ; rapport d'information n° 764 (2010-2011) de Mme Muguette Dini, M. Alain Vasselle, Mmes Brigitte Bout, Annie David, MM. André Lardeux, Jacky Le Menn et Mme Raymonde Le Texier, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 12 juillet 2011.rapport d'information n° 764 (2010-2011) de la commission des affaires sociales

5. Les conséquences de la réforme de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne

L'action n° 6 « Collectivités territoriales » rassemble plusieurs dotations de l'Etat au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2012, de 188,0 millions d'euros en AE et de 157,9 millions d'euros en CP, qui correspondent principalement aux dotations versées à la Polynésie française.

Ces crédits sont en baisse de 4,4 % en AE et de 12,4 % en CP par rapport à 2011, ce qui résulte directement de la réforme de la dotation globale de développement économique de la Polynésie française (DGDE), qui représente 99 % des AE et 94 % des CP de l'action. Cette diminution s'explique par la réforme de la DGDE prévue à l'article 168 de la loi précitée de finances pour 201127(*).

En 2011, cette réforme s'est traduite par le versement exceptionnel :

- de 7,9 millions d'euros en AE correspondant au solde des sommes à verser à la Polynésie française au titre des dispositifs existants antérieurement mais mis en extinction par la réforme ;

- de 34,3 millions d'euros en CP pour solder les sommes à verser au titre des dispositifs qui disparaissaient en 2011.

La non reconduction, en 2012, de ces versements exceptionnels explique la sensible diminution des crédits de l'action n° 6 « Collectivités territoriales ».

6. La stabilité des crédits consacrés à l'insertion économique et la coopération régionale

L'action n° 7 « Insertion économique et coopération régionale » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser l'intégration et l'insertion économique des départements et collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional, tout en affirmant la présence française dans ces zones.

Les crédits de cette action correspondent principalement au financement des quatre fonds de coopération régionale (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion) et s'élèvent à 2,7 millions d'euros (AE = CP) en 2012, comme en 2011.

Bilan de l'action des fonds de coopération régionale (FCR) en 2011

1. La Réunion :

En 2011, l'île de La Réunion a bénéficie d'une enveloppe de FCR d'un montant de 467 000 euros. Depuis le début de l'année, plusieurs projets ont pu être financés dans différents secteurs comme :

- secteur de la santé : projet de formation des agents communautaires de santé à Madagascar (6 600 euros) ;

- secteur de l'éducation : projet d'appui au renforcement des capacités techniques et commerciales des artisans malgaches et comoriens (31 400 euros) ;

- secteur culturel : projet de restauration et de sauvegarde des cimetières de La Digue aux Seychelles (14 541 euros).

En 2011 les principaux territoires à avoir bénéficié des FCR sont Madagascar et l'île Maurice.

2. Mayotte :

En 2011, les Comores est le pays premier bénéficiaires des FCR de Mayotte (150 646 euros au sein de l'enveloppe du FCR Mayotte 2011 lui sont consacrés), puis Madagascar (57 430 euros). Parmi les projets financés en 2011, il est possible de relever le projet de « connaissance et valorisation de la biodiversité végétale » (17 500 euros) et la construction de l'école d'Ankadivory (25 168 euros).

3. Martinique :

En 2011, la Martinique a bénéficié d'une enveloppe au titre du FCR de 450 000 euros. Il est intervenu pour financer quelques actions, parmi lesquelles une action de formation de sapeurs-pompiers cubains à la lutte contre les incendies (40 412 euros) et un projet d'échange culturel et linguistique à Cuba (25 000 euros).

4. Guadeloupe :

Pour l'année 2011, la Guadeloupe a bénéficié d'une enveloppe de 500 080 euros. Depuis le début de l'année, des projets ont pu être financés dans le domaine du développement durable avec le projet d'identification et de production de matériaux innovants issus de la biomasse, la dépollution des eaux usées en Haïti (90 000 euros) et la formation professionnelle, avec une mission de formation d'étudiants en physique et aux métiers de l'environnement à l'ENS de Port au Prince (21 950 euros).

5. Guyane :

En 2011, l'enveloppe du FCR Guyane est de 710 000 euros. Parmi les projets qui ont bénéficié d'un financement, il faut citer le projet d'étude des parasites résistants aux antipaludiques dans la région de l'Oyapock porté par l'Institut Pasteur (23 960 euros) et le projet d'échange international avec la Barbade (28 560 euros).

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

7. La réduction significative des opérations financées par le fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la Lodeom afin de participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer. Le FEI a par la suite servi d'outil privilégié pour financer, en 2009, des opérations dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de relance.

Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Comme l'indique le graphique ci-dessus, les crédits alloués au FEI sont en très forte diminution depuis 2009. Si cette baisse s'explique essentiellement par la fin des effets du plan de relance, vos rapporteurs spéciaux relèvent toutefois que le fonds n'a pas retrouvé son niveau de la loi de finances initiale pour 2009 (40 millions d'euros en AE), qui précédait pourtant la mise en oeuvre du plan de relance.

Le présent projet de loi de finances prévoit d'abonder le fonds à hauteur de 17 millions d'euros en AE en 2012 et de 19 millions d'euros en CP. En 2011, les 10 millions d'euros inscrits en AE ont été ainsi répartis :

4 millions d'euros au profit de la création d'une usine de traitement d'eau à Matiti, en Guyane. Ce projet résulte de l'engagement pris par le Gouvernement en 2010 de financer, sur trois ans, une usine visant à améliorer l'alimentation en eau potable d'une population de 120 000 habitants, qui devrait atteindre les 200 000 habitants à l'horizon 2020 ;

6 millions d'euros consacrés à des projets d'investissement spécifiques à Mayotte, dans le cadre de la départementalisation du territoire.

La faible ampleur de cette utilisation contraste avec les 58 opérations d'investissement auxquelles le FEI avait contribué en 201028(*), au profit de l'ensemble des départements et des collectivités d'outre-mer. Force est de constater le désengagement de l'Etat dans l'utilisation du FEI, qui n'est plus l'outil privilégié d'aide aux collectivités territoriales ultramarines pour financer des opérations d'investissements structurantes en outre-mer.

En 2012, comme en 2011, les CP consacrés au FEI serviront à financer les opérations engagées au cours des années antérieures au regard de leur état d'avancement.

8. L'appui à l'accès aux financements bancaires

Enfin, l'action n° 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » regroupe deux dispositifs introduits au sein de la mission « Outre-mer » en 2010 :

- d'une part, le fonds de garantie pour l'agriculture et la pêche, qui sera doté de 3 millions d'euros (AE = CP) en 2012 ;

- d'autre part, le dispositif de bonification des prêts octroyés par l'Agence française pour le développement (AFD) dans l'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'enveloppe prévue pour la bonification des prêts accordés aux entreprises du secteur privé, dotée en 2011 de 8,58 millions d'euros en AE et de 1,3 million d'euros en CP, disparaît. Le niveau des crédits de la ligne budgétaire reste identique car ces montants viennent parallèlement abonder la dotation destinée à la bonification des prêts accordés aux collectivités territoriales. Ceux-ci passent en effet de 21,42 millions d'euros en 2011 à 30 millions d'euros en 2012 en AE et de 3,2 millions d'euros à 6,5 millions d'euros en CP. D'après les informations figurant dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, « l'AFD a reçu mandat d'axer ses interventions sur le secteur public, afin de contribuer à l'articulation des priorités nationales et des orientations exprimées par les collectivités territoriales », ce qui explique la suppression des aides accordées aux entreprises.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les crédits prévus pour 2012 devraient, grâce à un effet de levier de 8,7 sur les prêts aux collectivités territoriales, permettre d'accorder près de 360 millions d'euros de prêts bonifiés. En 2010, 61 prêts ont été accordés, et 70 devraient l'être en 2011.


* 22 Voir le rapport d'information n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.

* 23 Voir notamment le rapport d'information n° 355 (2007-2008) précité.

* 24 Réponse au questionnaire transmis par votre commission des finances.

* 25 Loi n° 2001-616.

* 26 Voir le rapport d'information n° 8 (2010-2011), « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée », Marc Massion, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.

* 27 Voir sur ce point le commentaire de l'article 77 du projet de loi de finances pour 2011 au sein du rapport spécial précité sur la mission « Outre-mer ».

* 28 Voir sur ce point le rapport spécial de votre commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2011, mission « Outre-mer ».