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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

III. L'EVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2011

PLF 2012

Evolution

LFI 2011

PLF 2012

Evolution

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1 111,0

1 143,7

+ 2,9 %

1 110,9

1 144,2

+ 3,0 %

Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

239,9

224,3

- 6,5 %

219,6

249,1

+ 13,4 %

Total

1 350,8

1 368,0

+ 1,3 %

1 330,5

1 393,2

+ 4,7 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » connaissent une augmentation, tant en AE (+ 1,3 %) qu'en CP (+ 4,7 %), entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour 2011.

Les dotations des deux actions évoluent toutefois de manière différente. Celles de l'action n° 1 « Soutien aux entreprises » augmentent légèrement en AE et en CP (respectivement + 2,9 % et + 3 %) tandis que celles de l'action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » connaissent une évolution très contrastée : une forte diminution en AE, de - 6,5 %, et une augmentation importante en CP : + 13,4 %.

1. L'augmentation prévue des impayés aux organismes de sécurité sociale

L'action n° 1 « Soutien aux entreprises » regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins. Ce dispositif d'exonération a été réformé par l'article 159 de la loi de finances pour 20099(*), puis par l'article 25 de la Lodeom, afin de plafonner le montant maximal d'exonération et donc de recentrer le dispositif sur les salaires bas et intermédiaires.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, les économies résultant de cette réforme sont estimées à 63 millions d'euros en année pleine, qui permettent de réduire d'autant les crédits consacrés au remboursement des pertes de recettes des organismes de sécurité sociale.

Les crédits de l'action n° 1 « Soutien aux entreprises » font traditionnellement l'objet d'une sous-budgétisation au sein de la mission « Outre-mer ». Il en est résulté des opérations récurrentes d'abondement de la ligne budgétaire en cours de gestion, afin d'acquitter les impayés résultant de ces sous-budgétisations :

- une convention, signée en octobre 2007 entre la caisse d'amortissement de la dette sociale et le régime général de sécurité sociale, a permis un allègement significatif des sommes restant dues par l'Etat au 31 décembre 2006, grâce à un remboursement de 352,3 millions d'euros ;

- la loi de finances rectificative pour 200810(*) a ouvert 373,45 millions d'euros au titre du financement des sommes restant dues par l'Etat pour le dispositif d'exonérations applicable en outre-mer ;

- la loi de finances rectificative pour 200911(*) a prévu d'abonder ces crédits d'un montant supplémentaire de 441,7 millions d'euros ;

- enfin, la loi de finances rectificative pour 201012(*) a ouvert une dotation de 62,56 millions d'euros au titre de la réduction des dettes antérieures au 31 décembre 2009.

Ainsi, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le total des impayés de l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait, en début d'exercice 2011, à 17,5 millions d'euros.

Votre commission des finances avait souligné, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2011, que la sous-budgétisation se poursuivait, indiquant que « l'enveloppe prévue pour 2011 ne devrait pas suffire à couvrir les besoins »13(*). La prévision d'exécution actualisée fournie par le Gouvernement pour l'année 2011 confirme ces craintes puisque le ministère chargé de l'outre-mer indique que « le total prévisionnel des versements effectués au titre de 2011 s'élève à 1 028,58 millions d'euros pour une dépenses prévisionnelle établie à la fin du premier semestre 2011 à un total de 1 058,32 millions d'euros »14(*).

Ce sont donc environ 29,7 millions d'euros qui devraient, en 2011, s'ajouter aux 17,5 millions d'euros d'impayés en début d'exercice, soit un montant des impayés de l'Etat à la sécurité sociale de 47,2 millions d'euros en début d'exercice 2012.

Les informations fournies par le ministère chargé de l'outre-mer ne permettent pas, pour 2012, de savoir si la dotation de 1 116,7 millions d'euros (AE = CP), en hausse de 2,7 % par rapport aux 1 087,0 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2011, sont conformes aux besoins identifiés par les organismes de sécurité sociale.

2. Des aides au fret et à la rénovation hôtelière enfin mises en oeuvre

Le présent projet de loi de finances prévoit, pour 2012, une enveloppe de 27 millions d'euros en AE et de 27,5 millions d'euros en CP pour financer à la fois l'aide au fret et l'aide à la rénovation hôtelière, sans que la répartition de cette enveloppe entre les deux dispositifs soit précisée. Il serait souhaitable de disposer de cette précision afin de pouvoir évaluer l'effort consenti par l'Etat ainsi que l'efficacité de ces dispositifs.

a) L'aide au fret

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, votre commission des finances avait regretté que les décrets d'application conditionnant le versement de l'aide au fret prévue par l'article 24 de la Lodeom n'aient toujours pas été pris. Ce dispositif vise à abaisser les frais de transports :

- des intrants (matières premières et produits semi-finis, entrant dans un processus de fabrication locale) au départ de métropole ou d'un autre Etat membre de l'Union Européenne ;

- et des produits de fabrication locale exportés vers l'Union européenne après un cycle de production dans ces départements ou ces collectivités.

Le décret d'application n'est intervenu que le 29 décembre 201015(*). L'aide au fret a donc pu être mise en oeuvre en 2011 mais vos rapporteurs spéciaux ne disposeront qu'au moment de la loi de règlement des comptes de l'année 2011 d'un premier bilan de son application.

En pratique, le décret précité du 29 décembre 2010 prévoit que peuvent bénéficier de l'aide au fret les entreprises établies dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, qui exercent une activité de production, à l'exception des entreprises des secteurs de l'industrie automobile, de la sidérurgie, de l'industrie charbonnière et de la pêche.

Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, cette aide de l'Etat vient compléter l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques financées par l'Union européenne16(*). Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et Wallis et Futuna ayant le statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM), aucune aide européenne n'est prévue et des modalités d'application spécifiques sont donc mises en oeuvre.

Le décret prévoit que le taux d'aide apporté par l'Etat ne peut dépasser 25 % du coût total éligible. Par ailleurs, s'agissant des départements d'outre-mer, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, il est prévu que le cumul des aides apportées par l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le niveau de compensation des coûts de transport au-delà de 75 % de la base éligible.

b) L'aide à la rénovation hôtelière

Le dispositif d'aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, prévu à l'article 26 de la Lodeom, a été modifié, à la demande des professionnels du tourisme, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011.

Le dispositif est aujourd'hui pleinement opérationnel puisqu'il permet désormais aux exploitants d'établissements hôteliers de déposer, quel que soit le montant du projet de rénovation de l'établissement, un dossier de demande d'aide budgétaire, qu'ils bénéficient ou non, par ailleurs, d'une aide fiscale via le dispositif de défiscalisation des investissements productifs.

Cette modification législative a nécessité l'adoption d'un nouveau décret d'application17(*) et le dispositif est devenu pleinement opérationnel dans le courant de l'année 2011.

Le montant maximal de l'aide a été fixé à 7 500 euros par chambre et les conditions d'éligibilité sont les suivantes :

- l'aide ne peut bénéficier qu'une seule fois à un établissement, dans la limite de 100 chambres à rénover ;

- seuls sont concernés les établissements construits depuis plus de quinze ans, décomptés à partir de la date d'achèvement de la construction de l'hôtel ou, si elle est postérieure, de la date d'achèvement des chambres à rénover ;

- ne sont pris en charge que les travaux de rénovation que l'établissement hôtelier réalise directement, dans la limite de leur coût réel et justifié.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, cinq dossiers de demande d'aide à la rénovation hôtelière ont été instruits par les préfectures depuis la parution du décret précité du 24 mai 2011, pour un coût total de 971 500 euros et huit autres demandes sont actuellement en cours d'instruction pour un montant total d'aides sollicité de 2,91 millions d'euros.

Pour 2012, le ministère chargé de l'outre-mer estime que vingt-neuf dossiers devraient être déposés pour un montant total d'aides prévisionnel évalué à 7,56 millions d'euros ainsi répartis : Guyane, 600 000 euros ; Guadeloupe, 660 000 euros ; Martinique, 1,9 million d'euros ; Mayotte, 560 000 euros ; La Réunion, 700 000 euros ; Saint-Martin, 2,9 millions d'euros et Saint-Pierre-et-Miquelon, 240 000 euros.

3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) jusqu'en 2014

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle. Il a formé en 2009 2 900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française).

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir-être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges).

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi. Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

a) Un doublement des effectifs qui s'accompagne d'une réduction de la durée de formation

En février 2009, le Président de la République a annoncé un doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA), celle-ci devant passer d'un effectif de 2 900 volontaires en 2009 à 6 000, dans le cadre d'un programme dénommé « SMA 6 000 ».

Toutefois, ce doublement des effectifs de volontaires ne s'accompagne pas d'un doublement de la capacité de formation du SMA. En effet, les nouveaux bénéficiaires appartiennent à un public différent. Alors que les volontaires actuels sont essentiellement des jeunes ultramarins non diplômés, bénéficiant d'un cursus de formation long, les nouveaux bénéficiaires seront des jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se verront proposer un cursus d'accompagnement court.

Ainsi, le nombre de places offertes aux volontaires bénéficiant du dispositif sera décorrélé de celui des équivalents temps plein travaillé (ETPT) accordés annuellement. Comme le rappelait votre commission des finances l'année dernière, « le doublement du nombre de places de stages ouvertes dans l'année, entre 2009 et 2014, se fera parallèlement à une augmentation des ETPT du dispositif qui ne sera que de 51,7 % »18(*).

Evolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

4 151

4 400

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 800

5 200

6 000

Source : réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances

D'après les informations recueillies par votre commission des finances, la montée en puissance du SMA a bien démarré en 2011 puisque le nombre de stagiaires est passé de 3 000 en 2010 à 4 100 en 2011, conformément aux prévisions établies dans le tableau ci-dessus.

b) L'augmentation des crédits du SMA traduit la montée en puissance du dispositif

Par rapport à l'année 2011, les crédits de paiement prévus pour 2012 par le présent projet de loi de finances pour abonder le SMA poursuivent leur augmentation.

Ils passent ainsi de 180,9 millions d'euros à 211,1 millions d'euros, soit une hausse de 16,7 %. Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation du nombre de stagiaires formés, qui passe, en prévision, de 3 238 ETPT en 2011 à 3 811 ETPT en 2012. Les dépenses de personnel (dépenses de titre 2) du programme s'accroissent donc de 21,2 %, pour s'élever à 133,7 millions d'euros en 2012.

Montant global des crédits consacrés au SMA

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

Evolution 2011 / 2012

AE

123,0

143,2

201,2

186,4

- 7,4 %

CP

122,7

131,9

180,9

211,1

+ 16,7 %

Source : réponses au questionnaire adressé par votre commission des finances

La diminution du montant des AE entre 2011 et 2012 s'explique principalement par la baisse des dépenses d'investissement. En effet, un effort important avait été consenti en 2011, afin de financer la construction de bâtiments d'hébergement ou de soutien nouveaux et de réaliser des infrastructures de formation professionnelle. Les dépenses les plus importantes ayant été engagées, le montant des AE consacrées aux investissements passe, entre 2011 et 2012, de 63 millions à 19,9 millions d'euros.

De manière générale, vos rapporteurs spéciaux relèvent que le montant des CP consacrés au financement du SMA a progressé de plus de 72 % depuis 2009, passant de 122,7 millions d'euros à 211,1 millions d'euros, ce qui traduit bien la mise en oeuvre du plan « SMA 6 000 ».

4. Des efforts importants à mettre en oeuvre pour améliorer le fonctionnement de LADOM
a) L'opacité de la gestion de LADOM a justifié un contrôle approfondi à la demande de votre commission des finances

Par arrêté du 19 février 2010, l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) a remplacé l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT). Elle reste, comme l'ANT, l'unique opérateur de la mission « Outre-mer ».

Historiquement, l'ANT avait pour mission de favoriser l'insertion professionnelle des ultramarins en leur proposant des actions de formation professionnelle ou de stage pratique en entreprise dispensées en métropole et en prenant en charge leurs déplacements à ce titre.

Le changement de dénomination de l'agence correspond à une évolution de son champ d'intervention résultant de l'article 50 de la Lodeom.

D'une part, la Lodeom a prévu, à compter du 1er janvier 2010, la substitution d'un nouveau dispositif, le « passeport-mobilité formation professionnelle », aux dispositifs existants et gérés par l'ANT qu'étaient le « projet initiative-jeunes » (PIJ) et la « formation individualisée mobilité » (FIM).

D'autre part, les missions confiées à LADOM ont été fortement élargies par la Lodeom puisque la gestion du nouveau fonds de continuité territoriale, créé par son article 50, lui a été confiée.

Cela implique pour l'agence de prendre en charge :

- l'ensemble de l'aide à la continuité territoriale - en pratique, la délivrance de « bons » servant à subventionner les déplacements des ultramarins vers la métropole. La Lodeom prévoyait que des groupements d'intérêt public (GIP), constitués à cet effet dans chaque territoire entre l'Etat, les collectivités territoriales qui le souhaitent et, le cas échéant, toute personne morale de droit public ou privé, pourraient être associés à la gestion de ce dispositif. Ces GIP n'ont, à l'heure actuelle, pas été créés et la gestion du fonds de continuité territoriale demeure confiée à LADOM ;

- ainsi que le « passeport-mobilité études » (PME), c'est-à-dire les aides accordées aux étudiants nécessitant la prise en charge de frais de transports pour bénéficier, en métropole, des formations qu'ils souhaitent. Le PME était antérieurement géré par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).

Cette évolution s'est traduite par un quadruplement apparent des fonds accordés par l'Etat à l'agence.

Ces raisons ont conduit votre commission des finances à demander, en 2011, à la Cour des comptes, dans le cadre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), de contrôler la gestion de l'agence19(*).

b) Plusieurs actions doivent être mises en oeuvre pour améliorer la gestion de LADOM

La Cour des comptes a mis en évidence plusieurs risques et dysfonctionnements auxquels LADOM doit répondre rapidement.

Tout d'abord, il est apparu que les procédures d'achat de LADOM ne respectaient pas les obligations posées par l'ordonnance du 6 juin 200520(*). Il résulte de cette situation, outre l'illégalité des procédures d'achat engagées, qui expose notamment l'agence à des risque de référés précontractuels ou contractuels, des interrogations sur le coût des opérations d'achat effectuées par l'opérateur. Les achats étant opérés de gré à gré, sans publicité systématique et sans mise en concurrence, on peut supposer que le coût final des marchés passés par LADOM est supérieur à ce qu'il serait si l'agence respectait les procédures légales prévues pour leur passation.

La première priorité résultant des travaux de contrôle demandés par votre commission des finances est donc de mettre un terme à l'irrégularité, préjudiciable en termes d'efficacité, des procédures d'achat de l'opérateur.

Par ailleurs, il est apparu que LADOM ne disposait pas des outils à même de garantir une évaluation fiable de son efficacité en matière de formation professionnelle. Cette absence de contrôle interne rend l'évaluation de l'efficacité de l'opérateur impossible. Ainsi, par exemple, aucun suivi systématique n'est opéré sur les personnes ayant bénéficié de formations dispensées grâce à LADOM. Il n'est par conséquent en pratique pas possible d'évaluer le nombre de formations ayant débouché sur un emploi, a fortiori sur un emploi stable. Des efforts conséquents doivent être déployés sur ce point.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité de mieux piloter la politique de continuité territoriale.

En effet, comme l'indique le rapport remis par la Cour des comptes, l'enveloppe financière prévue pour financer, en 2011, le dispositif de continuité territoriale, c'est-à-dire les subventions aux achats de billets d'avion entre l'outre-mer et la métropole, ne sera vraisemblablement pas suffisante.

Ce sous-calibrage pose plusieurs questions :

- d'une part, les critères d'éligibilité aux aides dispensées sont-ils adaptés ? En l'état actuel, la Cour estime que la quasi-totalité des habitants des cinq départements d'outre-mer est éligible aux bons délivrés pour l'achat des billets d'avion, soit que les foyers sont non imposables, soit que leur revenu fiscal est inférieur au plafond fixé par la loi pour en bénéficier21(*) ;

- d'autre part, l'aide délivrée pour favoriser la continuité territoriale bénéficie-t-elle in fine à des populations prioritaires ? Les bons ne correspondent en effet qu'à une part forfaitaire du coût du billet d'avion. Par définition, ils ne seront donc d'aucune utilité aux populations ultramarines qui n'ont pas les moyens d'acquitter la part restante du prix du billet. A l'inverse, le plafond de ressources fixé par la loi permet à des populations qui ne sont pas particulièrement défavorisées de bénéficier de l'aide à la continuité territoriale. En outre, il conviendrait de s'assurer que la délivrance de bons censés contribuer à réduire la cherté du prix des billets d'avion ne conduit pas les compagnies aériennes à accroître ce prix à due concurrence de l'aide fournie par l'Etat ;

- enfin, votre commission s'interroge sur les conséquences budgétaires du sous-calibrage de l'enveloppe et sur les éventuelles mesures de régulation budgétaire qui pourraient s'avérer nécessaires pour pallier l'insuffisance des crédits votés en loi de finances initiale.

c) Un budget stabilisé en 2012

Le rapport de la Cour des comptes a permis d'expliquer l'apparent quadruplement des ressources de LADOM, la hausse constatée entre les années 2010 et 2011 résultant notamment d'un effet de périmètre lié à l'intégration comptable et budgétaire, à compter de 2011, des nouveaux dispositifs gérés par l'agence.

En 2012, LADOM bénéficiera de 64,6 millions d'euros en provenance du budget de l'Etat :

- 9,1 millions d'euros au titre de la subvention pour charges de service public, inscrits sur le programme n° 138 « Emploi outre-mer » ;

- 20,3 millions d'euros inscrits sur le même programme destinés à couvrir les frais de formation des stagiaires en formation professionnelle ;

- et 35,1 millions d'euros prévus au sein de l'action n° 3 « Continuité territoriale » du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » afin de financer les dispositifs de continuité territoriale.

L'enveloppe prévue pour l'année 2012 a été établie à un niveau proche de celle votée pour 2011 (65,3 millions d'euros). Le ministère chargé de l'outre-mer indique en effet que, dans l'attente de l'évaluation en cours des nouveaux dispositifs confiés à l'agence, dont les conclusions ne seront connues qu'au premier trimestre de l'année 2012, « l'enveloppe prévisionnelle pour 2012 est identique à celle accordée en 2011 ».


* 9 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 10 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008.

* 11 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009.

* 12 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010.

* 13 Rapport spécial n° 111 - Tome III - Annexe 18, projet de loi de finances pour 2011, mission « Outre-mer », fait par MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, au nom de la commission des finances.

* 14 Réponse aux questionnaires transmis par votre commission des finances.

* 15 Décret n° 2010-1687 du 29 décembre 2010 relatif à l'aide au fret accordée aux entreprises des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Wallis-et-Futuna.

* 16 En application de l'article 11 du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen.

* 17 Décret n° 2011-566 du 24 mai 2011 relatif à l'aide pour la rénovation des hôtels de tourisme situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 18 Voir le rapport précité de votre commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2011.

* 19 Voir l'audition pour suite à donner précitée du 19 octobre 2011.

* 20 Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

* 21 Sont éligibles à l'aide les personnes rattachées à un foyer fiscal dont le niveau de ressources, défini comme le rapport entre le revenu annuel et le nombre de parts, ne dépasse pas le montant supérieur de la tranche d'imposition définie au deuxième alinéa du 1 de l'article 197 I du code général des impôts, soit 11 896 euros.