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Projet de loi de finances pour 2012 : Administration générale et territoriale de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

D. LES FRAIS DE CONTENTIEUX, FACTEUR DE FRAGILITÉ DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME

La défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société.

La dotation de l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » passe de 83 millions d'euros en 2011 à 82 millions d'euros en 2012 (- 1,2 %). Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles34(*: 74,8 millions d'euros (en AE comme en CP) en 2012 contre 76 millions d'euros en 2011 (- 1,6 %).

En 2010, la dotation réservée en loi de finances initiale à l'action n° 6 s'élevait à 83 millions d'euros, mais 114,4 millions d'euros ont finalement été dépensés, soit un taux de surconsommation de 137,8 %.

Pour 2011, cette dépense contentieuse devrait atteindre la somme de 123 millions d'euros, selon les informations communiquées à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. La même évolution devrait se confirmer les années suivantes avec une progression moyenne annuelle de 12 % correspondant à la moyenne enregistrée sur les années précédentes.

Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2011 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2012. Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant plus que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).

A l'origine de la dynamique des frais de contentieux, plusieurs postes sont clairement identifiables.

Tout d'abord, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe évaluée à 60 millions d'euros pour 2011. La part des indemnisations amiables est en nette progression, les préfectures ayant été incitées à privilégier ce moyen d'indemnisation qui a pour avantage d'éviter les contentieux devant le juge administratif et, donc, le paiement des frais irrépétibles et celui des intérêts. La suppression de la décote exigée jusqu'alors pour conclure des transactions amiables a permis d'en accroître le nombre.

Une hypothèse raisonnable serait donc de retenir un montant d'indemnisation voisin de 65 millions d'euros pour 2012 et de 70 millions d'euros pour 2013, ces montants correspondant au taux de progression moyen constaté depuis 2006.

En outre, les frais liés au contentieux des étrangers ont engendré des dépenses qui ressortaient déjà, au 1er août 2011, à 8,9 millions d'euros. Compte tenu de l'accroissement massif de ce contentieux, cette dépense devrait atteindre environ 14,5 millions d'euros en fin d'exercice. Pour les années 2012 et 2013, l'augmentation de la dépense devrait se maintenir. Ainsi, une hausse de 12 % sur cette période de référence établirait la dépense à 17,9 millions d'euros pour 2012 et à 20,12 millions d'euros pour 2013.

Enfin, le contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes impacte également fortement la dépense, ainsi que votre rapporteure spéciale le développe infra.

En vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de contentieux, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales s'est engagé, depuis plusieurs années, dans un programme visant à la mobilisation des acteurs de la dépense. Parmi les principales mesures mises en oeuvre, on peut notamment citer : l'assouplissement en 2009 des conditions de recours à la procédure de transaction amiable, l'élaboration d'outils de suivi et de prévision des consommations locales, la réalisation d'une étude sur les procédures de traitement des dossiers dans les préfectures, la mise en ligne d'une veille jurisprudentielle et d'une foire aux questions sur le thème des refus de concours de la force publique, le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l'Etat, ainsi que l'évaluation de l'encours des dossiers contentieux en matière de refus de concours.

Votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2012, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme.


* 34 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.