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Projet de loi de finances pour 2012 : Administration générale et territoriale de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Administration générale et territoriale de l'Etat ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 3 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'appuiera, en 2012, sur une enveloppe de 2,739 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), en progression de 11,8 % par rapport à 2011. Cette progression ne doit toutefois pas faire illusion : elle résulte surtout de transferts et de changements de périmètres ainsi que des crédits nécessaires à l'organisation du cycle électoral particulièrement chargé de l'année prochaine.

Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », la mission enregistre un dépassement du plafond de crédits de paiement arrêté par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 : de 16 millions d'euros à périmètre constant et de 25 millions d'euros une fois intégrés les changements de périmètre et les transferts.

La déclinaison de la RGPP se poursuit - rationalisation du processus de délivrance des titres d'identité ; création du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV) ; recentrage du contrôle de légalité ; mutualisation des fonctions support - et se traduira par la disparition de 529 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), dont 475 concernent le seul programme « Administration territoriale », soit les préfectures, qui perdront 150 ETPT sur les permis de conduire, 179 ETPT sur le contrôle de légalité et 50 ETPT sur les cartes nationales d'identité et les passeports.

Je regrette, au vu de cette prochaine vague de suppressions d'emplois, que mes précédentes mises en garde n'aient pas été entendues. Une nouvelle fois, les emplois disparaissent avant que les gains de productivité ne soient confirmés dans les faits. Les précédents exercices ont pourtant démontré les dégâts causés par de telles décisions, en particulier pour les activités de guichet des préfectures - passeports et SIV. Au Sénat, les travaux de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia ont, par ailleurs, mis en évidence le risque d'insécurité juridique très lourd pesant sur les maires, lorsque le contrôle de légalité fait défaut.

Le risque, bien réel, est celui d'une dégradation sérieuse du niveau de qualité des services publics en préfecture.

Sur le programme « Administration territoriale » et de son opérateur l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), cheville ouvrière de tous les nouveaux programmes de titres d'identité sécurisés, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel visant à prélever 41,8 millions d'euros sur le budget de l'Agence. Disposition qui semble fondée, au vu de l'importance du fond de roulement de l'ANTS, qui avoisine les 100 millions d'euros. Mais comment une structure dont la création ne remonte qu'à 2007 a-t-elle bien pu créer un fonds de roulement qui représente 48,7 % de son budget pour 2011 ? Là est la vraie question, et il y a lieu de s'inquiéter de la sincérité des comptes présentés à la représentation nationale : ni les projets annuels de performances, ni les rapports annuels de performances, ni les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au ministère en application de la LOLF, ni les auditions du responsable du programme « Administration territoriale » n'ont, au cours des exercices précédents, permis de détecter cet accroissement très conséquent du fond de roulement.

Le cycle électoral induit une forte augmentation de l'enveloppe du programme « Vie politique, cultuelle et associative », qui fait un bond de 131,6 % avec 428 millions d'euros de crédits de paiement. L'année 2012 sera, en effet, marquée par l'organisation des élections présidentielle et législatives, pour un coût prévisionnel évalué, respectivement, à 217,3 millions d'euros et 122,3 millions d'euros, soit un coût moyen par électeur de 4,96 euros et de 3,85 euros. L'élection sénatoriale, en regard, paraît extrêmement « bon marché » : 13 centimes d'euro par électeur...

M. Philippe Marini, président. - C'est aussi la seule qui n'exige pas un compte de campagne.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - J'ose espérer qu'il n'en fera pas augmenter le coût...

Les crédits de paiement du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'élèvent à 651,7 millions d'euros, en augmentation de 6,6 %. Si les effectifs de ce programme progressent de 71 ETPT pour se fixer à 5 170 ETPT, cela résulte essentiellement de transferts d'emplois en provenance d'autres programmes. A périmètre constant, les effectifs prévus pour 2012 baissent de 61 ETPT.

Pour 2011, les dépenses liées au contentieux devraient atteindre 123 millions d'euros. Comme chaque année, malheureusement, on peut s'inquiéter du respect de l'autorisation budgétaire accordée pour cette action et de la sous-évaluation de ce poste de dépense pour l'exercice à venir - 82 millions d'euros, soit une baisse de 1,2 % par rapport à la dotation initiale pour 2011.

S'agissant du contentieux de la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes, 509 requêtes étaient en cours, au 1er septembre 2011, pour un montant total de 138,2 millions d'euros en demandes indemnitaires. Il serait bon de saisir l'occasion du prochain passage à la carte nationale d'identité électronique pour remettre à plat les relations entre l'Etat et les communes concernant la délivrance des titres d'identité.

En conclusion, et eu égard aux réserves que je viens de vous exprimer, je propose à la commission de rejeter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

M. Philippe Marini, président. - Faut-il conclure de vos propos sur l'ANTS que vous souhaitez engager un contrôle ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Il faudrait du moins éclaircir la manière dont est abondé le fond de roulement, ce que n'ont pas permis nos recherches, pourtant assez fouillées. Et sur les motifs qui ont conduit à cet abondement. S'il s'agissait de constituer une provision, encore eût-il fallu le dire.

Nous avions travaillé avec l'Agence sur la mise en route pratique de la délivrance des titres : choix des communes, mise en place des stations, savoir-faire des employés. L'action du Sénat avait été bénéfique. Je regrette d'autant plus le manque de sincérité qui affleure ici.

M. Philippe Marini, président. - Cette question des réserves dormantes est, de fait, un effet pervers du système des opérateurs. Le débat sera l'occasion d'interroger le ministre.

M. Joël Bourdin. - Vous relevez, dans votre rapport, que le droit de timbre imposé aux demandeurs, dont le produit revient à l'ANTS, est supérieur au coût de revient du passeport biométrique. Pouvez-vous apporter quelques précisions ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Le ministère des finances nous avait indiqué que le prix du droit de timbre tenait aux frais de fabrication du passeport. La Cour des comptes, à laquelle nous avions demandé de mener une mission complémentaire, avait donné une évaluation divergente du juste coût... Le prix du timbre fiscal est très largement supérieur au coût de fabrication : les communes transfèrent les demandes aux préfectures, qui les renvoient à l'ANTS pour validation, laquelle transmet à l'Imprimerie nationale, qui fabrique, à la suite de quoi le passeport est renvoyé aux communes qui le délivrent sur vérification d'empreintes. Je rappelle que je m'étais interrogée sur la question de la conservation des empreintes, et que le Conseil d'État a jugé, il y a quelques jours, qu'il n'était pas concevable de conserver huit empreintes quand seules deux sont nécessaires.

M. Vincent Delahaye. - Je m'interroge sur le coût respectif de la présidentielle et des législatives : 217 millions d'euros d'un côté, 122 millions d'euros de l'autre ; pourquoi un tel écart ? Même chose pour le remboursement des frais d'impression de la propagande : 43 millions d'euros d'un côté, 12 millions d'euros de l'autre. J'observe, de surcroît, que notre système est assez généreux. Le moment ne serait-il pas bien choisi de proposer quelques économies ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Les hypothèses ayant conduit à ces estimations sont fondées sur le déroulement des précédentes élections.

M. Vincent Delahaye. - Mais l'électorat, la superficie sont les mêmes dans le cas des législatives et de la présidentielle : comment expliquer la différence ? Même chose pour les frais de propagande : ce sont les affiches officielles des candidats qui sont, dans l'un et l'autre cas, remboursées.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Nous pourrions y travailler. Ce serait l'occasion d'évaluer la manière dont sont prises en compte les dépenses.

M. Philippe Marini, président. - Sur une prévision de combien de candidats le calcul est-il établi ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Ce sont les hypothèses du scénario de 2007 qui ont été reprises.

M. Jean Germain. - J'observe que la retenue pour non respect des règles de la parité s'élève, pour l'UMP, à 4,13 millions d'euros.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Vous évoquez là un sujet douloureux pour la présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes que j'ai longtemps été. La femme auvergnate qui est en moi m'avait poussée à me pencher sur ces chiffres, et je n'avais depuis de cesse d'attirer l'attention sur le fait que les partis sanctionnés ne semblaient nullement gênés par le manque à gagner.

M. François Marc. - Votre rapport est explicite sur la dégradation de la situation dans les préfectures, touchées dans leurs fonctions comme dans leurs services. Les moyens manquent à tel point pour assurer le contrôle de légalité que bien des actes passent au travers des mailles.

A constater que 32 partis et groupements bénéficient de l'aide publique, 22 pour la seconde fraction, on est en droit de se poser des questions sur le soutien apporté aux micropartis, difficiles à identifier. L'opinion publique s'interroge sur les modalités et la justification de ces aides, assorties, qui plus est, d'avantages fiscaux qui avaient fait tiquer la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Disposez-vous d'éléments d'information complémentaires sur ce dispositif, et envisagez-vous d'approfondir vos réflexions ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - La liste des formations concernées est publiée en décembre de chaque année. Figure donc dans mon rapport celle de 2010. J'y ai fait des découvertes. J'avoue que j'ignorais tout d'une formation comme Le Trèfle...

Il sera bon, en effet, de nous y pencher de plus près, car il serait dommageable de voir fleurir trop d'élucubrations autour d'une vie politique qui souffre déjà du discrédit qui s'attache aux élus, accusés de tous les maux.

Vous m'interrogez, enfin, sur le contrôle de légalité. Je dénonce pour la deuxième fois les suppressions de postes. Tous les préfets disent qu'ils sont « à l'os ». Une pause eût été bienvenue. Un contrôle de légalité qui laisse à désirer, c'est l'insécurité juridique pour les élus.

M. Philippe Marini, président. - Nous connaissons tous les services préfectoraux de nos départements. Au regard de la qualité des cadres de jadis, beaucoup plus polyvalents, on a le sentiment que, même à effectifs identiques, les services ont perdu en mémoire, en expertise, en capacité de négociation. Partagez-vous cette analyse ?

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - L'un et l'autre problème se posent. Quand on voit à quoi se réduit le nombre de cadres de catégorie A dans les sous-préfectures - parfois à rien - on ne peut s'étonner que les missions de conseil en souffrent.

La question se pose de l'organisation administrative. Si les capacités comptent, le nombre compte aussi. D'autant que seuls 20 % des actes sont dématérialisés. Il faut une présence sur place, et je comprends mal que tant de sous-préfets s'en aillent chaque matin travailler à la préfecture, pour ne revenir que le soir.

En ce qui concerne le contrôle de légalité, je m'interroge : qui donne les consignes ? Est-ce le ministère ? Est-ce le préfet ? Le fait est qu'à part les marchés publics importants et les actes d'urbanisme, beaucoup d'actes passent au travers.

M. François Patriat. - Vous avez dit le sentiment d'abandon qui prévaut là où la RGPP est passée. Le rapport de Legge avait déjà donné l'occasion de souligner la contradiction entre l'affirmation du bien-fondé de la réforme et les difficultés que suscite sa mise en oeuvre. Compte tenu de l'état des effectifs, quelles missions pourraient être, selon vous, abandonnées et lesquelles pourraient être transférées sans dommage aux collectivités ?

M. Richard Yung. - Le réseau consulaire, qui délivre 250 000 à 300 000 passeports biométriques par an, connaît les difficultés qui ont été évoquées. La charge est d'autant plus lourde que se pose la question du transfert des documents. Quant au contrôle de légalité, s'il ne pose pas encore de difficultés, nous avons atteint la limite.

Nous avions abordé la question des micropartis lors des débats sur le projet de loi relatif à la transparence financière ; on sait pertinemment qu'une quarantaine de formations ne sont pas autre chose que des rabatteuses créées au profit de telle ou telle personnalité. Le Sénat ferait bien de travailler à mettre fin à ces errements qui n'honorent pas la démocratie.

M. Yannick Botrel. - Les maires se plaignent de l'insuffisance de la contrepartie financière attachée à la délivrance des titres d'identité. Avez-vous été saisie de telles réclamations ?

M. Philippe Marini, président. - J'observe que Mme André ne nous a pas parlé, cette année, des photographes.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale. - Le Conseil d'État a jugé que, dès lors que les photographies sont destinées à un usage précis, elles pouvaient être faites dans les mairies. Dont acte.

Quelles missions pourraient être reprises par les collectivités, me demande M. Patriat. Pour les cartes grises, on a vu que la création d'un réseau de garagistes agréés n'a pas été sans poser quelques difficultés. On a parlé d'élargir le dispositif aux véhicules d'occasion, mais il faut savoir que les garagistes font payer, jusqu'à 150 euros. Et puis, le ministère a dû, pour prévenir le trafic de véhicules, embaucher des contrôleurs pour vérifier les bonnes pratiques. Comme quoi il ne serait peut-être pas mauvais, en effet, que l'État reprenne langue avec les collectivités, mais en confiance, sans se poser en donneur d'ordres et prétendre les ravaler au rang d'exécutantes.

La contrepartie financière à la délivrance de titres, monsieur Botrel ? Nous avons obtenu le forfait de 5 000 euros, mais le problème tient beaucoup au fait que certaines mairies font énormément de titres, d'autres très peu. Et il est vrai que les maires des grandes communes centres ont sans nul doute eu la main un peu forcée. Le premier contentieux est venu de l'absence de dédommagement. Quand viendra la carte d'identité électronique, par définition en plus grand nombre que les passeports, il y aura surcharge. Pour l'heure, en tout état de cause, le ministère n'est pas prêt. Sans compter que l'on peut s'interroger sur la pertinence du biométrique pour un document qui n'est pas fait pour le voyage international, comme sur le problème de la puce commerciale, sur laquelle la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) se pose des questions. D'où l'intérêt de notre présence en séance cet après-midi pour le débat sur la carte d'identité électronique.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Elle a, par ailleurs, décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 48 A (nouveau).